淺談消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)的形式及其規(guī)制問題

薛鋼

關(guān)鍵詞消防現(xiàn)場 監(jiān)督檢查權(quán) 形式

一、消防現(xiàn)場檢查權(quán)的涵義

目前，學(xué)術(shù)界沒有對消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)的概念進(jìn)行系統(tǒng)研究，消防行政部門也沒有對其作出明確界定，僅作為行政檢查權(quán)的一種類型在實踐中運用，在有關(guān)消防法律法規(guī)中也有規(guī)定。消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)事實上存在，但行使主體、程序、限制、行政相對人的配合義務(wù)，不配合產(chǎn)生的法律后果等，沒有系統(tǒng)全面的規(guī)定。如：行業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社開展的消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查，屬于什么行為？是行政行為還是非行政行為，如果屬于行政行為，屬于行政執(zhí)法行為還是非行政執(zhí)法行為？

狹義的消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)，是指具有消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的行政主體（含被委托執(zhí)法單位）依法定職權(quán)開展的對行政相對人遵守消防法律、法規(guī)、規(guī)章，執(zhí)行消防行政命令、決定和執(zhí)行消防技術(shù)規(guī)范的情況進(jìn)行檢查、了解、監(jiān)督的權(quán)力，并可能產(chǎn)生行政處罰后果，行政相對人具有法定配合義務(wù)，屬于行政執(zhí)法權(quán)的一部分。

廣義的消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)，是指除狹義的之外，行使行政管理服務(wù)職能的部門，依法定職權(quán)對所服務(wù)管理的對象遵守消防法律、法規(guī)、規(guī)章，執(zhí)行消防行政命令、決定和消防技術(shù)規(guī)范的情況到現(xiàn)場進(jìn)行的檢查、了解、監(jiān)督的權(quán)力。如村社為開展群眾性的消防工作開展的消防檢查，行業(yè)部門開展的消防安全檢查，屬于廣義的消防監(jiān)督檢查權(quán)。

經(jīng)立案以后的取證調(diào)查，也涉及消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查，不在本文的涵蓋范圍。

二、消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)的形式及其規(guī)制存在的問題

一是對如何選擇被檢查對象缺乏規(guī)制，導(dǎo)致檢查的隨意性。即對檢查主體選擇檢查對象、檢查時間、檢查的內(nèi)容缺乏有效的約束，對檢查過程的合理性也缺乏相應(yīng)的判斷準(zhǔn)則。這就導(dǎo)致既可能是仁行，亦可能是暴政，既有正義，亦有非正義，既可能是通情達(dá)理，亦可能是任意專斷。如被廣泛詬病的選擇性檢查、運動式檢查，即使是檢查者的初衷和出發(fā)點是整治火災(zāi)隱患，但卻表現(xiàn)出一定的容易被誤解的形式，即隨意檢查、任意執(zhí)法。

二是種類繁多的檢查缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致檢查過多過濫。消防救援支隊、不同的行業(yè)部門、派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社等都在開展消防檢查，形成所謂“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋檢查，多頭檢查缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在極端的情況下，被檢查對象可能會在短時間內(nèi)迎接多次甚至數(shù)十次的檢查，而被檢查對象又有配合的義務(wù)。而市場經(jīng)濟(jì)是自由經(jīng)濟(jì)，需要審慎監(jiān)管，這種過度監(jiān)管必然會對市場主體產(chǎn)生不利影響。

三是實踐中對檢查權(quán)沒有進(jìn)行有效區(qū)別，導(dǎo)致廣義的檢查行為和狹義檢查行為不合理轉(zhuǎn)化。如在消防行政管理過程中，除了消防檢查執(zhí)法，消防行政指導(dǎo)、消防法制宣傳、消防培訓(xùn)、消防調(diào)研以及一些行政協(xié)商式的工作，共同致力于改善消防安全環(huán)境，也是合理和實踐需要的，但在現(xiàn)實工作中，沒有嚴(yán)格予以限制，導(dǎo)致廣義的消防現(xiàn)場檢查轉(zhuǎn)換為狹義的執(zhí)法檢查，導(dǎo)致管理手段單一。如上級需要對基層消防部門消防監(jiān)督工作進(jìn)行評價，往往選擇抽查社會單位消防安全情況反推監(jiān)管情況，在這個過程中發(fā)現(xiàn)的問題，上級單位往往不分問題的嚴(yán)重程度予以通報、督辦，這種了解情況的行為往往通過一定形式的演變轉(zhuǎn)換為狹義的檢查行為。究其根源，是監(jiān)管部門缺乏對火災(zāi)隱患有限的容忍，甚至將隱患等同于事故。

四是消防改革對消防監(jiān)督工作提出了新要求，但工作的轉(zhuǎn)換和適應(yīng)相對滯后。消防法修正以前，消防執(zhí)法作為公安法制工作的一部分，對消防執(zhí)法理念、程序影響是根深蒂固的。2019年3月19日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議，審議通過了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，消防執(zhí)法工作相應(yīng)作出大幅度調(diào)整，但執(zhí)法理念還沒有適應(yīng)過來，具體的操作層面的一些規(guī)定還遲遲未出臺，新的執(zhí)法體系還未完全建立起來。新的消防檢查權(quán)重構(gòu)還任重道遠(yuǎn)。

五是以“雙隨機(jī)一公開”檢查形式為主導(dǎo)的消防檢查體系不完善，導(dǎo)致火災(zāi)治理方式不適應(yīng)現(xiàn)代行政要求。為規(guī)避隨意檢查、任意執(zhí)法的弊端，從2019年10月1日開始，狹義的消防檢查推行“雙隨機(jī)一公開”，目前形成以“雙隨機(jī)一公開”為主導(dǎo)，專項檢查和舉報投訴核查為補充的檢查體系。但事實上，還有上級的工作檢查、暗訪、聯(lián)合執(zhí)法等多種等其他形式。尤其是當(dāng)前的消防專項治理行動過多，涵蓋的范圍過于寬泛，導(dǎo)致“雙隨機(jī)一公開”檢查形式的主導(dǎo)地位被動搖。同時，“雙隨機(jī)一公開”為主導(dǎo)的形式，可能導(dǎo)致被檢查對象在檢查前后的時間段積極應(yīng)付，非檢查時段不重視，檢查的不確定性帶來的威懾可能就此消失，對消防安全形勢也提出了新的挑戰(zhàn)。

六是社會對檢查缺乏普遍了解，導(dǎo)致檢查公信力被嚴(yán)重削弱。消防宣傳傾向于隊伍形象、火災(zāi)預(yù)防，對消防法制基本處于空白點。缺乏了解就缺乏理解，缺乏認(rèn)同，究其原因，消防執(zhí)法工作屬于行政執(zhí)法很小的分支，但火災(zāi)治理的特殊性，導(dǎo)致其又獨具特點，但實踐中對其缺乏深入研究和細(xì)致的具體化措施。同時，消防執(zhí)法人員大多非法學(xué)專業(yè)出身，對法理知識欠缺，對法的價值缺乏深刻理解，容易出現(xiàn)機(jī)械執(zhí)法的現(xiàn)象。

三、消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)形式體系建設(shè)的幾點意見

一是狹義消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)的形式需要延伸。當(dāng)前，狹義的消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)的行使主體為消防救援機(jī)構(gòu)和公安派出所，形成以“雙隨機(jī)一公開”為主導(dǎo)，專項檢查和舉報投訴核查為補充的檢查體系。這種體系過于狹隘，導(dǎo)致一些嚴(yán)重的消防違法行為可能得不到及時有效查處，同時檢查的不確定性帶來的威懾效應(yīng)可能消失。如通過遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)等科技手段發(fā)現(xiàn)的問題需要進(jìn)行核查的，執(zhí)法人員憑經(jīng)驗分析出或合理懷疑某個場所可能存在嚴(yán)重的消防違法行為等等。當(dāng)然，通過執(zhí)法人員的舉報可以表面獲得檢查權(quán)，但不符合法治精神。所以，應(yīng)當(dāng)拓展形式，對重大消防違法行為增設(shè)突擊檢查或允許執(zhí)法單位對特定的場所在特定的時段開展突擊檢查的形式，但理由必須符合有關(guān)規(guī)定，而且是合理的，在安全與公平之間取得平衡，同時強化內(nèi)部監(jiān)督。同時，對將來可能出現(xiàn)或需要的形式留下口袋，形成主次分明、形式較為豐富的檢查體系。

二是對廣義的消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)予以嚴(yán)格規(guī)制。廣義的消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)，行使的主體過于寬泛，尤其是隨著對消防安全的重視和火災(zāi)形勢的嚴(yán)峻，廣義的消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)大有泛濫之勢，而且其具有極強的隱蔽性。消防法有明確規(guī)定的就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社、眾多的行業(yè)主管部門，還有受委托的單位的排查，邀請專家的檢查，聯(lián)合檢查等眾多形式。表面上看，這種檢查權(quán)沒有強制力，但事實上在消防法上又有明確規(guī)定，被檢查對象應(yīng)當(dāng)有一定的配合義務(wù)。而這些檢查程序沒有有效約束，如檢查幾次、什么時段檢查，檢查的依據(jù)也可能十分簡單，如有關(guān)的甚至位階很低的文件。這些檢查，甚至群眾性的消防工作，對預(yù)防火災(zāi)起到一定的積極作用，但不符合比例原則，必須嚴(yán)格規(guī)范和壓縮。頻次上予以壓縮，內(nèi)容上予以明確，過程要納入監(jiān)督。

三是處理好廣義和狹義之間的轉(zhuǎn)換問題。這種轉(zhuǎn)化具有很強的隱蔽性。一方面，一些群眾性的工作通過一定形式的處理轉(zhuǎn)變成狹義的監(jiān)督檢查。表面上，村社等的消防檢查屬于群眾性消防自治工作，街鎮(zhèn)的檢查不會帶來或帶來很小的法律后果，但現(xiàn)實的移送、報告制度，對不能立即整改的問題，經(jīng)移送程序，到了有執(zhí)法權(quán)的行政主體，經(jīng)核查后，同樣面臨與狹義監(jiān)督檢查相同的法律后果，這也是被檢查對象對這種看似很弱的公權(quán)力仍然存在敬畏的原因。尤其是當(dāng)前村社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道沒有執(zhí)法權(quán)的安全檢查，對其作用上，政府和有執(zhí)法權(quán)的部門大有要求其有發(fā)現(xiàn)問題和報告問題的義務(wù)的趨勢，導(dǎo)致轉(zhuǎn)換渠道更為暢通。一些本應(yīng)由具有執(zhí)法權(quán)的部門做的監(jiān)督工作，因受嚴(yán)格的限制，而通過文件，引導(dǎo)性的將檢查義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到廣義檢查，一些檢查還被披上“服務(wù)企業(yè)”的外衣，事實上，檢查無形中增加了企業(yè)的成本。這種相互之間的任意轉(zhuǎn)換，如果不加以嚴(yán)格規(guī)制，很容易導(dǎo)致權(quán)力被濫用。所以，廣義的監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)該是極少數(shù)（如嚴(yán)重危害公共安全）的才能轉(zhuǎn)換，才能將大量的檢查控制在行政指導(dǎo)、群眾性消防工作的層面，也符合消防監(jiān)管的現(xiàn)實情況。對狹義的監(jiān)督檢查，轉(zhuǎn)換為廣義的監(jiān)督檢查權(quán)，更應(yīng)嚴(yán)格控制范圍。

四是立法層面應(yīng)對消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)形式予以歸納和固化。尤其是消防法，應(yīng)對消防現(xiàn)場檢查權(quán)的形式進(jìn)行授權(quán)性的規(guī)定和禁止性規(guī)定，即合法的消防現(xiàn)場檢查形式，且被檢查對象的配合義務(wù)，以及配合程度，違反的法律后果。而目前的消防法只是極少的、簡單的、散見的提及，沒有系統(tǒng)規(guī)范。如第三十一條，在農(nóng)業(yè)收獲季節(jié)、森林和草原防火期間、重大節(jié)假日期間以及火災(zāi)多發(fā)季節(jié)，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展有針對性的消防宣傳教育，采取防火措施，進(jìn)行消防安全檢查。第五十二條第二款，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本系統(tǒng)的特點，有針對性地開展消防安全檢查。要求的是有針對性。對被檢查人的配合義務(wù)，僅有阻礙消防救援機(jī)構(gòu)的工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的。所以，應(yīng)該對就消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)的形式予以相對完善的、集中的、明確的規(guī)定，哪些是主要形式，哪些是次要形式，一定時期內(nèi)各項占比，哪種情況運用哪種形式，不同形式被檢查對象的配合程度等。

五是統(tǒng)籌各類消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)。法律和實際行政管理中，賦予消防監(jiān)督檢查權(quán)的行使主體過于寬泛，行使的形式又缺乏有效的規(guī)制，對檢查只有行使的權(quán)力性規(guī)定，而沒有相應(yīng)的義務(wù)，沒有禁止性的規(guī)定，如哪些情況不能開展檢查。同時，不同檢查缺乏有效統(tǒng)籌，多頭檢查、重復(fù)檢查的問題很突出，既嚴(yán)重浪費了行政資源，又增加了被檢查對象負(fù)擔(dān)。目前，如大渡口區(qū)司法局在計劃推出聯(lián)合雙隨機(jī)一公開檢查，能夠一定程度上解決一些問題。對一些檢查競合的問題，應(yīng)該參照“一事不二罰”制度，確定“一事不二查”的原則。另外，可以通過信息化手段，將各類檢查整合統(tǒng)籌，避免企業(yè)被過度檢查的問題。

六是對不同形式的檢查設(shè)定檢查的深度和被檢查對象的配合程度。檢查是需要成本的，行政成本，被檢查對象的人力成本，對生產(chǎn)經(jīng)營的影響，設(shè)備、耗材的測試損耗等等。如果沒有一定的消防安全條件的改善和火災(zāi)概率的降低，即沒有一定的產(chǎn)出，是不符合行政執(zhí)法的比例原則。而被檢查企業(yè)，擔(dān)心遭到報復(fù)性執(zhí)法，往往是高度配合的。所以，對不同形式的檢查深度，應(yīng)有一定的區(qū)別，同時對被檢查企業(yè)的配合程度和配合義務(wù)也應(yīng)作出規(guī)定，以提高消防現(xiàn)場監(jiān)督檢查權(quán)的使用效率。