遂昌縣林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌現(xiàn)狀及對(duì)策

葉陳育 程筵壽 石興華 柳麗霞 余春芽

摘要? ? 林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌是集體森林資源流轉(zhuǎn)的重要手段，通過林木所有權(quán)的招拍掛，使國(guó)有和集體資產(chǎn)得到升值。浙江《關(guān)于進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的若干意見》規(guī)定，采用轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)國(guó)有、集體林權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)和拍賣的方式確定。本文通過分析遂昌縣林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌現(xiàn)狀及存在的問題，提出了針對(duì)性的發(fā)展對(duì)策，以期為當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞? ? 林權(quán)流轉(zhuǎn);招標(biāo)拍賣掛牌;現(xiàn)狀;對(duì)策;浙江遂昌

中圖分類號(hào)? ? F326.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼? ? A

文章編號(hào)? ?1007-5739（2020）07-0145-02? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）

遂昌縣地處浙江省西南部，位于錢塘江、甌江兩江源頭，為浙江省重點(diǎn)生態(tài)屏障地區(qū)和全省26個(gè)加快發(fā)展縣之一。縣域總面積2 539 km2，轄7個(gè)鎮(zhèn)、11個(gè)鄉(xiāng)、2個(gè)街道、203個(gè)行政村、7個(gè)城市社區(qū)，森林覆蓋率高?？?cè)丝?3.10萬人，其中農(nóng)業(yè)人口19.30萬人。全縣林業(yè)用地面積22.13萬hm2，其中國(guó)有林面積9 266.67 hm2，集體林面積21.21萬hm2，占土地總面積的87.10%，活立木蓄積量1 017萬m3，森林覆蓋率高達(dá)83.47%;重點(diǎn)公益林面積15.25萬hm2，占林地面積的68.80%，是名副其實(shí)的林區(qū)縣。

2007年，遂昌縣被列為浙江省深化集體林權(quán)制度改革工作試點(diǎn)縣，出臺(tái)了《遂昌縣推進(jìn)森林資源流轉(zhuǎn)工作的實(shí)施意見》，并將該項(xiàng)工作列為遂昌縣政府十件實(shí)事之一。組建了林業(yè)服務(wù)管理中心、森林資源收儲(chǔ)中心、林業(yè)中介機(jī)構(gòu)等林權(quán)制度改革工作機(jī)構(gòu)，通過資源整合和布局調(diào)整，將森林資源流轉(zhuǎn)和抵押平臺(tái)的各個(gè)窗口統(tǒng)一進(jìn)駐遂昌縣行政審批中心，建立“一站式”服務(wù)窗口，構(gòu)筑一條龍式現(xiàn)代服務(wù)體系[1]。在此基礎(chǔ)上，出臺(tái)《遂昌縣林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌辦法》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立林權(quán)管理分中心，應(yīng)在縣或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組建交易平臺(tái)進(jìn)行林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌，制作流程和操作規(guī)范，國(guó)有林、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的統(tǒng)管山也需在交易中心平臺(tái)進(jìn)行交易[2]。

1? ? 林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌的概念及政策依據(jù)

1.1? ? 招標(biāo)、拍賣和掛牌的概念

招標(biāo)是指行政主管部門發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)?zhí)囟ɑ虿惶囟ǖ墓?、法人和其他組織參加林權(quán)投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定使用者的行為。招標(biāo)是一種不完全的競(jìng)爭(zhēng)方式，它在體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格界定了出讓地塊的有關(guān)開發(fā)條件，激發(fā)了投標(biāo)者對(duì)用地方案的積極研究，同時(shí)也給出讓方留有選擇余地。

拍賣是指行政主管部門發(fā)布拍賣公告，由競(jìng)買人在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)，根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定林權(quán)使用者的行為。拍賣是一種完全的競(jìng)爭(zhēng)方式。拍賣方式引進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)集中報(bào)價(jià)，排除了任何主觀因素，并使出讓價(jià)格較好地反映當(dāng)時(shí)該地塊的市場(chǎng)供求關(guān)系，可以較大幅度增加收入。

掛牌是指行政主管部門發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓林權(quán)的交易條件在指定的交易場(chǎng)所掛牌公布，接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌截止期限的出價(jià)結(jié)果確定使用者的行為。掛牌是一種報(bào)價(jià)時(shí)間較長(zhǎng)的出讓方式，給予投資者充分思考空間，避免因非理性競(jìng)爭(zhēng)而引發(fā)炒作地價(jià)的現(xiàn)象，有利于投資者理性投資和公平競(jìng)爭(zhēng)。掛牌出讓適用于不具備招標(biāo)拍賣出讓條件的情形。

1.2? ? 林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌的政策依據(jù)

1.2.1? ? 浙江省《森林、林木和林地流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（浙林策﹝2006﹞1號(hào)）。一是國(guó)有森林、林木和林地流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)依法采用拍賣、招標(biāo)的方式，并在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中，按照有關(guān)拍賣、招標(biāo)、投標(biāo)的法律和法規(guī)規(guī)定程序公開進(jìn)行;二是在國(guó)有森林、林木和林地流轉(zhuǎn)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估;三是需要流轉(zhuǎn)的國(guó)有森林、林木和林地，應(yīng)當(dāng)以資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值為基準(zhǔn)。

1.2.2? ? 中共浙江省委、浙江省人民政府浙委﹝2007﹞146號(hào)。一是推進(jìn)集體林權(quán)依法、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的山林林權(quán)流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)方式、基價(jià)、收入以及收入的使用、分配等都必須提前向村民公示，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意后進(jìn)行。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)采用轉(zhuǎn)包（出租、轉(zhuǎn)讓）等方式的，應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)和拍賣的方式確定;二是抓緊建立健全森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理制度，完善森林資源資產(chǎn)評(píng)估辦法和程序，明確中介機(jī)構(gòu)從事森林資源資產(chǎn)評(píng)估的條件以及完善相應(yīng)的監(jiān)督管理制度等，為集體林權(quán)流轉(zhuǎn)提供規(guī)范化的制度平臺(tái)。加快林業(yè)要素交易服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，抓好森林資源流轉(zhuǎn)信息發(fā)布和咨詢、林權(quán)登記管理、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易等方面的管理服務(wù)工作，為林農(nóng)和業(yè)主提供一站式綜合服務(wù)。

1.2.3? ? 《麗水市國(guó)有和集體森林林木和林地流轉(zhuǎn)招標(biāo)拍賣掛牌辦法（試行）》（麗政發(fā)﹝2006﹞24號(hào)）。

（1）下列國(guó)有森林、林木、林地流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)招標(biāo)、拍賣、掛牌：一是用材林幼齡林面積6.67 hm2以上，中齡林、近成過熟林連片立木蓄積300 m3以上;二是經(jīng)濟(jì)林價(jià)值5萬元以上;三是薪炭林、竹林面積6.67 hm2以上;四是用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)面積6.67 hm2以上。

（2）鼓勵(lì)和提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有、國(guó)鄉(xiāng)共有和鄉(xiāng)村共有的森林、林木、林地采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的森林、林木和林地的流轉(zhuǎn)及其方式，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的還應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

（3）國(guó)有森林、林木、林地流轉(zhuǎn)在招標(biāo)、拍賣、掛牌前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有、國(guó)鄉(xiāng)共有和鄉(xiāng)村共有的森林、林木、林地流轉(zhuǎn)在招標(biāo)、拍賣、掛牌前，應(yīng)進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估，或者委托森林資源調(diào)查規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)進(jìn)行森林資源調(diào)查。招標(biāo)、拍賣、掛牌的標(biāo)底或底價(jià)應(yīng)以森林資源資產(chǎn)評(píng)估或者調(diào)查結(jié)果為依據(jù)[3]。

2? ? 林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌的主要范圍及流程

2.1? ? 林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌的主要范圍

2.1.1? ? 國(guó)有林。目前，遂昌縣有國(guó)有林場(chǎng)共4個(gè)，林地面積為9 266.67 hm2。2017年以前，林場(chǎng)有自收自支的企業(yè)身份，有差額撥款的事業(yè)單位身份，經(jīng)營(yíng)收入少，靠采伐木材和上級(jí)主管部門補(bǔ)助等辦法解決職工工資和其他支出。2009年以前，林木所有權(quán)轉(zhuǎn)讓由林場(chǎng)自主招標(biāo)或由縣林業(yè)局組織招標(biāo)。2016年國(guó)有林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿~撥款的事業(yè)單位，由采伐林木轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護(hù)。

2.1.2? ? 合作造林。遂昌縣合作造林起步早，1989年遂昌縣林業(yè)局下屬的8個(gè)林業(yè)站開展了荒山承包造林、國(guó)戶合作造林、租山造林、合作造林等形式的合作方式，共造林77個(gè)小班，面積40 515.4萬hm2。合作合同的簽訂比較規(guī)范，對(duì)承包內(nèi)容、面積、地點(diǎn)、承包期、林業(yè)收益分配、技術(shù)規(guī)程、采伐與納稅、雙方的業(yè)務(wù)、獎(jiǎng)懲、不可抗力因素等都作了具體的規(guī)定，合作時(shí)間一般在30年，均已到期。這些合作山場(chǎng)的采伐都經(jīng)過遂昌縣交易中心公開招標(biāo)、拍賣、掛牌，按照招拍掛的價(jià)格兌現(xiàn)雙方的比例分成。

2.1.3? ? 集體林。遂昌縣村組統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的統(tǒng)管山面積共有6.11萬hm2，占集體林面積的27.58%。統(tǒng)管山是村組經(jīng)濟(jì)的主要來源，通過公開招標(biāo)拍賣掛牌轉(zhuǎn)讓林木所有權(quán)，提高集體經(jīng)濟(jì)收入（表1）。鼓勵(lì)農(nóng)戶林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入交易平臺(tái)。

2.2? ? 林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌的流程

一是國(guó)有林由遂昌縣林業(yè)局批準(zhǔn)，集體林由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn);二是森林資源資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估;三是業(yè)主提出申請(qǐng);四是國(guó)有林、10萬元以上的林權(quán)流轉(zhuǎn)需要上報(bào)遂昌縣森林資源流轉(zhuǎn)平臺(tái)審核（即：林業(yè)服務(wù)管理中心審核），10萬元以下的林權(quán)流轉(zhuǎn)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站審核;五是遂昌縣招投標(biāo)交易中心進(jìn)行公告或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）招投標(biāo)交易中心進(jìn)行公告;六是公開招標(biāo)、拍賣、掛牌;七是簽訂成交確認(rèn)書;八是簽訂轉(zhuǎn)讓合同。

3? ? 存在的問題及原因分析

3.1? ? 制度不健全

以往對(duì)國(guó)有集體林木處置沒有明確的管理規(guī)定，致使林木處置不規(guī)范。有的是通過集體討論，有的是由幾個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)人決定，有的是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決定，容易出現(xiàn)暗箱操作，造成集體資產(chǎn)流失而讓個(gè)別人受益的現(xiàn)象，導(dǎo)致村民意見比較大。在國(guó)有集體組織的招拍掛中，由于管理制度不健全，經(jīng)驗(yàn)不豐富，條件不完善，競(jìng)標(biāo)者有機(jī)可乘，容易發(fā)生串標(biāo)、買標(biāo)等不合理行為，失去了公平、公正的原則，無法真正給集體帶來實(shí)惠[4]。

3.2? ? 林農(nóng)收益較低

經(jīng)過12年的改革可看出，遂昌縣通過194起林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌交易使資產(chǎn)有效升值，增值1 716萬元，增值率為25.20%。從用材林建設(shè)分析，可以看出林業(yè)是一種投資大、見效慢、產(chǎn)能低的產(chǎn)業(yè)，林地30年收益有38 640元/hm2，年均有1 288元/hm2，按農(nóng)戶得3成，每年有386.4元/hm2，還比不上公益林的補(bǔ)助。此外，人工工資成本較高，除了采伐、背運(yùn)等成本，采伐平均收益只有600元/m3左右。采伐后，接下來還要產(chǎn)生更新造林等費(fèi)用，林農(nóng)收益很低（表2）。

3.3? ? 林農(nóng)對(duì)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)不足

遂昌縣林權(quán)流轉(zhuǎn)面積1.65萬hm2，而通過招標(biāo)拍賣掛牌的只有0.22萬hm2，占13.3%。主要原因：一是2009年前沒有規(guī)范的制度，沒有林權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌的市場(chǎng)和政府交易平臺(tái)，國(guó)有和集體林實(shí)行的是自行招標(biāo)，林農(nóng)的林木轉(zhuǎn)讓（判青山）還未有招標(biāo)拍賣掛牌的概念，主要是通過買方直接與林農(nóng)協(xié)商，私下交易，往往容易導(dǎo)致林農(nóng)無法得到合理的價(jià)位，讓買方從中得利;二是林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一般以租賃形式較多，每年支付租金，沒有形成招標(biāo)拍賣掛牌的思想。

4? ? 對(duì)策

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》規(guī)定，積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)集體林權(quán)。鼓勵(lì)集體林權(quán)有序流轉(zhuǎn)，支持公開市場(chǎng)交易。

4.1? ? 建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系

加強(qiáng)對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)林權(quán)交易平臺(tái)的管理，廣泛宣傳林權(quán)交易知識(shí)，提供林權(quán)管理、信息發(fā)布、政策咨詢、業(yè)務(wù)受理和糾紛調(diào)處等服務(wù)。強(qiáng)化林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)和林權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)，確保林農(nóng)和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益。積極推進(jìn)縣級(jí)林權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)、林權(quán)評(píng)估資質(zhì)認(rèn)定和評(píng)估等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范林權(quán)評(píng)估程序，強(qiáng)化林權(quán)評(píng)估的監(jiān)管力度，建立并實(shí)施評(píng)估指導(dǎo)價(jià)制度。

4.2? ? 引導(dǎo)和鼓勵(lì)林權(quán)合理流轉(zhuǎn)

鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。規(guī)范林業(yè)專業(yè)合作社創(chuàng)建工作，樹立林業(yè)專業(yè)合作社的典型，增強(qiáng)專業(yè)合作社的凝聚力和影響力，不斷提高林業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平。探索合作社林權(quán)抵押貸款，著力解決合作社融資難的問題，增強(qiáng)合作社發(fā)展的后勁[5]。

4.3? ? 分類指導(dǎo)合理利用

充分發(fā)揮森林資源多樣性功能，生態(tài)公益林和商品林實(shí)行分類管理。根據(jù)《浙江省公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款管理辦法（試行）》的規(guī)定，公益林開展以質(zhì)押貸款為主要方式的林農(nóng)融資，同時(shí)林農(nóng)享受公益林損失性補(bǔ)償，既達(dá)到生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的目的，又能充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的雙重功能。商品林可以開展多種形式的經(jīng)營(yíng)方式，一是以家庭承包為主的經(jīng)營(yíng)方式，自主經(jīng)營(yíng)開展林權(quán)管理和林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，達(dá)到林農(nóng)增收的目的;二是創(chuàng)建新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，采取林地承包權(quán)與林地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的方式，開展以出租、轉(zhuǎn)包、合作等經(jīng)營(yíng)方式;充分發(fā)揮包括專業(yè)大戶、家庭林場(chǎng)、民營(yíng)林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)、各種專業(yè)合作組織等新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)?；?、集約化、組織化、資本化以及實(shí)施林業(yè)扶貧，壯大集體經(jīng)濟(jì)、增加林農(nóng)收入等方面的重要作用。

5? ? 參考文獻(xiàn)

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