突發(fā)環(huán)境事件中政府問責障礙的路徑重構(gòu)

馬步廣

【關鍵詞】突發(fā)環(huán)境事件? 干部問責? 信息公開? ? 【中圖分類號】D630.9? ? 【文獻標識碼】A

生態(tài)環(huán)境作為公共物品由政府提供，政府是環(huán)境責任的主要承擔者。在面對突發(fā)環(huán)境事件時，政府在積極履行責任的應然狀態(tài)和現(xiàn)實中政府多方規(guī)避自身責任的實然狀態(tài)之間，存在著一定的問責障礙，需要我們進一步健全環(huán)境事件問責的法律法規(guī)。

突發(fā)環(huán)境事件中政府的問責障礙

政府問責中的信息障礙。第一種是直接進行信息封鎖，瞞報漏報。第二種是夸大自然災害的罕見性，弱化相關職能部門責任。第三種是傾向于宣傳突發(fā)環(huán)境事件中的見義勇為和其它英雄事跡，轉(zhuǎn)移政府問責的注意力。2019年江蘇響水“3.21”化工園區(qū)爆炸事件，對當?shù)氐目諝?、土壤、水文等方面環(huán)境造成了巨大的損害，但在官方的新聞報道中，受眾接受到的更多是領導干部親臨一線、消防官兵舍己救人等先進事跡。

政府問責中的界定障礙。對突發(fā)環(huán)境事件的相關責任追究需要對問責主體和問責客體進行界定，否則將無法有效問責。首先，在問責主體方面，我國目前相應的界定比較模糊。理論上我國的行政問責主體還應該包括人大、政協(xié)、社會組織、公眾，但實際上我國對突發(fā)環(huán)境事件的問責方只有上級政府。其次，在問責客體方面，也存在較大的界定障礙。目前我國政府體制結(jié)構(gòu)中，有權(quán)無責、有責無權(quán)的現(xiàn)象還較為普遍，黨政權(quán)責的分配、上下級政府權(quán)責的分配、正職和副職權(quán)責的分配、不同地方政府之間權(quán)責的分配也尚未完全厘清。

政府問責中的結(jié)構(gòu)障礙。首先是問責程序缺位。問責過程中只是應付媒體和公眾的關注焦點，焦點之外的程序則能省則省。2013年松原石油污水排放事件，問責過程只追究了石油公司負責人，但是石油污水超過國家標準2萬倍的油氣井是如何通過國家各項環(huán)保法規(guī)等程序，卻沒有進行嚴肅問責。其次是問責客體錯位。2015年天津港爆炸事件，其中涉及的問責客體有政府、企業(yè)、社會組織和個人，但事件處理結(jié)果強調(diào)了天津港集團公司的責任，而弱化了各個政府部門的責任。最后是問責主體越位。由于我國的政府問責體制屬于同體問責，問責主體追究的往往就是下級政府的責任，運動員變成了裁判員。

突發(fā)環(huán)境事件中政府問責障礙機理分析

法律法規(guī)依據(jù)不健全。綜觀我國和突發(fā)環(huán)境事件問責有關的法律、條例和文件，體系較為復雜。國家法律層面有《環(huán)保法》、《公務員法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等;政府條例層面有《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》、《關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》等;黨內(nèi)文件層面有《中國共產(chǎn)黨問責條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等。這些法律和法規(guī)內(nèi)容交叉重疊，其中涉及問責主體的政治責任、行政責任、法律責任，相互交叉且界限不清。

問責客體權(quán)責不對等。一是非突發(fā)情況下的權(quán)責劃分。我國憲法規(guī)定政府部門實行行政首長負責制，我國黨內(nèi)文件又規(guī)定最終決策實行民主集中制，兩種不同的責任劃分體系可能會導致行政首長在重大決策時為日后決策結(jié)果預留責任推卸空間。二是突發(fā)情況下的權(quán)責劃分。突發(fā)環(huán)境事件大多涉及多個相關方，僅政府方面就會涉及多個職能部門。三是突發(fā)情況與非突發(fā)情況之間權(quán)責耦合障礙。在非突發(fā)情況下，我國的政府機構(gòu)設置和運行是按照行政級別進行的，但是突發(fā)情況下環(huán)境事件有時涉及多個行政區(qū)域和行政主體。

社會問責主體不到位。社會監(jiān)督主要有公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督兩種監(jiān)督主體，但實際上我國對突發(fā)環(huán)境事件的監(jiān)督主體主要只有上級政府，缺乏社會監(jiān)督。在突發(fā)環(huán)境事件中，公眾輿論難以形成強有力的監(jiān)督，而新聞機構(gòu)的從屬性地位也決定了其無法對政府的行政行為做出有力的社會監(jiān)督。

突發(fā)環(huán)境事件中政府問責路徑重構(gòu)

健全問責的法律法規(guī)體系。一是要制定一部權(quán)威性的環(huán)境問責法。我國目前關于突發(fā)環(huán)境事件問責的法律法規(guī)尚待完善，需有一部環(huán)境事件主體法確立其在問責過程中的權(quán)威地位。二是要完善與這部主體法相銜接的二級法規(guī)。比如《突發(fā)環(huán)境事件問責程序》、《突發(fā)環(huán)境事件信息公開法》等，通過各方面的細節(jié)程序來進一步規(guī)范問責全過程。三是強化環(huán)境事件法律法規(guī)的配套措施。

優(yōu)化信息公開制度。一是制定全國統(tǒng)一的《信息公開法》。我國早在2007年就頒布了《政府信息公開條例》，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，應用法律來代替條例。二是建立統(tǒng)一的突發(fā)環(huán)境事件信息數(shù)據(jù)庫。2018年我國成立了生態(tài)環(huán)境部，為建立全國統(tǒng)一的突發(fā)環(huán)境事件信息數(shù)據(jù)庫創(chuàng)造了條件。三是建立政府首席信息官（CIO）制度，世界上已有一百多個國家和地區(qū)建立了政府首席信息官制度。

厘清問責客體的權(quán)責關系。首先是人員與人員之間的權(quán)責關系。政府公務人員的“正職”，是對所轄公共事務的決策權(quán)，而“副職”一般是執(zhí)行權(quán)。在對相關突發(fā)環(huán)境事件的問責中，不僅要追究執(zhí)行人的責任，也應該追究決策者的責任。其次是部門與部門之間的權(quán)責關系。第一是厘清黨、政之間的權(quán)責關系。第二是厘清中央政府和地方政府之間的權(quán)責關系。第三是厘清政府和作為職能部門的生態(tài)環(huán)境部門之間的權(quán)責關系。

構(gòu)建多元化的社會問責主體結(jié)構(gòu)。首先是人大。第一是繼續(xù)擴大各級專職人大委員的比例。第二是落實人大委員的質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)。第三是進一步公開人大在突發(fā)環(huán)境事件中問責的程序。其次是公眾。著力保障公眾可以順暢地通過網(wǎng)絡新媒體，對突發(fā)環(huán)境事件進行監(jiān)督和問責。設立第三方代理機構(gòu)，運用社會力量對公眾的監(jiān)督問責提供咨詢服務。最后是社會組織。一方面，環(huán)保組織可以作為政府與企業(yè)之外的第三方主體通過行政問責和公益訴訟參與環(huán)境保護。另一方面，環(huán)保組織可以吸納大批環(huán)境保護領域的優(yōu)秀人才，與市民一起問責政府的環(huán)保行為。

【注：本文系2016年國家自然科學基金項目“地方治理變革中的社會風險防控與社會資本培育——以廣東省為研究空間”（項目編號：71673091）階段性成果】

【參考文獻】

①張勁松：《論行政問責制面臨的困境及重構(gòu)的路徑》，《理論探討》，2008年第5期。

②周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》，2008年第6期。

③吳江、李志更、喬立娜：《我國政府首席信息官制度的建設需求與構(gòu)想》，《中國行政管理》，2007年第11期。

責編/孫垚? ? 美編/陳琳（見習）