行政問責(zé)力度的測量與分析：基于2003—2017年重特大礦難的數(shù)據(jù)

李華君，王臻榮

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原，030006)

一、問題的提出與理論回顧

2019年1月31日黨中央發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》明確提出“要貫徹落實(shí)督查問責(zé)機(jī)制……全面監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)……堅(jiān)持失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)……嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)”。這一表述對于推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、行政問責(zé)從危機(jī)處理向肅整吏治轉(zhuǎn)型具有重大意義。縱觀中國治吏史，“重典治吏”最為突出，通常采用嚴(yán)刑峻法威懾約束官員的行為，以達(dá)到緩和社會(huì)矛盾的目的。不過這種做法在實(shí)踐中很容易矯枉過正，陷入重刑主義的誤區(qū)。在依法治國的社會(huì)主義國家里，政治體系需要充滿公平正義、產(chǎn)生實(shí)效的治吏工具，因此了解當(dāng)前行政問責(zé)力度水平及影響因素，有利于加速行政問責(zé)制度的轉(zhuǎn)型，為問責(zé)力度的設(shè)計(jì)提供決策依據(jù)。

從國內(nèi)外行政問責(zé)的實(shí)踐看，行政問責(zé)的結(jié)果具有較大差異。即便是建立在威斯敏斯特體制下?lián)碛蟹€(wěn)定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和精細(xì)問責(zé)依據(jù)的行政問責(zé)體制，也因問責(zé)主體間的結(jié)構(gòu)差異和行動(dòng)者理念的不同產(chǎn)生迥異的問責(zé)效果。在國內(nèi)，盡管問責(zé)主體結(jié)構(gòu)和關(guān)系相對穩(wěn)定，但是問責(zé)力度的差距卻很大。例如，發(fā)生在不同地區(qū)的同一級別事故或者發(fā)生在同一地區(qū)同一級別的事故，行政問責(zé)力度都不相同。面對行政問責(zé)環(huán)境的復(fù)雜性，國內(nèi)問責(zé)力度處于何種水平？哪些因素影響行政問責(zé)力度的形成？中國的行政問責(zé)的發(fā)展是否可以具有西方經(jīng)驗(yàn)之外的“中國特色”[1]？綜合現(xiàn)有研究，可以將行政問責(zé)力度、影響行政問責(zé)的主要因素以及研究行政問責(zé)的理論模型歸納如下。

(一)行政問責(zé)力度的共識(shí)與分歧

關(guān)于問責(zé)力度的探討主要發(fā)生在國內(nèi)學(xué)術(shù)界。學(xué)者們通過比較公共安全事故的問責(zé)結(jié)果，一致認(rèn)為行政問責(zé)力度具有不確定的特征，突出表現(xiàn)為不同職務(wù)層次承擔(dān)的問責(zé)力度不同。學(xué)者們對職務(wù)層次對應(yīng)何種程度的問責(zé)力度產(chǎn)生分歧，并給出四種結(jié)論。第一種指出“縣處級、廳局級是問責(zé)的主體，縣處級和廳局級被問責(zé)的嚴(yán)厲程度差別不大，都承擔(dān)嚴(yán)厲的問責(zé)結(jié)果，部級官員受到嚴(yán)厲等級相對較輕”[2]。第二種認(rèn)為處級和科級是事故責(zé)任的直接承擔(dān)者，承擔(dān)更嚴(yán)厲的問責(zé)結(jié)果[3]。第三種提出省部級領(lǐng)導(dǎo)、處級和科級干部是被責(zé)罰的主要對象，承擔(dān)著嚴(yán)厲問責(zé)的結(jié)果[4]。第四種的研究表明職務(wù)層次越低越容易被問責(zé)，也越容易承擔(dān)嚴(yán)厲的懲戒，鄉(xiāng)科級比高層官員更容易被問責(zé)，通常承擔(dān)最嚴(yán)厲的問責(zé)結(jié)果[5]。

學(xué)者們產(chǎn)生分歧的主要原因在于，問責(zé)力度的分級標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)據(jù)選擇具有較大的差異。從搜集到的資料獲知，現(xiàn)有研究大多將問責(zé)力度劃分為“輕微問責(zé)、中度問責(zé)和嚴(yán)厲問責(zé)三個(gè)等級”，各問責(zé)力度由《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》中規(guī)定的“通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分”四類處分方式構(gòu)成。學(xué)者們對各級問責(zé)力度對應(yīng)哪些問責(zé)方式還未達(dá)成共識(shí)。例如僅“輕微問責(zé)”就存在三種操作標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者將紀(jì)律處分中的“行政警告”視為輕微問責(zé)的重要衡量指標(biāo)[6]，但是也有學(xué)者認(rèn)為誡勉方式中的“書面檢查”和紀(jì)律處分中的“黨內(nèi)警告”是輕微問責(zé)的核心內(nèi) 容[7]；更有學(xué)者將“批評和警告、記過”[2]看作輕微問責(zé)的基本內(nèi)容，未指出“警告”是紀(jì)律處分內(nèi)的黨紀(jì)還是政紀(jì)處分；有學(xué)者認(rèn)為四種處分的第一種方式都應(yīng)納入輕微問責(zé)，例如書面檢查、責(zé)令道歉、誡勉督導(dǎo)、警示提醒和通報(bào)批評[3]。學(xué)者們不僅對輕微問責(zé)應(yīng)包含哪些問責(zé)方式持有不同觀點(diǎn)，而且對其他兩個(gè)問責(zé)力度應(yīng)當(dāng)包含的問責(zé)方式也給出了不同的解釋。這表明到目前為止，國內(nèi)學(xué)界還沒有統(tǒng)一的劃分問責(zé)力度標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，從以往的文獻(xiàn)中還發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)者的數(shù)據(jù)采集不但具有跨領(lǐng)域、跨事故級別的特征，而且在數(shù)據(jù)分析中也未控制“領(lǐng)域差異”和“事故級別”這兩個(gè)影響因素。因此，問責(zé)力度不確定性的這一特征需要在合理劃分問責(zé)力度等級、控制事故領(lǐng)域、事故級別的條件下，再次予以驗(yàn)證。

與國內(nèi)研究不同，西方學(xué)界對行政問責(zé)研究不以問責(zé)力度為著眼點(diǎn)，而是從期望管理的視角分析行政問責(zé)主客體之間的關(guān)系以及評估行政問責(zé)的效果，目的是了解行政問責(zé)制度、懲戒權(quán)力對組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響程度。例如赫因瑞馳(Heynrich)剖析了職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃中的問責(zé)機(jī)制對結(jié)果改進(jìn)的效果[8]；瀚瑞提和庫普(Hanretty & Koop)以88 個(gè)國家175 個(gè)監(jiān)管部門的規(guī)章為研究對象，分析了懲戒權(quán)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的有效性[9]；拉莫斯以政府外包合同為研究對象，考察了懲戒如何影響合同履約過程[10]。布蘭德瑪和席勒曼(Brandsma & Schillemans)構(gòu)建了“問責(zé)立方”[11]理論模型，從理論上探索如何測量問責(zé)績效。

(二)影響行政問責(zé)力度的因素論

國內(nèi)外學(xué)者都注意到，行政問責(zé)所處的環(huán)境比較復(fù)雜，環(huán)境因素是影響行政問責(zé)力度的重要因素。國內(nèi)的研究重點(diǎn)在于通過實(shí)證研究找出影響問責(zé)力度的環(huán)境因素，環(huán)境因素國外研究則通過規(guī)范研究，闡釋是哪些環(huán)境因素形成行政問責(zé)績效的差異。本文將國內(nèi)外研究成果概括為以下四種觀點(diǎn)。

1.媒體關(guān)注論

媒體對事故的關(guān)注程度是影響行政問責(zé)力度的重要因素。有學(xué)者認(rèn)為，媒體報(bào)道可以左右公眾的判斷和選擇，能夠塑造出傾向明顯的公共輿論，對問責(zé)決策形成壓力，從而影響問責(zé)力度。不過他們在媒體影響行政問責(zé)環(huán)節(jié)和問責(zé)程度方面，持有不同見解。例如，學(xué)者以邢振江為代表，他認(rèn)為媒體尤其是新興媒體輿論不僅影響問責(zé)的輸入階段而且對問責(zé)輸出階段具有顯著影響，他指出“媒體對特大礦難事故的關(guān)注度越高，被問責(zé)的副廳局級以上干部人數(shù)增加的概率就越大”[12]。學(xué)者張歡卻提出不同看法，他認(rèn)為媒體輿論目前主要對問責(zé)的輸入階段產(chǎn)生影響，對問責(zé)的過程和輸出階段作用較小[13]。

西方研究者在研究非正式制度影響行政問責(zé)績效時(shí)認(rèn)為，媒體的發(fā)展能夠促使政治系統(tǒng)提高承擔(dān)公共利益責(zé)任的能力。正如查巴爾(Chabal)所言，“政治問責(zé)不僅僅存在于憲政及正式的制度裝置中，它也是諸如領(lǐng)袖和下屬、黨派領(lǐng)導(dǎo)和黨派成員、官僚和公民、毛拉和信徒等廣泛社會(huì)關(guān)系的一個(gè)部分。作為一種最高形式，它嵌入并在政府－社會(huì)的關(guān)聯(lián)中得以體現(xiàn)出來”[14]。因此，媒體作為憲政制度之外的政府與社會(huì)關(guān)聯(lián)的橋梁，其發(fā)育程度代表公眾與政治系統(tǒng)對話的空間以及社會(huì)問責(zé)意識(shí)的強(qiáng)弱，這將推動(dòng)或阻礙行政問責(zé)的發(fā)生以及力度的大小。

2.社會(huì)負(fù)面效果論

此觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，突發(fā)事故帶來的社會(huì)負(fù)面效果的大小是決定問責(zé)力度的直接因素。持此觀點(diǎn)的學(xué)者普遍認(rèn)同后果規(guī)則或責(zé)任推定原則是問責(zé)實(shí)踐遵循的原則，即無論官員在事故中是否有直接責(zé)任，只要事故造成社會(huì)負(fù)面效應(yīng)，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，如果造成的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)越大，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更加嚴(yán)厲的問責(zé)。有學(xué)者從政治學(xué)視角指出，黨和國家啟動(dòng)問責(zé)的動(dòng)機(jī)、選擇問責(zé)的力度是基于國家權(quán)威或合法性受損程度的考慮，社會(huì)負(fù)面效應(yīng)的大小意味著地方官員對黨和國家關(guān)注的問題的懈怠程度，由此必然面臨程度不同的信任危機(jī)。蔡永順就群體事件的問責(zé)情況支持了該觀點(diǎn)，他指出公共事件后果的嚴(yán)重程度決定了官員是否被問責(zé)以及需要承擔(dān)何種程度的問責(zé)。如果社會(huì)沖突導(dǎo)致了“人員死亡或者重大經(jīng)濟(jì)損失，無論官員有無直接行為導(dǎo)致沖突發(fā)生，都有可能遭到懲戒。相反，如果沖突事件沒有釀成嚴(yán)重后果，無論地方官員是否對此負(fù)有直接責(zé)任，都不太會(huì)受到懲罰”[5]。張歡從另一個(gè)側(cè)面也表達(dá)了類似的看法，他認(rèn)為“對于煤礦及非煤礦山類事故的問責(zé)結(jié)果，主要基于事故本身的嚴(yán)重性，而較少受到來自政治體制內(nèi)或社會(huì)公眾的壓力的影響”[13]。

3.問責(zé)法律體系缺陷論

有研究者認(rèn)為，問責(zé)的法律體系不完備是導(dǎo)致問責(zé)力度不確定的關(guān)鍵因素。如張曉磊認(rèn)為，目前國內(nèi)關(guān)于行政問責(zé)的規(guī)范性文件仍然是黨內(nèi)文件、政府規(guī)章或者是散見于某幾部法律內(nèi)的幾項(xiàng)規(guī)定，還不是一部專門的法律。于是問責(zé)執(zhí)行就會(huì)出現(xiàn)因地因時(shí)的隨機(jī)變化，從而導(dǎo)致問責(zé)力度相對主觀[15]。張創(chuàng)新提出，黨內(nèi)文件或者政府規(guī)章對問責(zé)情形的規(guī)范過于原則化，沒有確立核心問題的界定標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)定，這一不足導(dǎo)致相同性質(zhì)事故的問責(zé)力度不一致。例如，惡劣影響程度界限、被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍、問責(zé)方式的情形界定、行政問責(zé)實(shí)踐中具體操作方法等的缺失，這些不足容易造成在相同性質(zhì)的事故內(nèi)，即使公務(wù)員的行為相似，也會(huì)承擔(dān)不同的問責(zé)結(jié)果[16]。徐國利更是開門見山地指出，法律體系不完備、問責(zé)文件內(nèi)容不精細(xì)，導(dǎo)致過錯(cuò)歸責(zé)和過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t在行政問責(zé)實(shí)踐中無用武之地。當(dāng)前行政問責(zé)踐行結(jié)果歸責(zé)和過錯(cuò)推定的原則，盡管能塑造一個(gè)回應(yīng)民意的政府，但其實(shí)質(zhì)是為“息事寧人”而不惜“錯(cuò)殺”的應(yīng)急策略，極易導(dǎo)致問責(zé)力度的界定具有隨意性[17]。堅(jiān)持法律體系缺陷論的研究者普遍認(rèn)為，在依法治國的方略下，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)是行政行為最重要的依據(jù)和準(zhǔn)則。如果行政結(jié)果失當(dāng)，首先要審視約束行政行為的規(guī)范體系是否存在缺陷，要從約束條件尋找問題源頭。相比之下，西方研究者在考察法律體系與行政問責(zé)績效的關(guān)系時(shí)，并未強(qiáng)調(diào)法律體系缺陷對問責(zé)的阻滯，而是從新制度主義的邏輯出發(fā)，突出法律規(guī)范的歷史傳統(tǒng)如何持續(xù)影響問責(zé)實(shí)踐，形成問責(zé)期望和問責(zé)機(jī)制。中國與西方學(xué)者都認(rèn)為法律體系是影響行政問責(zé)的主要因素，其研究內(nèi)容的差異主要來自政治傳統(tǒng)以及法制程度的不同。

4.權(quán)責(zé)錯(cuò)位論

這一觀點(diǎn)指出，政府組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)不一致是導(dǎo)致問責(zé)力度隨機(jī)性的根本原因。支持這一觀點(diǎn)的國內(nèi)學(xué)者較多，例如皇娟認(rèn)為“政府部門職能交叉、官員之間權(quán)責(zé)不清，尤其是具體事項(xiàng)的職責(zé)邊界模糊，常常導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定困難，問責(zé)結(jié)果不準(zhǔn)確，甚至草草收場”[18]。龐明禮強(qiáng)調(diào)權(quán)力邊界模糊不清“降低了問責(zé)的準(zhǔn)確性，造成問責(zé)的對象替換和行政問責(zé)的力度不夠等問題”[19]。與國內(nèi)研究相比，西方學(xué)者偏好建構(gòu)理論模型分析職責(zé)劃分與問責(zé)績效的關(guān)系。例如，約翰·福勒、詹姆斯·基特等人采用PPPS 模型，闡釋了“無論是在正式機(jī)制還是在非正式機(jī)制下，清晰合理的責(zé)任劃分是問責(zé)有效性的必要條件”[20]。吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論強(qiáng)調(diào)政治系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)力配置通過結(jié)構(gòu)化通道影響決策，從而阻礙或者促進(jìn)問責(zé)績效[21]。西方研究者把問責(zé)績效等同于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，他們多以定性研究的方法考察權(quán)力分配格局對行政問責(zé)績效的影響，很少運(yùn)用定量研究的方法從微觀層面探討權(quán)責(zé)關(guān)系對行政問責(zé)力度的影響。

(三)研究行政問責(zé)的理論模型

行政問責(zé)的理論模型主要有問責(zé)系統(tǒng)模型和問責(zé)績效模型。描述行政問責(zé)力度形成的理論模型還比較少見。問責(zé)理論模型主要出現(xiàn)在西方學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，綜合文獻(xiàn)資料，本文將研究行政問責(zé)的模型歸納為以下兩大類。

1.問責(zé)系統(tǒng)模型

20世紀(jì)80年代，羅美澤克和達(dá)布尼克(Romzek & Dubnick)提出了問責(zé)期望管理范式和問責(zé)類型四分的理論框架，開啟了行政問責(zé)的系統(tǒng)研究[22]。在繼承羅美澤克與達(dá)布尼克期望管理范式的基礎(chǔ)上，達(dá)布尼克和弗里德里克森(Dubnick & Frederickson)重塑了問責(zé)的概念并提出了“問責(zé)承諾”(accountability promises)的理論框架(見表1)，指出“行政問責(zé)就是讓代理人對輸入、過程、輸出階段出現(xiàn)的問題承擔(dān)責(zé)任。”問責(zé)承諾就是“組織內(nèi)的問責(zé)機(jī)制能夠提高問責(zé)主體在治理過程中追求管理目標(biāo)的信念”[23]。達(dá)布尼克和弗里德里克森首次從系統(tǒng)論范式出發(fā)，將行政問責(zé)作為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的管理工具，分析如何使之在不同階段發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

2.問責(zé)績效模型

如果說問責(zé)系統(tǒng)模型和問責(zé)承諾理論厘清了行政問責(zé)的概念，闡明了問責(zé)系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯，那么后繼研究者諸如波斯納和施瓦茨(Posner & Schwartz)、布蘭德瑪?shù)热藙t發(fā)展了這些理論，深入探討了問責(zé)系統(tǒng)與組織目標(biāo)的關(guān)系并對問責(zé)效果予以分析預(yù)測。例如，波斯納和施瓦茨提出多源流理論以闡釋問責(zé)效果的評估行為如何影響決策過程，以及如何影響解決方式的選擇[24]。吉登斯運(yùn)用“行動(dòng)自我的分層模型”，在決策者認(rèn)知、行為與問責(zé)結(jié)果間構(gòu)建了關(guān)聯(lián)機(jī)制，指出決策者的行為方式和反思性監(jiān)控影響問責(zé)啟動(dòng)、過程以及問責(zé)效果[21]。布蘭德瑪(Brandsma)等人發(fā)展了系統(tǒng)理論范式，提出“問責(zé)立方”(accountability cube)理論，用以解釋信息輸入、問責(zé)決策和懲戒結(jié)果這三個(gè)內(nèi)容，并將之作為衡量問責(zé)績效的有效工具[11]。國內(nèi)學(xué)者高恩新借鑒了“問責(zé)立方”模型，將之用于重特大礦難問責(zé)的歸因分析，檢驗(yàn)了組織層級、責(zé)任結(jié)構(gòu)、問責(zé)事由和管理關(guān)系對行政問責(zé)結(jié)果的影響[6]。

表1 問責(zé)承諾的理論框架[25]

國外學(xué)者通過建構(gòu)問責(zé)系統(tǒng)模型和問責(zé)績效模型闡釋了行政問責(zé)的基本要素、問責(zé)系統(tǒng)運(yùn)行的邏輯以及行政問責(zé)與組織目標(biāo)的關(guān)系，側(cè)重于從期望管理范式研究問責(zé)的價(jià)值。從搜集到的資料看，鮮有研究者從微觀層面以量化方式測量問責(zé)力度水平，分析影響問責(zé)力度的因素。與之相比，國內(nèi)研究者增加了定量研究，多視角闡釋了影響問責(zé)力度的因素，回應(yīng)了社會(huì)對行政問責(zé)的愿景，強(qiáng)調(diào)了外部約束及組織體系對問責(zé)力度的影響，重點(diǎn)解讀了問責(zé)過程階段中某一因素對輸出結(jié)果的影響。不過較為遺憾的是研究未涉及各因素間的互動(dòng)關(guān)系，也未勾勒出行政問責(zé)力度形成的邏輯圖。因此本文嘗試通過構(gòu)建理論模型，從行政問責(zé)的輸入、過程和輸出三個(gè)階段分析影響問責(zé)力度的各要素間的互動(dòng)過程及其對行政問責(zé)力度的影響 機(jī)制。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

美國學(xué)者約翰?金登曾提出多源流理論，用以解釋在開放性和利益主體多元化的政治系統(tǒng)中政策形成的過程。中國歷經(jīng)了四十年的改革開放，政治系統(tǒng)更加開放、包容，為多元的利益主體提供了更多、更有效的利益表達(dá)渠道。行政問責(zé)制度作為政治系統(tǒng)的組成部分，容納了問責(zé)主體、問責(zé)客體、事故受害者、社會(huì)公眾等多元主體，成為這些主體互動(dòng)的制度載體，影響政治系統(tǒng)對信息的取舍和最終抉擇，行政問責(zé)制度具有開放性和多元利益主體包容性的特征。決策理論認(rèn)為政策過程是一系列的決策過程，行政行為就是在不同環(huán)境下的決策行為。從管理技術(shù)上看，行政問責(zé)從啟動(dòng)到結(jié)束都是政治系統(tǒng)在不同階段的決策集合。從此意義出發(fā)，行政問責(zé)本質(zhì)上是決策行為，并具有開放和包容的特征，滿足運(yùn)用多源流理論的條件。因此多源流理論適用于解讀國內(nèi)行政問責(zé)力度的形成過程。

多源流理論認(rèn)為，問題源流、政策源流和政治源流突破各自的運(yùn)行領(lǐng)域發(fā)生交叉時(shí)，社會(huì)問題就會(huì)被政治系統(tǒng)感知并重視，通過打開政策窗口進(jìn)入政策議程，形成決策結(jié)果。多源流理論中的問題源流(problem stream)主要是指具有突發(fā)性、危急性、會(huì)對社會(huì)帶來重大損失的事件；這類事件極易促使政策之窗(policy windows)開啟，政府也會(huì)及時(shí)介入并予以處置；政策源流(policy stream)是指政策系統(tǒng)中的政策文案與規(guī)范文件，也包括慣例。多源流理論認(rèn)為后續(xù)政策的重大調(diào)整意味著決策依據(jù)發(fā)生改變，從而影響決策結(jié)果。政治源流(polical stream)指國民情緒、權(quán)力分配格局、政治領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念等因素對政權(quán)權(quán)威的影響，是決策過程的核心，對決策結(jié)果起決定性作用。問題源流和政策源流的重大改變通常會(huì)引發(fā)國民情緒波動(dòng)，形成輿論壓力進(jìn)而滲入政治系統(tǒng)，輿論壓力與執(zhí)政理念、權(quán)力分配格局相互作用，影響決策結(jié)果[26]。

在重特大礦難領(lǐng)域發(fā)生的行政問責(zé)，事故是問題源流，在輸入階段發(fā)揮輸送信息和啟動(dòng)問責(zé)的作用。依據(jù)國務(wù)院《特別重大、重大突發(fā)公共事件分級標(biāo)準(zhǔn)》的政策內(nèi)容，重特大礦難事故的定性標(biāo)準(zhǔn)(事故分級標(biāo)準(zhǔn)、造成損失的類型及范圍)始終未發(fā)生過變化，這意味著問題源流被定性后變化甚微，相對穩(wěn)定。又考慮到問題源流主要發(fā)生在輸入階段，因此本研究不將其本身作為研究變量。

涉及行政問責(zé)的所有法律規(guī)范文件被界定為問責(zé)的政策源流。從2001年開始，政府出臺(tái)了十項(xiàng)問責(zé)依據(jù)，其中《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等五項(xiàng)政策法規(guī)明確規(guī)定了相關(guān)公職人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任名稱、責(zé)任內(nèi)容和責(zé)罰方式，給出了問責(zé)結(jié)果的范圍，在問責(zé)實(shí)踐中被高頻使用。雖然后續(xù)出臺(tái)的行政問責(zé)政策的內(nèi)容會(huì)不斷更新和調(diào)整，但是指導(dǎo)方向始終一致，政策內(nèi)容的連續(xù)性較強(qiáng)，行政問責(zé)是在相對穩(wěn)定的政策環(huán)境中開展的?；谡咴戳鞣€(wěn)定性的考慮，本文不將政策源流作為研究變量，而是將之視作行政問責(zé)運(yùn)行的約束條件。

國民情緒是政治源流的第一個(gè)要素，形成于媒體對重特大事故的深度報(bào)道和快速傳播過程。在煤礦事故領(lǐng)域，礦難產(chǎn)生的損失越大媒體報(bào)道的深度和持續(xù)性就越強(qiáng)，也越容易吸引公眾的注意力，促使公眾因事故做出政治歸因和制度價(jià)值評判，公眾情緒的強(qiáng)烈程度對決策者形成壓力，影響決策結(jié)果。國民情緒的本質(zhì)是問題源流突破領(lǐng)域界限，成了政治源流的一部分。在新媒體語境下，事故帶來的損失被稱作“事故吸睛度”，當(dāng)損失越大吸睛度就越高，公眾的心理底線越容易被突破，激發(fā)出強(qiáng)烈的情緒，因此本文以事故吸睛度衡量國民情緒。

權(quán)力分配格局是政治源流的第二個(gè)要素，是指公權(quán)力在組織內(nèi)的分布狀態(tài)。根據(jù)韋伯的科層制理論，科層制組織的權(quán)力由上至下流動(dòng)，高級職務(wù)擁有決策權(quán)，低層職務(wù)掌握執(zhí)行權(quán)，中間級職務(wù)享有決策和執(zhí)行權(quán)，各職務(wù)層次承擔(dān)對應(yīng)的責(zé)任并服從組織規(guī)則，除此外不存在其他依附關(guān)系。在管理實(shí)踐中，為了適應(yīng)環(huán)境變化，組織通常會(huì)實(shí)施下放權(quán)力或上收權(quán)力的改革，由于受傳統(tǒng)政治文化的影響，權(quán)力與責(zé)任的匹配度以及職務(wù)層次間的關(guān)系一直處于不斷變化中。由于權(quán)力分配格局的變化特征，本研究將之作為政治源流的第二個(gè)變量。

執(zhí)政理念是政治源流的第三個(gè)要素，是指建立在對執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的執(zhí)政宗旨和指導(dǎo)思想。中國共產(chǎn)黨是唯一合法的執(zhí)政黨，各屆領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念一以貫之，全國上下認(rèn)同和接受執(zhí)政黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在中央集權(quán)制度下各級地方政府組織必須執(zhí)行貫徹執(zhí)政黨的意志。因此“領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念”不適合作為研究變量。

政治源流理論側(cè)重解釋影響決策結(jié)果的環(huán)境因素，卻忽視了決策者主觀因素對決策結(jié)果的影響。相關(guān)的管理理論認(rèn)為管理者的行為應(yīng)該充滿理性，其任何一項(xiàng)決策都會(huì)建立在對成本?收益的權(quán)衡之上。因此，當(dāng)把行政問責(zé)視為具有負(fù)向激勵(lì)性質(zhì)的管理決策時(shí)，需要將決策者的“成本?收益”考慮納入研究范圍。對行政官員的問責(zé)意味著放棄人力資本的前期投入，問責(zé)的職務(wù)層次越高意味著放棄的成本越高，反之亦然。這樣，當(dāng)行政問責(zé)的自由裁量范圍較大時(shí)，決策者對沉沒成本與未來收益的考量必然會(huì)影響決策結(jié)果。在此意義上增加“成本?收益顧慮”作為影響問責(zé)力度的主觀變量。

嚴(yán)格管控，壓井限采。通遼市立足市情水情，在保持原有灌溉面積不擴(kuò)大的前提下，提出了“十二五”期間壓減3萬眼農(nóng)業(yè)機(jī)電井的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，該市按照最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，在農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)中，科學(xué)規(guī)劃井群布局，合理確定單井控制面積，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。同時(shí)，對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)壓減農(nóng)用井的農(nóng)戶加大農(nóng)資補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼力度，并將壓減農(nóng)用井工作納入各旗縣區(qū)政府工作實(shí)績考核范疇。兩年來，結(jié)合節(jié)水灌溉工程建設(shè)，全市已壓減農(nóng)業(yè)機(jī)電井1.3萬眼，極大地提高了水源工程的利用效率。

根據(jù)以上分析，本文建構(gòu)并修正了多源流理論的分析框架，見圖1。將“政治源流”“成本?收益顧慮”和“問責(zé)力度”的關(guān)系作為檢驗(yàn)該分析框架是否獲得支持的重要依據(jù)。

三、研究方法

(一)樣本及數(shù)據(jù)來源

圖1 多源流理論分析框架

基于穩(wěn)定性和權(quán)威性的考慮，本文選擇了政府網(wǎng)站公開的重大和特大礦難領(lǐng)域的行政問責(zé)案例作為研究對象。這主要是基于下述原因：第一，發(fā)生于煤礦領(lǐng)域的問責(zé)發(fā)起較早，一直是行政制度建設(shè)的重點(diǎn)指向。早在1979年中國政府就針對安全生產(chǎn)事故發(fā)起了政府內(nèi)部的高官問責(zé)，2001年至2007年國家針對煤礦領(lǐng)域先后頒布了三項(xiàng)行政法規(guī)和一部法律，逐步規(guī)范了問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方式以及追責(zé)程序，問責(zé)制度相對更成熟、更穩(wěn)定。第二，中央政府對重大和特大礦難事故極為重視，把這兩類礦難都列為“掛牌督辦”的范圍，涉及的每個(gè)數(shù)據(jù)皆以《事故調(diào)查報(bào)告》的形式公示于安全監(jiān)督管理總局官網(wǎng)，除此之外，地方政府也高度重視這兩類事故的行政問責(zé)。這樣就排除了因地方政府態(tài)度的差異對問責(zé)力度的影響，保證了問責(zé)數(shù)據(jù)的權(quán)威性和可靠性。本研究從中華人民共和國應(yīng)急管理部的國家煤礦安全監(jiān)察局網(wǎng)站、地方政府安全監(jiān)察局網(wǎng)站查閱、下載收集了政府公開發(fā)布的2003—2017年間119 起②煤炭領(lǐng)域重大和特別重大生產(chǎn)安全事故的調(diào)查報(bào)告，提取了事故發(fā)生地、事故單位的性質(zhì)、人員死亡數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失、事故發(fā)生原因、事故責(zé)任認(rèn)定以及對事故責(zé)任者的處理建議等要素，作為分析文本。

(二)研究變量編碼

1.政策源流

國家針對安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究制定的政策法規(guī)主要包括《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》這五部。每部政策法規(guī)都規(guī)定了公職人員在特定情形下要承擔(dān)的責(zé)任方式。問責(zé)方式的內(nèi)容為行政追責(zé)提供了依據(jù)，劃定了行政問責(zé)力度的范圍。例如，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)部門的工作人員，在特定情形下要承擔(dān)降級或撤職處分，嚴(yán)重的要承擔(dān)刑事責(zé)任?！栋踩a(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》規(guī)定國家公務(wù)員在特定情形下要承擔(dān)警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種處分中的一種?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)定對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式，包括通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或組織處理、紀(jì)律處分等四種，其中組織調(diào)整或組織處理包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、降職、免職等措施；紀(jì)律處分包括“黨內(nèi)警告、黨內(nèi)嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍”等五種措施。以上《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)定的“免職”“辭職”，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定的五項(xiàng)黨紀(jì)處分、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定的六項(xiàng)政紀(jì)處分和刑罰這項(xiàng)問責(zé)內(nèi)容使用頻率最高，被視作政策源流的主要內(nèi)容。根據(jù)問責(zé)內(nèi)容對問責(zé)客體帶來的經(jīng)濟(jì)和職業(yè)前途的損失程度，對之由小到大進(jìn)行排序并編碼為“問責(zé)檔次”。

由于在2017年之前承擔(dān)免職、辭職責(zé)任的官員復(fù)出的間隔最短。這兩項(xiàng)問責(zé)內(nèi)容帶來的職業(yè)生涯和經(jīng)濟(jì)收入損失最小、被使用頻數(shù)也較少，因此將之列為最輕的責(zé)罰檔次。

刑罰的承擔(dān)者不僅要喪失職業(yè)前途和經(jīng)濟(jì)收入的后果，而且還會(huì)失去人身自由，由此被視作最重的責(zé)罰檔次。

依據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，“行政警告”和“黨內(nèi)警告”禁止問責(zé)客體在半年或一年內(nèi)提升職位，但不影響其工資待遇?！包h內(nèi)警告”約束的時(shí)間要長于“行政警告”；“記過”“記大過”與“黨內(nèi)警告”“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”比較，“黨內(nèi)警告”和“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”不影響原來的職務(wù)和工資檔次，規(guī)定從受到處分之日后的12～18 個(gè)月內(nèi)不能晉升職務(wù)；“行政記過”和“行政記大過”不僅規(guī)定6～18 個(gè)月內(nèi)不得晉升職務(wù)，而且還規(guī)定在受處分期間不得晉升級別和工資檔次。

筆者認(rèn)為懲戒種類數(shù)量要重于懲戒時(shí)間長度，因此，懲戒力度由輕到重的順序應(yīng)當(dāng)是“行政警告”“黨內(nèi)警告”“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”“行政記過”“行政記大過”?！靶姓导墶薄靶姓仿殹迸c“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”“留黨察看”比較，受“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”處分的公務(wù)員會(huì)連帶受“行政撤職”的處分，反之則不然，由此判斷“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”的懲戒后果大于“行政撤職”的懲戒后果?！伴_除黨籍”是最重的黨紀(jì)處分，意味著徹底失去了政治前途，不過能保留工作繼續(xù)獲得經(jīng)濟(jì)收入；“開除公職”的結(jié)果是徹底失去晉升前途和經(jīng)濟(jì)收入。因此，問責(zé)檔次由輕到重排序?yàn)椤?.免職(辭職)；2.行政警告；3.黨內(nèi)警告；4.黨內(nèi)嚴(yán)重警告；5.行政記過；6.行政記大過；7.行政降級；8.行政撤職；9.撤銷黨內(nèi)職務(wù)；10.留黨察看；11.開除黨籍；12.開除公職；13.刑事處罰。

2.問責(zé)力度

3.事故吸睛度

事故吸引社會(huì)關(guān)注的程度。事故吸睛度大小取決于事故損失能夠多大程度吸引公眾注意力，形成輿論壓力。從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，重特大事故的傷亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失不僅影響事發(fā)地公眾的關(guān)注程度，而且經(jīng)過媒體的深入報(bào)道和快速傳播后，還會(huì)影響遠(yuǎn)距離地區(qū)公眾的注意力分配。事故的傷亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失是形成輿論壓力的源頭，本文將其作為事故吸睛度的編碼內(nèi)容。

4.權(quán)力分配格局

權(quán)力分配格局是指公權(quán)力在組織內(nèi)的分布狀態(tài)。通過測量權(quán)力間依附程度以衡量權(quán)力分配格局。若上下級權(quán)責(zé)依附程度很低或不存在，那么被認(rèn)定為權(quán)力依附于組織規(guī)則；若上級對下級的權(quán)責(zé)依附程度高，說明權(quán)力下沉；如果下級依附上級的程度高，說明權(quán)力處于集中狀態(tài)。本文用職務(wù)層次異變的相關(guān)性來衡量權(quán)力依附程度，進(jìn)而說明權(quán)力分配格局。其概念具體表現(xiàn)為，追責(zé)過程中較低職務(wù)層次數(shù)是否會(huì)因高層職務(wù)層次數(shù)的增加而增加。如果增加，說明組織體系的低層職務(wù)責(zé)任對高層職務(wù)權(quán)責(zé)具有依附性，權(quán)力集中于上級職務(wù)層次，反之則權(quán)力下沉。接著以此為條件檢驗(yàn)高級職務(wù)層次數(shù)量或基層職務(wù)層次數(shù)量的變化是否會(huì)提高或降低整體問責(zé)力度，以說明既有的權(quán)力分配格局是否會(huì)影響問責(zé)力度。本文將職務(wù)層次編碼為：1.高級職務(wù)層次(廳局級、省部級)；2.中等職務(wù)層次(處級干部)；3.基層職務(wù)層次(科員和科級)。

5.成本?收益顧慮

是指在行政問責(zé)過程中，國家在維護(hù)權(quán)威和培養(yǎng)官員成本、保持官員忠誠之間的利益平衡。奧爾森指出“資源型災(zāi)難的解釋和處理具有明顯的政治性”[27]，是利益權(quán)衡的結(jié)果。政治系統(tǒng)在追究重特大礦難事故責(zé)任時(shí)，是否也存在這樣的顧慮呢？當(dāng)前眾多過于原則化的問責(zé)內(nèi)容似乎為政治性的決策提供了可能。本文把被追責(zé)的各職務(wù)層次數(shù)量所占份額作為衡量成本?收益顧慮的主要指標(biāo)。若較高職務(wù)層次被追責(zé)的比例少于較低職務(wù)層次被追責(zé)的比例，說明存在決策者對成本?收益的考慮，反之則不存在成本?收益的考慮。如果成本?收益考慮的假設(shè)被證實(shí)，那么再檢驗(yàn)成本?收益顧慮與問責(zé)力度的關(guān)系。職務(wù)層次的編碼仍然為：1.高級職務(wù)層次(廳局級、省部級)；2.中等職務(wù)層次(處級干部)；3.基層職務(wù)層次(科員和科級)。

四、結(jié)果與分析

本研究利用IBM SPSS Stastic 20 對案例中數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理，通過線性回歸分析找出政治源流、成本?收益顧慮與問責(zé)力度的相關(guān)度，由此判斷政治源流、成本?收益顧慮在問責(zé)力度形成過程中發(fā)揮的作用。本研究對連續(xù)資料的缺失值以變量均值予以替換，表示頻數(shù)的連續(xù)資料不服從正態(tài)分布的，進(jìn)行了Z 總分的正態(tài)分布處理，當(dāng)總模型各參數(shù)的估計(jì)檢驗(yàn)雙側(cè)P<0.05 時(shí)，認(rèn)為有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

(一)問責(zé)力度的一般描述

1.問責(zé)的總體情況

通過分析119 個(gè)重特大事故調(diào)查報(bào)告發(fā)現(xiàn)(表3)，重大事故有68 個(gè)，占57%；特大事故有51 個(gè)，占43%；98%的事故被認(rèn)定為監(jiān)管責(zé)任事故，2%的事故被認(rèn)定為自然災(zāi)害事故；被追責(zé)的公務(wù)員總?cè)舜螢? 642，重大事故和特大事故中被追責(zé)的公務(wù)員人數(shù)分別占總?cè)藬?shù)的50%。在歸責(zé)原因中，以“完全個(gè)人過錯(cuò)”③作為處罰理由出現(xiàn)了228 次，占所有歸責(zé)原因出現(xiàn)次數(shù)的34%；以“組織與個(gè)人共擔(dān)的過錯(cuò)”④作為處罰理由出現(xiàn)了452 次，占所有歸責(zé)原因出現(xiàn)次數(shù)的66%。

2.問責(zé)力度的情況

首先通過數(shù)據(jù)分析得知，較輕問責(zé)力度被使用463 次，占所有問責(zé)力度使用次數(shù)的25%，使用頻率最高，其中“行政記過”這一責(zé)罰檔次使用的頻率高于“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”，使用頻率更高。中等問責(zé)力度被使用了331 次，占所有問責(zé)力度水平使用次數(shù)的18%，使用頻率次于較輕問責(zé)力度；在中等問責(zé)力度水平里，“行政記大過”的使用頻率高于“行政降級”，使用頻率更多。重度問責(zé)力度使用314 次，占所有問責(zé)力度水平使用次數(shù)的17%，使用頻次少于中等力度水平，其中“行政撤職”是主要使用的責(zé)罰檔次，見表4。其次對不同問責(zé)力度進(jìn)行多因素比較分析發(fā)現(xiàn)，F(xiàn) 值對應(yīng)于的P 值趨近于0，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于0.05，見表5。這說明較輕問責(zé)力度、中等問責(zé)力度、重度問責(zé)力度使用頻率由大到小的排序在統(tǒng)計(jì)上是顯著的，即在十五年的重特大礦難領(lǐng)域的行政問責(zé)中，問責(zé)力度主要集中在七個(gè)問責(zé)力度水平的中段，主要分布于較輕的問責(zé)力度水平，中等問責(zé)力度和重度問責(zé)力度次之，而分布于兩端的最輕、很輕、很重、最重這四個(gè)問責(zé)力度水平，使用頻率很少，由此推斷行政問責(zé)力度不存在極端化的情形。

表2 問責(zé)力度劃分表

表3 問責(zé)情況表

表4 問責(zé)力度分布表

(二)事故吸睛度對問責(zé)力度的影響

前文將死亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失程度作為“事故吸睛度”的指標(biāo)。在數(shù)據(jù)分析中，死亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失分別作為自變量，問責(zé)力度的七個(gè)等級使用頻率作為因變量，分析結(jié)果顯示死亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失的回歸系數(shù)對應(yīng)的顯著性檢驗(yàn)P 值分別為0.015 和無限趨近0(遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于0.05)，說明死亡人數(shù)、經(jīng)濟(jì)損失可以有效預(yù)測問責(zé)力度的變異。通過標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)的比較得知，經(jīng)濟(jì)損失對問責(zé)力度的影響力要大于死亡人數(shù)的影響力，在死亡人數(shù)不變的情況下，經(jīng)濟(jì)損失每增加一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，問責(zé)力度就增加0.223 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差；當(dāng)經(jīng)濟(jì)損失不變時(shí)，死亡人數(shù)每增加一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，問責(zé)力度就增加0.297 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，見表6。

(三)權(quán)力分配格局對問責(zé)力度的影響

本文將被追責(zé)的基層公務(wù)員的人次作為因變量，部廳級人次和處級人次作為自變量，數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示。部廳級人次、處級人次與基層公務(wù)員人次的回歸系數(shù)的顯著性P 值小于0.05，說明被追責(zé)的部廳級人次和處級人次可以有效預(yù)測被追責(zé)基層公務(wù)員人次的變化；通過標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)的比較可以推定處級人次的變化比部廳級人次變化對基層公務(wù)員人次的影響更大。在處級人次不變的情況下，部廳級人次每增加一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，基層公務(wù)員人次就增加0.209 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差；當(dāng)部廳級人次不變時(shí)，處級人次每增加一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，基層公務(wù)員人次就增加0.691 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差；判定系數(shù)為0.591，說明59.1%的案例數(shù)據(jù)可以解釋這個(gè)模型，即模型的解釋程度比較理想，見表7。由此說明，被追責(zé)的基層公務(wù)員總數(shù)隨著高級職務(wù)層次或中層職務(wù)人次增加、減少而顯著增加或減少，即目前的權(quán)力分配格局呈現(xiàn)出基層職務(wù)層次對中高級職務(wù)層次的權(quán)力依附和責(zé)任抵替性，從而在行政問責(zé)中呈現(xiàn)出基層職務(wù)層次具有“殉權(quán)”性質(zhì)。

表5 問責(zé)力度的事后比較

表6 問題源流對問責(zé)力度影響表

本文又對職務(wù)層次與問責(zé)力度予以相關(guān)性檢驗(yàn)。首先，以問責(zé)力度各等級數(shù)為因變量，高級職務(wù)層次總數(shù)為自變量，通過線性回歸得知，回歸系數(shù)的P 值趨近于0，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于0.05，這說明高級職務(wù)層次總數(shù)的變化能夠有效預(yù)測問責(zé)力度等級數(shù)的變化。此模型中的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)為0.402，說明當(dāng)高級職務(wù)層次總數(shù)增加一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，那么問責(zé)力度等級數(shù)就會(huì)增加0.402單位個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，見表7。其次，通過偏相關(guān)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)當(dāng)控制了中層職務(wù)或基層職務(wù)后，高級職務(wù)總數(shù)異變與問責(zé)力度數(shù)不存在顯著相關(guān)；若控制了高級職務(wù)層次，處級、基層分別與問責(zé)力度顯著高度正相關(guān)，見表8。這一結(jié)果說明，高級職務(wù)層次通過處級和基層職務(wù)層次對問責(zé)力度產(chǎn)生影響。當(dāng)高級職務(wù)層次數(shù)量增加，中層與基層職務(wù)層次數(shù)就會(huì)隨之增加，從而提高了問責(zé)力度。與此同時(shí)，在分別控制中高級職務(wù)層次變量后，被追責(zé)的基層職務(wù)層次數(shù)與中高級職務(wù)層次數(shù)呈正相關(guān)關(guān)系，中級職務(wù)層次數(shù)與高級職務(wù)層次呈正相關(guān)關(guān)系，再次驗(yàn)證了當(dāng)前政治系統(tǒng)的權(quán)力主要分布于高級職務(wù)層次和中級職務(wù)層次，責(zé)任主要分布于基層職務(wù)層次和中層職務(wù)層次。級別低的職務(wù)層次對級別高的職務(wù)層次具有權(quán)力依附性和責(zé)任抵替性，導(dǎo)致職務(wù)層次高的公務(wù)員被追責(zé)的數(shù)量越多，被追責(zé)的職務(wù)層次較低的公務(wù)員數(shù)量就會(huì)增加，從而增加了被追責(zé)公務(wù)員的總數(shù)，導(dǎo)致整體問責(zé)力度被提高；反之整體問責(zé)力度將會(huì)下降。

(四)成本?收益顧慮對問責(zé)力度的影響

前文把成本?收益顧慮操作化為高級職務(wù)層次、中級職務(wù)層次與基層職務(wù)層次的比例特征。若較高職務(wù)層次被追責(zé)的比例少于較低職務(wù)層次被追責(zé)的比例，說明存在決策者對成本?收益的考慮。如果在成本?收益顧慮存在的前提下，職務(wù)層次與問責(zé)力度呈負(fù)相關(guān)，說明成本?收益顧慮影響問責(zé)力度。首先通過單因素方差和多重比較得知在被追責(zé)的公務(wù)員群體中，基層公務(wù)員的群體比例最大，中層干部次之，高級職務(wù)層次所占比例最少。成本?收益顧慮的假設(shè)得到驗(yàn)證，見表9。其次，通過線性回歸分析職務(wù)層次與問責(zé)力度關(guān)系得知，標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)為0.288，系數(shù)對應(yīng)的P 值趨近于0，達(dá)到顯著水平。說明職務(wù)層次每降低一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，問責(zé)力度就提高0.288 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，見表10。即職務(wù)層次越低承擔(dān)的問責(zé)力度越大。成本?收益顧慮對問責(zé)力度的影響主要體現(xiàn)在嚴(yán)厲問責(zé)和問責(zé)對象向低職務(wù)層次下沉，成本?收益顧慮影響問責(zé)力度的假設(shè)得到驗(yàn)證。

表7 權(quán)力分配格局與高級職務(wù)層級對問責(zé)力度的影響

表8 責(zé)任抵替性檢驗(yàn)表

表9 成本?收益顧慮存在的檢驗(yàn)

表10 成本-收益顧慮對問責(zé)力度的影響

五、結(jié)論與啟示

本研究基于對2003—2017年119個(gè)重特大安全事故案例的實(shí)證分析，證明了在“最輕、輕度、較輕、中等、重度、很重、最重”七個(gè)等級范圍內(nèi)，行政問責(zé)力度并未處于極端狀態(tài)，問責(zé)力度的整體水平處于較輕、中等、偏重三個(gè)居中的等級，其中較輕等級的使用頻率最高，中等力度次之，偏重力度再次之。問責(zé)力度之所以呈現(xiàn)如此特征，政治源流(由事故吸睛度和權(quán)力分配格局構(gòu)成)和成本?收益顧慮是主要影響因素，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，事故吸睛度與問責(zé)力度同向變化，事故吸睛度越大問責(zé)力度就會(huì)越大，反之則小。原因在于政府處理安全事故時(shí)，長期遵循回應(yīng)性政府的運(yùn)作邏輯。在很長一段時(shí)間內(nèi)，政府主要依據(jù)體制內(nèi)的意見形成決策，即便是突發(fā)事件的問責(zé)決策也不例外。進(jìn)入21世紀(jì)后，新媒體的出現(xiàn)和商業(yè)化運(yùn)作改變了這一慣例。新媒體對重特大事故深入持續(xù)地報(bào)道，使得礦工傷亡與礦主的高額利潤、不良政商關(guān)系與弱勢群體的劣質(zhì)生活間的鮮明對比被迅速廣泛傳播，社會(huì)關(guān)注被瞬間聚焦到事故之上，形成具有指向性的輿論壓力。為了維護(hù)國家權(quán)威、保護(hù)政權(quán)合法性，政治系統(tǒng)需要做出順應(yīng)民心的積極回應(yīng)。與此同時(shí)，新媒體蘊(yùn)含的全新信息技術(shù)很大程度上緩解了政治系統(tǒng)內(nèi)部信息不對稱的困局，正義和有效管理的追求也為政治系統(tǒng)打破封閉決策模式，積極回應(yīng)外部訴求提供了實(shí)現(xiàn)條件。事故吸睛度對問責(zé)力度產(chǎn)生影響的根本原因是，快速革新的信息技術(shù)加速了社會(huì)力量的成長，推動(dòng)政府封閉的決策體系逐漸向社會(huì)開放，促進(jìn)政府與社會(huì)力量間的良性互動(dòng)。

其次，當(dāng)前政治系統(tǒng)的權(quán)力分配格局具有傳統(tǒng)科層制的特點(diǎn)，權(quán)力主要集中于上層，遵循由上至下的傳遞路徑。不過受傳統(tǒng)政治文化的影響，低職務(wù)層次對高職務(wù)層次權(quán)力具有依附性和責(zé)任抵替性，這一特征使整體問責(zé)力度大小受職務(wù)層次的影響。從另一方面也說明組織內(nèi)的職級間權(quán)責(zé)關(guān)系、組織運(yùn)行規(guī)則還不太合理。在長期“行政發(fā)包”的治理模式下，組織內(nèi)部通常實(shí)行事權(quán)與責(zé)任下放、財(cái)權(quán)上收的管理策略，上級組織憑借財(cái)權(quán)和考核權(quán)敦促下級組織完成上級組織下派的任務(wù)。這一管理方式雖然有效避免了命令鏈條的斷裂、實(shí)現(xiàn)了行政效果，但是也產(chǎn)生了管理權(quán)割裂、權(quán)責(zé)錯(cuò)位的現(xiàn)象。本應(yīng)屬于上級的職責(zé)卻由下級履行，行政行為遵循的規(guī)則不是理性的組織規(guī)則，而是上級命令或“紅頭文件”。直接的后果是下級組織為了通過考核，傾向于集中大量資源優(yōu)先完成上級下派的臨時(shí)任務(wù)而非優(yōu)先履行組織規(guī)則要求的社會(huì)職能。當(dāng)出現(xiàn)資源匱缺時(shí)，下級組織就會(huì)違規(guī)走險(xiǎn)，通過非正規(guī)渠道甚至違法行政開源節(jié)流。從邏輯上分析，如果因上級下派任務(wù)繁重造成社會(huì)職能履職效果欠佳，或者因行政配套資源匱缺而出現(xiàn)違規(guī)行政，那么責(zé)任追究就可以追溯到所有涉事的職務(wù)層次。但是在缺乏精細(xì)化的政策規(guī)范的前提下，由哪個(gè)職務(wù)層級承擔(dān)主要責(zé)任或次要責(zé)任，通常由發(fā)生的事件是否屬于黨和國家首要關(guān)注的問題來決定。當(dāng)涉及的問題被黨和國家高度關(guān)注，高級職務(wù)層次就更容易面臨信任危機(jī)，中層和基層公務(wù)員因分擔(dān)責(zé)任，被追責(zé)的力度也同向提升。胡德(Hood)在研究問責(zé)系統(tǒng)中的避責(zé)策略時(shí)指出“尋找替罪羊”“旋轉(zhuǎn)擺脫困境”等策略是官員試圖回避責(zé)任的行為方式，而且這些行方式并不一定會(huì)給官員帶來負(fù)面結(jié)果，因此從某種程度上說，問責(zé)和避責(zé)(blame-avoidance)是一組鏡像行為[28]。這一理論在現(xiàn)實(shí)中得到了驗(yàn)證。在基層職能機(jī)構(gòu)里，較低職務(wù)層次公務(wù)員為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展出一套應(yīng)對策略：通過刻意將組織職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)以及崗位職責(zé)描述原則化，長期允許崗位職責(zé)界限交叉與模糊現(xiàn)象并存，以應(yīng)對上級的問責(zé)。這一策略往往能順利在責(zé)任扯皮中完成避重就輕，把個(gè)人責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到不合理的組織設(shè)計(jì)上。在權(quán)力分配格局不變的前提下，要實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的客觀公正，首先應(yīng)改變“行政發(fā)包”“上下分治”的管理模式，改變財(cái)權(quán)事權(quán)不對等的組織設(shè)計(jì)；其次要因地制宜地設(shè)計(jì)精準(zhǔn)的“三定方案”，明確和規(guī)范組織職責(zé)、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)運(yùn)作流程，為權(quán)責(zé)配置建立剛性約束；除此之外還要全力推行“放管服”改革，讓政府放權(quán)減負(fù)做好宏觀管理，讓社會(huì)逐步承擔(dān)其自我管理的責(zé)任。

最后，成本?收益顧慮對問責(zé)力度的影響主要體現(xiàn)在主要問責(zé)對象和嚴(yán)厲問責(zé)向基層職務(wù)下沉。政治系統(tǒng)依賴公務(wù)員治理社會(huì)，它除了以政治信仰鼓舞公職人員外，職業(yè)前途和經(jīng)濟(jì)收入是激勵(lì)各職務(wù)層次的官員對政權(quán)長期奉獻(xiàn)和忠誠的核心要素，公務(wù)員職務(wù)層次的高低以及對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入就是國家對其投入的培養(yǎng)成本和信任程度。這樣，行政問責(zé)力度就意味著政治系統(tǒng)愿意為維護(hù)國家權(quán)威放棄多少沉沒成本。如果國家權(quán)威受到嚴(yán)重威脅，國家就會(huì)忽略沉沒成本積極維護(hù)權(quán)威，避免合法性喪失；如果國家權(quán)威的受損程度在可承受范圍，那么沉沒成本會(huì)被納入決策范圍，政治系統(tǒng)會(huì)對問責(zé)對象表現(xiàn)出寬容的姿態(tài)，實(shí)施較輕的問責(zé)力度。從宏觀視角出發(fā)，成本最小，收益最大化是問責(zé)的理性選擇，不過對于微觀層面的個(gè)體卻有失公允，欠缺理性。這種具有鮮明管理主義特征的行政問責(zé)，很可能會(huì)固化職務(wù)層次間的權(quán)力依附關(guān)系，弱化基層官員服務(wù)社會(huì)的責(zé)任感，會(huì)刺激基層官員偏執(zhí)于職務(wù)晉升帶來的個(gè)人私利，最終傷害公眾對政權(quán)的感情。因此，建立完善的行政問責(zé)的法律體系，制定精準(zhǔn)的行政問責(zé)的政策內(nèi)容，是克服成本?收益顧慮影響行政問責(zé)力度，實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的客觀公正的有效途徑。

本文重點(diǎn)考察了政治源流和成本?收益顧慮如何影響行政問責(zé)力度的形成，認(rèn)為這兩個(gè)因素是決定行政問責(zé)力度大小的主要因素。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中還有其他因素影響行政問責(zé)力度的形成，例如政治系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境(界定責(zé)任內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)、上級考核下級的指標(biāo)、地方官員對中央關(guān)注問題的重視程度等)和政治系統(tǒng)的外部環(huán)境(地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等)。因此，本文研究存在兩個(gè)明顯的不足：①?zèng)]有考察政治內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境的某些要素是否可以作為變量納入理論模型。②研究中的理論模型還不夠完善。雖然事故吸睛度與問責(zé)力度的線性關(guān)系顯著，但是判定系數(shù)較小，說明能夠解釋這一關(guān)系的案例總量較少。以上兩點(diǎn)不足為未來的研究提供了方向，即在重特大礦難的行政問責(zé)領(lǐng)域，需要進(jìn)一步探究事故吸睛度與問責(zé)力度的關(guān)系；需要進(jìn)一步擴(kuò)大研究變量的范圍；需要重建理論模型分析多變量共同作用于行政問責(zé)力度的內(nèi)在機(jī)制。除此之外，還需要突破重特大礦難領(lǐng)域，研究在其他等級礦難領(lǐng)域或者其他安全生產(chǎn)領(lǐng)域中，問責(zé)力度形成機(jī)制是否也遵循同樣的邏輯。

注釋：

① 到2020年1月19日為止，國家煤礦安全監(jiān)察局網(wǎng)公示的重特大礦難事故的調(diào)查報(bào)告為2003—2017年，2018年貴州省黔西南州安龍縣廣隆煤礦“12·16”重大煤與瓦斯突出事故調(diào)查報(bào)告還未公布，網(wǎng)站上未公示2019年出現(xiàn)重特大礦難事故。

② 完全個(gè)人過錯(cuò)：玩忽職守、不作為、濫用權(quán)力、徇私枉法、謊報(bào)瞞報(bào)。

③ 組織與個(gè)人共擔(dān)的過錯(cuò)：施工現(xiàn)場管理混亂、設(shè)備老化、技術(shù)不具備、違法組織生產(chǎn)、無安全意識(shí)。