行政協(xié)議中行政相對人的信賴利益保護

鄭少澤

關鍵詞信賴利益保護 行政協(xié)議 補救措施

一、信賴利益保護原則及意義

行政法的信賴利益保護原則，是指行政管理相對人對國家行政機關及其授權的組織行使行政權力的正當合理信賴應當予以保護，行政機關對其承諾實施的行政行為應守信用，不得擅自改變已作出并生效的行政行為;確需改變或撤銷具體行政行為并給行政相對人造成損失的應當給予補償。

我國春秋戰(zhàn)國時期的哲學家老子曾言：“人無信不立，業(yè)無信不興，國無信則衰”。若行政行為隨意變動，就會導致行政機關公信力的下降，會引發(fā)一系列的糾紛、矛盾。因此，信賴利益保護原則的確定，是為了防止由于政府在行政管理過程中的一些出爾反爾的行為給行政相對人的合法權益造成損害。

二、行政協(xié)議的定義

行政協(xié)議或者行政合同，又稱為行政契約，是指行政機關與行政相對人雙方的意思一致，所締結發(fā)生行政法上法律關系的合同。

2019年11月27日，最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱行政協(xié)議司法解釋）第一條對“行政協(xié)議”的定義進行闡釋，該闡釋與原有司法解釋的闡釋稍有不同，即“行政機關為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議?！?h3>三、行政機關如何保障行政協(xié)議中行政相對人的信賴利益

（一）守法誠信，慎用行政優(yōu)益權

為建設法治政府，行政機關履行行政協(xié)議的過程中，應當遵循誠實守信原則，不應隨意以“行政優(yōu)益權”為理由違反行政協(xié)議約定?！靶姓?yōu)益權”是什么？行政優(yōu)益權是指國家為保障行政主體有效地行使職權、履行職責，賦予行政主體職務上或物質(zhì)上的許多優(yōu)先和受益條件，簡言之，行政優(yōu)益權是國家為行政主體行使職權提供的行為優(yōu)先條件和物質(zhì)保障條件?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第七十八條第二款規(guī)定：“被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償?！痹撘?guī)定直接賦予行政機關在行政協(xié)議履行過程中具有合法變更、解除協(xié)議的權利，這正屬于行政優(yōu)益權的范疇。但行政機關應當如何適用法律，遵守法定程序，履行法定職責變更、解除協(xié)議，才能使之行為合法，《行政訴訟法》及其司法解釋未進行相關規(guī)定。對于此，行政協(xié)議司法解釋第十一條規(guī)定：“人民法院審理行政協(xié)議案件，應當對被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查。”該規(guī)定既是指引，也是警示。該規(guī)定告示行政機關：變更、解除行政協(xié)議應當具備合法要素，而不能濫用職權，打著“行政優(yōu)益權”的旗號違法變更、解除行政協(xié)議。

（二）行使行政優(yōu)益權，應善盡補償義務

2019年10月，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)國務院頒布，其中第三十一條規(guī)定：“因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應當依照法定權限和程序進行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補償。”該規(guī)定與《行政訴訟法》第七十八條第二款規(guī)定的精神相符，該規(guī)定中對于“相關市場主體的財產(chǎn)損失”所進行的公平合理補償，也是信賴利益保護原則的應有之意。

（三）監(jiān)察監(jiān)督

《條例》第六十九條規(guī)定：“如果政府和有關部門及其工作人員有存在不履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，或者違約拖欠市場主體的貨物、工程、服務等賬款的行為的，依法依規(guī)追究其責任。”這在很大程度上保護了營商環(huán)境中主體的利益，應該說是空前的突破，極大程度地限制了行政機關對于行政優(yōu)益權的過度行使或濫用。

基于此，若出現(xiàn)上述違反政府誠信的行為，監(jiān)察機關可以依據(jù)《條例》的規(guī)定追究責任，在行政上或者刑事上進行監(jiān)督，能夠有效地規(guī)制行政機關，防止其濫用權力。

因此，行政機關在履行行政協(xié)議過程中誠實守信，不濫用行政優(yōu)益權，行使行政優(yōu)益權后對行政相對人依法進行補償，通過監(jiān)察監(jiān)督有效檢視行政行為的合法性，這都是保障行政相對人的信賴利益的有力舉措。

四、司法權對于行政協(xié)議中行政相對人信賴利益的保護方式

隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，社會公共事務的日漸增多，由于監(jiān)督機制的不完善，導致行政機關在履行行政管理職能的過程出現(xiàn)違反行政協(xié)議約定、濫用行政優(yōu)益權等不誠信的行為，給行政相對人造成經(jīng)濟損失，這并不利于保障行政相對人的信賴利益。因此，行政協(xié)議司法解釋第十五條、第十六條、第十九條、第二十一條、第二十二條規(guī)定了行政相對人信賴利益的保護方式：繼續(xù)履行、支付補償、賠償損失、采取補救措施。對于該四種保護方式，筆者淺析如下：

（一）關于判決繼續(xù)履行的保護方式

行政協(xié)議司法解釋第十九條明確要求人民法院判決被告繼續(xù)履行的，應當明確繼續(xù)履行的內(nèi)容。該規(guī)定要求人民法院在判決中應當明確繼續(xù)履行的內(nèi)容，其目的在于使得判決能夠更好地獲得履行、執(zhí)行，高效化解行政矛盾與爭議，不產(chǎn)生新的爭議或訟累。

（二）關于判決支付補償?shù)谋Ｗo方式

基于國家利益和社會公共利益的考量，法律允許行政機關依法行使行政優(yōu)益權，變更、解除行政協(xié)議給行政相對人造成損失或履行行政職權致使行政相對人履行不能、履行費用明顯增加或者遭受損失的情況下，人民法院基于平衡行政相對人與國家、社會的利益，保障行政相對人信賴利益而作出要求行政機關進行補償?shù)呐袥Q。

（三）關于判決賠償損失的保護方式

在《中華人民共和國國家賠償法》的第二章“行政賠償”和第四章“賠償方式和計算標準”中有明確的規(guī)定，在此不再贅述。但是值得注意的是，《中華人民共和國國家賠償法》中僅在第三十六條規(guī)定對于行政相對人財產(chǎn)權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。但卻沒有規(guī)定對行政相對人的間接損失要進行賠償，這意味著行政相對人的合法權益尚未得到較為完善的保護。

（四）關于判決采取補救措施的保護方式

《行政訴訟法》第七十八條規(guī)定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。”但是，對什么主體采取補救措施，如何采取補救措施，采取什么樣的補救措施？《行政訴訟法》中并沒有明確的規(guī)定。而在司法實踐中，關于補救措施的判決方式主要有三類：第一類，人民法院沒有在判決理由部分明示應當如何采取補救措施，也未在判決主文中明確補救措施的具體內(nèi)容，而僅僅是籠統(tǒng)地在判決主文載明“責令行政機關采取相應補救措施”。第二類，人民法院在判決主文中明示行政機關采取補救措施的對象、對何種利益進行補救，甚至對于補救的期限都有細致的要求。第三類，人民法院在判決理由部分對采取補救措施的對象、對何種利益進行補救進行明示，在判決主文中作出“責令行政機關采取相應補救措施”的表述。前述第一類判決方式，并沒有實現(xiàn)人民法院責令行政機關采取補救措施的立法初衷，這樣的判決實際上難以實現(xiàn)行政訴訟的目的，也不具備可執(zhí)行性，也沒有給執(zhí)行工作提供相應的依據(jù)。第二類判決方式，可以很好地指引行政機關如何采取補救措施，讓法院的執(zhí)行工作具備充分的依據(jù)。但是弊端在于存在司法權“僭越”行政權之嫌。所以，基于對行政權的尊重，也有相當一部分法院會采取第三類判決方式。第三類判決方式，益處在于既不會有司法權代替行政權的情況出現(xiàn)，又能夠使行政機關采取補救措施獲得一定的指引。

值得注意的是，最高人民法院頒布行政協(xié)議司法解釋之時，還同時發(fā)布十個行政協(xié)議的參考案例。其中英德中油燃氣有限公司（以下簡稱中油公司）訴英德市人民政府、英德市英紅工業(yè)園管理委員會、英德華潤燃氣有限公司（以下簡稱華潤公司）特許經(jīng)營協(xié)議糾紛案（以下簡稱英德燃氣特許經(jīng)營案）中，由于英德市政府既將英紅工業(yè)園的管道燃氣特許經(jīng)營權授予給中油公司，而后由重復許可給華潤公司，英德市政府的重復許可行為被清遠市中級人民法院（以下簡稱清遠中院）認定為違法。并且清遠中院認為：該重復許可系行政機關的行政行為所致，并不必然導致在后的華潤公司所獲得的獨家特許經(jīng)營權無效，華潤公司基于其所簽訂的特許經(jīng)營權協(xié)議的相關合同利益、信賴利益亦應當予以保護。且中油公司、華潤公司均已進行了管道建設并對園區(qū)企業(yè)供氣，若撤銷任何一家的特許經(jīng)營權均將影響到所在地域的公共利益。對于重復許可的相關法律后果，應當由行政機關承擔，不應由華潤公司承擔。因此，清遠中院在判決書中認為英德市政府應當采取補救措施，依法作出行政處理，對雙方相應經(jīng)營地域范圍予以界定，妥善解決本案經(jīng)營權爭議。最終，清遠中院判決責令英德市人民政府采取補救措施。

顯然，英德燃氣特許經(jīng)營案作為參考案例，體現(xiàn)了最高人民法院更贊同前述第三類判決方式。倘若人民法院在判決的判項中直接明確行政機關應當采取補救措施的具體內(nèi)容和步驟，則將演化為司法機關以判決的形式代替行政機關依職權依法作出行政行為。由此，可能違背行政訴訟中司法權監(jiān)督和制約行政權的初衷。英德燃氣特許經(jīng)營案值得借鑒的方面在于，清遠中院在判決理由中論述行政機關應當采取何種補救措施，為行政機關今后采取補救措施指明方向，而后在判決主文中載明“責令行政機關采取補救措施”。這樣一來，既表示了對于行政權的尊重，又能實現(xiàn)“補救”的意義和效果，給行政機關指明了補救的方向。

五、結語

保障行政相對人在行政協(xié)議項下的信賴利益，不僅需要司法權的監(jiān)督，更仰賴于行政機關自覺依法行政、依法履約。由此一來，才能在行政協(xié)議履行的前端保障行政相對人的合法權益。畢竟，通過司法途徑尋找司法權的后端保護，是行政相對人的無奈之舉，更難以完全彌補行政相對人的損失。行政協(xié)議司法解釋的頒布，為行政機關今后如何履行行政協(xié)議提供指引，在一定程度上更為有效地化解行政爭議所產(chǎn)生的矛盾，保障了行政相對人的信賴利益和合同權利，具有十分重要的意義。當然，對于如何采取更為有效的措施保障行政相對人的信賴利益，筆者認為還要繼續(xù)從補救措施上入手，期待未來修訂的行政訴訟法或司法解釋中，能夠明確補救措施的方式和界限，明確人民法院如何規(guī)范地在裁判文書中的判決理由和判決主文中體現(xiàn)補救判決，從而真正做到定紛止爭，樹立司法權威，讓當事人在心中服判。