全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興

邵曉雯

【摘? 要】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央對“三農(nóng)”工作做出的重大戰(zhàn)略部署、提出的新目標要求。土地是農(nóng)村最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須進一步激活這個寶貴的要素資源。全域土地綜合整治充分發(fā)揮土地在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性、控制性作用，促進土地要素在城鄉(xiāng)之間高效配置，合理布局，是實施鄉(xiāng)村振興的重要抓手和平臺。本文借鑒德國及浙江省的先進經(jīng)驗做法，分析如何做好全域土地綜合整治，助力鄉(xiāng)村振興。

【關(guān)鍵詞】全域土地綜合整治;鄉(xiāng)村振興

一、研究背景

（一）政策背景

1.貫徹中央領(lǐng)導(dǎo)重要指示。2018年9月，浙江“千村示范、萬村整治”工程獲聯(lián)合國“地球衛(wèi)士獎”。習近平總書記作出重要批示：“浙江‘千村示范、萬村整治工程起步早、方向準、成效好，不僅對全國有示范作用，在國際上也得到認可。要深入總結(jié)經(jīng)驗，指導(dǎo)督促各地朝著既定目標，持續(xù)發(fā)力，久久為功，不斷譜寫美麗中國建設(shè)的新篇章?！?/p>

2.部署落實國家戰(zhàn)略規(guī)劃。2018年6月，黨中央國務(wù)院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出加快國土綜合整治，到2020年開展300個土地綜合整治示范村建設(shè)?！度珖鴩烈?guī)劃綱要（2016-2030年）》和《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》也分別就實施農(nóng)村土地綜合整治作出具體部署。

（二）現(xiàn)實需求

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，鄉(xiāng)村地區(qū)的“四化”問題（耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化）日益凸顯。去年的新冠肺炎疫情，也使得鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施滯后、環(huán)境衛(wèi)生條件亟待改善等問題愈發(fā)顯現(xiàn)。面對新形勢新任務(wù)新要求，需要以更高的站位、更寬的視野、更大的格局謀劃和推進土地整治。單一要素、單一手段的土地整治模式已經(jīng)難以完全解決綜合問題。土地整治需在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，進行全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合治理、多措并舉，逐漸向“四全四多”（全要素、全覆蓋、全過程、全受益，多目標、多主體、多渠道、多模式）的全域土地綜合整治轉(zhuǎn)變，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。

在中央需求和現(xiàn)實需要的推動下，自然資源部進行頂層設(shè)計，規(guī)定對全域土地綜合整治開展試點工作。到2020年，全國試點不少于300個，各省（區(qū)、市）試點原則上不超過20個。

二、如何助推鄉(xiāng)村振興

（一）全域土地綜合整治與傳統(tǒng)土地整治的區(qū)別

全域土地綜合整治相對于傳統(tǒng)的土地整治區(qū)別在于以“全域”視角實施土地整治。一是整治對象的全要素性。即土地整治的對象不應(yīng)禁錮于過去土地整治項目所涉及的耕地、建設(shè)用地等單個要素，應(yīng)推進“山、水、林、田、湖、草”等多要素的綜合整治。二是整治區(qū)域的全域性。強調(diào)全區(qū)域統(tǒng)籌安排各類整治活動，實現(xiàn)全空間覆蓋。三是整治效果的全面性。以“三生空間”為承載，實現(xiàn)生產(chǎn)上進一步嚴格保護耕地、提升耕地質(zhì)量、提升土地利用效率，生態(tài)上進一步破解城鄉(xiāng)生態(tài)空間萎縮、污染問題突出與景觀破碎化的問題。全域土地綜合整治可以看作是土地整治發(fā)展的高級階段，更強調(diào)“內(nèi)涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性特征，推進全域土地綜合整治是順應(yīng)和滿足人民日益增長的美好生活需要的關(guān)鍵之舉。

（二）全域土地綜合整治如何助推鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求體現(xiàn)在全域土地綜合整治的各個環(huán)節(jié)和各個方面，實施全域土地綜合整治，通過優(yōu)化農(nóng)村用地格局，對美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進行集約精準保障。創(chuàng)新“土地整治+”模式，如“土地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“土地整治+農(nóng)村旅游”“土地整治+生態(tài)建設(shè)”“土地整治+鄉(xiāng)風建設(shè)”等，對田水路林村進行綜合整治，為生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)搭建實施平臺。通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)民土地財政性收入，為農(nóng)民生活富裕拓寬增收渠道。充分挖掘自然和文化資源，保留傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、保護農(nóng)村自然景觀和人文景觀，為文明鄉(xiāng)風的傳承發(fā)展提供有效載體。

全域土地綜合整治是通過技術(shù)手段來改變村莊內(nèi)部“三生”空間，盤活農(nóng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵要素。鄉(xiāng)村振興的最終目的是要系統(tǒng)地構(gòu)建等多要素協(xié)調(diào)發(fā)展的新體系，合理有效配置鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)外部要素，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展。兩者均是由人文、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)境相互聯(lián)系、相互耦合形成的具有高度綜合性的系統(tǒng)工程。關(guān)系如下圖：

三、國內(nèi)外的先進做法

（一）德國

德國是世界上最早為土地整治立法的國家，與我國的土地整治合作由來已久。1988年，德國漢斯·賽德爾基金會與原國土資源部簽訂土地整治合作項目，選定山東省青州市南張樓村作為試點。全村已建成農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、生活區(qū)和文教衛(wèi)生區(qū)。通過該項目實施的輻射效應(yīng)，近些年還帶動了周邊村的發(fā)展，形成了以南張樓村為中心的17個村集中連片、設(shè)施配套、抗災(zāi)能力強、生態(tài)良好、與現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應(yīng)的3.8萬畝高標準農(nóng)田。該村在規(guī)劃預(yù)留的工業(yè)區(qū)還建立了90余家村辦企業(yè)，為農(nóng)民提供了一個“白天進廠，下班種田”的新型工作方式。

德國在綜合土地整治方面有以下兩點值得我們借鑒：

1.規(guī)劃有法律保障，權(quán)威性強。《聯(lián)邦空間規(guī)劃法案》和《聯(lián)邦建設(shè)法典》是德國整個規(guī)劃體系的法律基礎(chǔ)。德國每個層次的空間規(guī)劃均有相應(yīng)的法律支撐，空間規(guī)劃體系的權(quán)威性很強，一經(jīng)批準不得隨意修編，充分體現(xiàn)了規(guī)劃背后公權(quán)力的強制性和約束力。以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，格局大、定位高，科學(xué)合理發(fā)揮公權(quán)力，為開展土地整治提供基本遵循。

2.生態(tài)指標，市場交易。德國根據(jù)國家自然保護法案，任何類型的開發(fā)商需要對自己的行為造成的生態(tài)損害進行補償，補償?shù)臉藴示褪且Ц兑欢〝?shù)量的生態(tài)指標。開發(fā)商可以從生態(tài)賬戶購買，或者通過補償活動獲得生態(tài)指標，進而確保整治區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不會因開展整治工程而降低，甚至有所提升。

（二）浙江省

浙江“千萬工程”起步早、方向準、舉措實、成效好，對全國各地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進全域土地綜合整治具有重要示范帶動作用。主要做法經(jīng)驗有以下4個方面：

1.定位準確。以“走出一步鄉(xiāng)村振興先手棋”為目標，積極探索多種類型整治模式，找準“土地綜合整治+”的實施路徑，通過“增減掛省地、資產(chǎn)化籌錢、新產(chǎn)業(yè)留人”，統(tǒng)籌落實鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”問題，從而解決農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題。

2.規(guī)劃先行。注重規(guī)劃先行，規(guī)劃專業(yè)人員從實際出發(fā)，充分聽取農(nóng)民意見，城鄉(xiāng)一體編制村莊規(guī)劃，把握好整治力度、建設(shè)程度、推進速度與財力承受度、農(nóng)民接受度的關(guān)系，不搞千村一面，不提超越發(fā)展階段的目標。

3.投入多元。建立政府投入引導(dǎo)、農(nóng)村集體和農(nóng)民投入相結(jié)合、社會力量積極支持的多元化投入機制，省級財政設(shè)立專項資金、市級財政配套補助、縣級財政納入年度預(yù)算，真金白銀投入。

四、目前存在問題

（一）缺少土地整治專項資金支撐

按照機構(gòu)改革后的職能劃分，原國土資源部“農(nóng)田整治項目管理職責”劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部后，財政部預(yù)算司隨即將土地整治工作專項整體劃轉(zhuǎn)。全域土地綜合整治試點工作由自然資源部部署開展，但目前沒有全域土地綜合整治專項資金，難以發(fā)揮中央資金的引領(lǐng)作用并有效組織地方開展土地綜合整治工作。

（二）社會資本引入缺少明確的政策支撐

已出臺的一些政策文件中，雖涉及引入社會資本參與土地整治、發(fā)揮多元投資作用的相關(guān)內(nèi)容，但都缺乏系統(tǒng)全面的政策指導(dǎo)。在經(jīng)濟下行壓力加大，各級政府財政投資銳減以及清理地方政府債務(wù)的背景下，社會資本在土地整治領(lǐng)域，尤其是補充耕地和增減掛鉤項目投資方面將逐步替代政府投資，成為主力軍，明確的政策支撐顯得尤為迫切。

（三）多部門管理難度大

全域土地綜合涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通、林業(yè)、財政等各部門，存在“九龍治水”、多頭管理的問題，增加了工作協(xié)調(diào)難度，不利于資金整合。

五、思考與建議

（一）完善頂層設(shè)計，做實村莊規(guī)劃。

全域土地綜合整治是一個綜合整治的系統(tǒng)性、復(fù)雜性工程。如果各項工作獨立開展，將無法形成合力。因此，應(yīng)完善全域土地綜合整治頂層設(shè)計，建立立體的空間規(guī)劃體系，使各部門有機結(jié)合，按照“多規(guī)合一”要求，以村莊空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位進行全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治。將村莊規(guī)劃做實做細，做為項目實施的規(guī)劃平臺。

（二）提高耕地產(chǎn)能，完成指標交易。

全域土地綜合整治項目規(guī)模大，投資多，目前指標交易款為覆蓋投資的主要來源。可用來交易的補充耕地及增減掛鉤項目受后備資源、規(guī)模指標等方面影響，無法大規(guī)模實施，交易款較難全部覆蓋投資成本。由于補充耕地指標分為數(shù)量、水田、產(chǎn)能三類指標，產(chǎn)能增加分為新增耕地占能和提質(zhì)改造產(chǎn)能兩類，在存量資源有限的情況下做好增量。建議針對高標準農(nóng)田項目、提質(zhì)改造項目等，做好項目配套設(shè)施，改善土壤質(zhì)量，做好耕地產(chǎn)能增量，增加產(chǎn)能指標交易。

（三）推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，創(chuàng)新融合發(fā)展。

土地綜合整治和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)型土地綜合整治模式是鄉(xiāng)村振興的重要引擎。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的前提和關(guān)鍵，合理開發(fā)項目區(qū)旅游資源及農(nóng)業(yè)特色項目，通過多產(chǎn)業(yè)聯(lián)合經(jīng)營，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有機整合，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈條延伸。發(fā)展一批生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園、優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)、規(guī)?；笄菟a(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、休閑觀光旅游農(nóng)業(yè)和優(yōu)質(zhì)水果、瓜菜采摘、加工、保鮮、銷售為一體的特色農(nóng)業(yè)。

（四）出臺社會資本參與全域土地綜合整治的指導(dǎo)意見

社會資本參與土地整治項目投資為時尚短，對既有政策規(guī)定、業(yè)務(wù)和技術(shù)流程以及利益分配結(jié)構(gòu)都有一定沖擊，進一步引導(dǎo)、規(guī)范管理將是下一步政策主線。亟待借鑒廣西、山西等地已有實踐，出臺引導(dǎo)和規(guī)范社會資本參與土地綜合整治的指導(dǎo)意見，規(guī)范調(diào)整業(yè)務(wù)流程，加強政策銜接，規(guī)定節(jié)余指標交易收益回報等。

六、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興為全域土地綜合整治提供了驅(qū)動力，全域土地綜合整治為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了著力點，是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量之一，兩者具有很好的內(nèi)容銜接性和目標一致性。全域土地綜合整治有效延長了產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和生態(tài)鏈，極大豐富了土地整治功能，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了強勁動力。

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[5]王歌，楊鋼橋.讓全域土地綜合整治成為鄉(xiāng)村振興重要引擎.中國自然資源報.2020.12.22

（作者單位：安徽省中安振興投資有限公司）