基于PPP模式下公路工程造價的控制與管理分析

齊麗麗

（中鐵十一局集團第五工程有限公司 重慶沙坪壩 400037）

0 引言

在PPP模式下，政府部門與社會中的民營、私營資本達成合作，從而在共享利益、共擔(dān)風(fēng)險的同時，充分調(diào)動雙方的可用建設(shè)資源，最終促成公共基建項目的高質(zhì)量完成，實現(xiàn)建設(shè)投入、建設(shè)效率、管理水平等多方面的優(yōu)化。

1 PPP模式的運用優(yōu)點

“PPP”即“Public-Private Partnership”的縮寫，意為“公私合作制”，是現(xiàn)代社會公共基建領(lǐng)域常用的投資或運作模式，如圖1所示。將PPP模式運用到公路工程項目的建設(shè)運行當(dāng)中，主要可表現(xiàn)出以下幾個優(yōu)點：

（1）減輕政府部門的財政壓力。近年來，隨著我國公共服務(wù)與城市建設(shè)的并行發(fā)展，政府對公共基建領(lǐng)域的投入力度持續(xù)增加，進而形成了較大的財政壓力。同時，因投資不充足而導(dǎo)致的項目中斷問題時有發(fā)生，嚴(yán)重阻礙了我國社會的現(xiàn)代化、城市化建設(shè)發(fā)展。在此背景下，引入PPP模式，可實現(xiàn)社會資本在公路工程項目建設(shè)中的有效參與，從而分化政府的財政壓力，避免項目因成本超預(yù)算、投資鏈斷裂等負面問題而停滯、延期或中斷。

（2）促進社會資本的穩(wěn)健發(fā)展。在公路工程項目的投資建設(shè)當(dāng)中，風(fēng)險管理具有重要意義。在非PPP模式的投資活動中，社會資本方很難對合作方實現(xiàn)全方位、多角度的資質(zhì)評估，故而會承擔(dān)較大風(fēng)險。同時，一旦工程運行中發(fā)生突發(fā)問題，社會資本方也常常在責(zé)任追溯、賠償索取等環(huán)節(jié)受到阻礙，難以達成投資效益的穩(wěn)定維護。而在PPP模式中，社會資本方在項目中承擔(dān)的投資風(fēng)險可被極大淡化。一方面，政府背靠國家，其在公路工程項目中的各類行為處于高度透明狀態(tài)，且保有良好的政策支持與社會形象，社會資本方不會在信任危機、信息不對稱、追責(zé)問責(zé)等方面遭遇風(fēng)險隱患；另一方面，政府在公路工程項目中實施的投資行為帶有社會服務(wù)性與發(fā)展建設(shè)性，并非以獲取項目利潤為根本目標(biāo)，有助于公路工程質(zhì)量的管理與保障，從而進一步淡化社會資本方承擔(dān)的投資建設(shè)風(fēng)險[1]。

（3）強化公路工程的整體質(zhì)量。一方面，在公路工程項目的建設(shè)運行中，政府與社會資本方是優(yōu)勢互補的。參與PPP模式的社會資本方大多保有豐富的行業(yè)經(jīng)驗和技術(shù)能力，可為項目提供出高水平的管控保障。同時，政府也可充分發(fā)揮自身的宏觀調(diào)控與公共監(jiān)督職能，進一步規(guī)范項目的建設(shè)過程；另一方面，在公路工程項目的建設(shè)運行中，政府與社會資本方是相互約束的。在PPP模式的運用背景下，社會資本方的最終收益與工程質(zhì)量直接掛鉤，其只有著力提高公路工程項目的整體建設(shè)質(zhì)量，才能達到投資利潤的最大化。

圖1 PPP模式的典型結(jié)構(gòu)

2 運用PPP模式的公路工程造價管控策略

2.1 規(guī)劃階段的造價管控

在PPP模式下，政府部門與社會資本方之間是共享利益、共擔(dān)風(fēng)險的關(guān)系，這就要求政府部門在設(shè)置公路工程建設(shè)目標(biāo)、規(guī)劃公路工程造價方案時，要充分考慮到多方利益需求。所以，在實踐過程中，政府部門要跳脫以自身利益為目標(biāo)、以自身角色為主導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)楣饭こ探ㄔO(shè)的參與者、社會利益方的合作者，并將多方風(fēng)險規(guī)避、多方利益保障體現(xiàn)在招投標(biāo)合同、造價預(yù)估方案等文本當(dāng)中。同時，在確立工程建設(shè)目標(biāo)、規(guī)劃造價方案時，政府部門要充分順應(yīng)社會市場的運行規(guī)律，符合我國公路工程項目的造價定額標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 招投標(biāo)階段的造價管控

招投標(biāo)結(jié)果直接決定著公路工程項目建設(shè)中社會資本方的質(zhì)量水平，同時也會對PPP模式的運用價值產(chǎn)生根本影響。因此，政府部門在招投標(biāo)階段當(dāng)中，應(yīng)著重從以下兩個方面入手，與社會投資方實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)合作：

（1）造價方案與公路工程項目的建設(shè)成本、投資規(guī)模直接相關(guān)，若造價過高，政府部門、社會資本方很難獲得良好的投資收益；若造價過低，不僅會引發(fā)成本預(yù)算與工程實踐之間的沖突問題，對工程進度、工程效率形成阻礙，還會削弱公路工程項目中各類材料、設(shè)備、技術(shù)的可選擇性，將整體工程建設(shè)資源限制在低投入范圍內(nèi)，不利于工程質(zhì)量與施工安全的維護與提升。因此，政府在選擇投標(biāo)企業(yè)時，應(yīng)對其提交的造價方案進行細致審核、平行對比，從而篩選出既可保障政府與社會投資方投資利益，又能滿足公路工程建設(shè)質(zhì)量要求的投標(biāo)造價方案。

（2）應(yīng)結(jié)合招投標(biāo)文件要求與工程市場實際狀態(tài)，對投標(biāo)企業(yè)所提交造價方案的內(nèi)容進行可行性分析，嚴(yán)格排查有無工程環(huán)節(jié)、工程要素等方面的缺項、漏項或不達標(biāo)情況。例如，若某公路工程項目存在“海綿城市”的建設(shè)需求，應(yīng)以滲水磚材作為路面主體的鋪設(shè)材料。而在投標(biāo)企業(yè)所提交的造價方案中，鋪設(shè)材料為無特殊工藝的傳統(tǒng)磚材。這樣一來，材料的造價成本雖然處在較低水平，但與公路工程項目的實際需求相偏離，故而不應(yīng)將該方案及其主體企業(yè)作為合作對象。做好這一方面的招投標(biāo)管理，有助于公路工程項目建設(shè)中質(zhì)量管理與造價管理之間的權(quán)重把控，以免本末倒置，出現(xiàn)盲目壓縮造價成本、追求經(jīng)濟效益而削弱公路設(shè)施建設(shè)質(zhì)量、投用價值的負面情況[2]。

2.3 設(shè)計階段的造價管控

在基于PPP模式的公路工程項目設(shè)計階段中，主要應(yīng)從以下四個方面入手，做好工程造價的科學(xué)管控：

①應(yīng)在保障公路設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品功能等方面建設(shè)需的基礎(chǔ)上，對各造價要素的市場價格進行設(shè)計控制，以確保整體造價預(yù)算處在我國公路工程項目定額標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間內(nèi)；②公路工程項目具有建設(shè)周期長、影響因素多、施工環(huán)節(jié)復(fù)雜等特點，因此相關(guān)人員在設(shè)計工程方案與造價方案時，要從社會、市場、文化、設(shè)施、政策等多個角度入手進行預(yù)估考量，進而適當(dāng)給予造價方案一定的彈性預(yù)算空間，以便造價方案的順利、穩(wěn)定落實；③應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險預(yù)防制度，將足量的備用資金納入到造價體系當(dāng)中，以便公路工程建設(shè)過程中突發(fā)事故的有效應(yīng)對；④要對“工程造價”這一概念產(chǎn)生科學(xué)認知，明確造價管理在公路工程項目運行全周期的應(yīng)用價值，及時根據(jù)材料市場價格、政策支持力度等外部條件對造價方案進行調(diào)整，從而最大化地發(fā)揮出造價方案對施工活動的指導(dǎo)與約束作用，強化造價設(shè)計、造價管理的動態(tài)性與實效性。

2.4 施工階段的造價管控

通常來講，政府在PPP模式下需要同時與多個社會資本方達成合作。此時，為了保證公路工程投資的連續(xù)性與充足性，政府以及相關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)就需要在施工階段中積極實施融資措施，以免后續(xù)資本出現(xiàn)到位不及時、投資不充足的問題，對施工效率、施工進度產(chǎn)生影響。此外，嚴(yán)格、全面的財務(wù)管理行為，是施工階段中工程造價符合預(yù)算方案的最根本保障。因此，政府、投資、承建、監(jiān)理等各方單位及人員必須要將財務(wù)管理作為重點監(jiān)督對象，嚴(yán)格要求相關(guān)財務(wù)人員謹(jǐn)慎、嚴(yán)格地執(zhí)行工作行為，全面掌握工程各環(huán)節(jié)資金收支的流動信息，并實施出科學(xué)的數(shù)據(jù)核算、票據(jù)管理、報表編制等措施，以此避免資金浪費、資金流失等情況出現(xiàn)[3]。

2.5 結(jié)算階段的造價管控

在公路工程的竣工結(jié)算階段，政府與社會資本方需要進行合理的利益分配。對此，為了避免經(jīng)濟糾紛問題的出現(xiàn)，雙方應(yīng)預(yù)先圍繞工程質(zhì)量、驗收結(jié)果、成本管理等多個方面，制定出科學(xué)的利益分配標(biāo)準(zhǔn)，并體現(xiàn)在招投標(biāo)文件、項目合同、融資方案等文件當(dāng)中。這樣一來，政府各項權(quán)益及社會資本方的經(jīng)濟效益才可得到有效保障，并促進雙方未來PPP模式下公共基建項目的長期合作。

3 結(jié)論

總而言之，基于PPP模式開展公路工程的項目建設(shè)時，政府與社會資本方必須要從經(jīng)濟效益、社會效益等方面做出平衡，并樹立共同保障質(zhì)量、合力應(yīng)對風(fēng)險的工程造價管理意識，以促進公路工程持續(xù)處在投資充足、成本合理的良性運行狀態(tài)當(dāng)中。