緬甸修憲或是大選前的“政治秀”

孔鵬

緬甸現(xiàn)行憲法全稱(chēng)為《緬甸聯(lián)邦共和國(guó)憲法（2008）》，在前軍政府主導(dǎo)下，歷經(jīng)15年討論，于2008年起草完成，并于同年5月經(jīng)全民公決通過(guò)。根據(jù)新憲法，2010年11月緬甸舉行了大選，代表軍方利益的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（鞏發(fā)黨）贏得選舉。2011年，軍政府正式向鞏發(fā)黨政府移交權(quán)力，緬甸完成政體轉(zhuǎn)型。而緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟（民盟）指責(zé)憲法存在重大缺陷，為軍人保留諸多權(quán)力，是緬甸政治轉(zhuǎn)型的障礙，一直呼吁修改憲法。

2020年伊始，由緬甸執(zhí)政黨民盟發(fā)起的修憲工作進(jìn)入議會(huì)討論表決階段，各方圍繞修憲提案展開(kāi)了激烈的辯論交鋒。3月10日起，緬甸聯(lián)邦議會(huì)陸續(xù)對(duì)修憲提案進(jìn)行投票表決。截至3月20日，僅有四項(xiàng)修改文字表達(dá)的提案獲得通過(guò)，如將“殘疾人”改為“殘障人士”，其余131項(xiàng)涉及軍隊(duì)參政權(quán)力、總統(tǒng)候選人資格等關(guān)鍵問(wèn)題的提案全被否決。

修憲是民盟的政治目標(biāo)之一，也是緬甸轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路，圍繞修憲的互動(dòng)與斗爭(zhēng)反映了緬甸軍政關(guān)系和朝野博弈的態(tài)勢(shì)。今年正值緬甸大選年，修憲成為各種政治力量“打選戰(zhàn)”的工具，過(guò)程重于結(jié)果，修憲不會(huì)對(duì)既有權(quán)力格局造成根本性的沖擊。

舞動(dòng)“修憲之劍”

緬甸民盟政府2016年接掌政權(quán)時(shí)，宣布任內(nèi)將努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家和平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、修改憲法三大任務(wù)。在執(zhí)政前幾年，民盟花費(fèi)大量精力推動(dòng)前兩項(xiàng)工作，修憲議題并無(wú)任何實(shí)質(zhì)性舉措。緬甸現(xiàn)行憲政體制和政體轉(zhuǎn)型由軍隊(duì)設(shè)計(jì)推進(jìn)，修憲意味著改變既有規(guī)則，局部或全面地重塑權(quán)力格局，是對(duì)軍方利益底線(xiàn)的挑戰(zhàn)，極易引發(fā)政治沖突。民盟作為“執(zhí)政新手”，在首個(gè)任期里貿(mào)然挑起修憲爭(zhēng)端并非上策。因此民盟采取較為理性、務(wù)實(shí)的執(zhí)政路線(xiàn)，主動(dòng)擱置了修憲等高敏感議題，避免刺激軍方，換取軍方的有限配合，不過(guò)度阻撓民盟施政。

但在2019年，民盟亮出雪藏已久的“修憲之劍”。2月20日，經(jīng)民盟議員提議，緬甸聯(lián)邦議會(huì)宣布組建“修憲委員會(huì)”，正式啟動(dòng)修憲程序。來(lái)自民盟、鞏發(fā)黨、軍隊(duì)及少數(shù)民族政黨的45名議員組成委員會(huì)，收集整理了3765條修憲提案形成報(bào)告提交議會(huì)。8月9日，緬甸聯(lián)邦議會(huì)審議通過(guò)了修憲報(bào)告。12月，緬甸聯(lián)邦議會(huì)議長(zhǎng)吳迪昆妙表示將努力在議會(huì)任期屆滿(mǎn)前完成修憲討論與表決。民盟“亮劍”并非與軍方“攤牌”或者“翻臉”，而是欲借機(jī)達(dá)到“一石二鳥(niǎo)”的效果：一來(lái)彰顯民盟政府履行執(zhí)政承諾的形象;二來(lái)修憲事關(guān)緬甸轉(zhuǎn)型前景和民盟價(jià)值觀，以此可以凝聚民意、爭(zhēng)取選票。修憲時(shí)機(jī)選擇頗有講究，啟動(dòng)太早，可能引發(fā)對(duì)手在其他領(lǐng)域的反制;啟動(dòng)太晚則無(wú)法達(dá)到效果;現(xiàn)在推進(jìn)，到年底大選投票時(shí)既能向選民有所交待，還可以將妨礙改革的責(zé)任推給對(duì)手。

軍方和鞏發(fā)黨全力阻擊

此次修憲，民盟的提案主要涉及三方面訴求：首先是掃除杜昂山素季出任總統(tǒng)的障礙，提案欲廢除現(xiàn)行憲法第56條中關(guān)于總統(tǒng)候選人的配偶子女不得是外國(guó)人等資格條件限制。其次是強(qiáng)化文官政府的權(quán)力。例如修改“始終堅(jiān)持軍隊(duì)能參與和擔(dān)負(fù)對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)”相關(guān)表述;減少?lài)?guó)防安全委員會(huì)中軍人成員、增加文官成員，逐漸削減議會(huì)中軍人議員的比例;大幅調(diào)整軍隊(duì)在緊急狀態(tài)下行使國(guó)家權(quán)力的規(guī)定等。第三是降低修憲門(mén)檻，將修改憲法關(guān)鍵條款需要75%的議員支持改為三分之二議員同意。這些提案皆觸及緬甸軍方利益底線(xiàn)，但礙于民意，軍方對(duì)修憲采取表面謹(jǐn)慎配合，實(shí)際堅(jiān)決反對(duì)的策略。

2019年3月，緬甸國(guó)防軍總司令敏昂萊公開(kāi)表示，軍方不反對(duì)修憲，但強(qiáng)調(diào)修憲應(yīng)當(dāng)在條件允許的情況下有序穩(wěn)定推進(jìn)。軍隊(duì)、鞏發(fā)黨及多個(gè)親軍方的政黨還發(fā)表聯(lián)合聲明，批評(píng)民盟修憲動(dòng)機(jī)不純，是為了某些個(gè)人和集團(tuán)的一己之私。修憲應(yīng)當(dāng)在溝通協(xié)調(diào)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上推進(jìn)，而不是各黨派自顧自地提出要求。同時(shí)，軍隊(duì)議員和鞏發(fā)黨議員針?shù)h相對(duì)地提出反制議案，認(rèn)為對(duì)總統(tǒng)人選設(shè)置資格限制是維護(hù)國(guó)家主權(quán)的重要舉措，要求將此條款的適用范圍擴(kuò)大至聯(lián)邦政府部長(zhǎng)和地方行政長(zhǎng)官，作為選拔任命這類(lèi)官員的前提條件。如果反對(duì)議案獲得通過(guò)，杜昂山素季將失去在政府中出任要職的機(jī)會(huì)。

2010年11月7日，緬甸舉行新憲法通過(guò)后的首次大選，投票選舉1000多名聯(lián)邦議會(huì)議員和省邦議會(huì)議員。

在修憲提案議會(huì)討論期間，軍隊(duì)議員多次發(fā)表態(tài)度強(qiáng)硬的言論，聲稱(chēng)“民盟的行為是在煽動(dòng)民眾對(duì)軍隊(duì)的敵意”，甚至不惜違反會(huì)場(chǎng)紀(jì)律，通過(guò)吵鬧、喧嘩之類(lèi)的失格行為表達(dá)不滿(mǎn)，向外界傳遞軍方維護(hù)自身利益的堅(jiān)定立場(chǎng)，警告反對(duì)力量不要輕易挑戰(zhàn)現(xiàn)行制度安排。鞏發(fā)黨還組織支持者在內(nèi)比都議會(huì)大廈外舉行集會(huì)，反對(duì)民盟提案修改總統(tǒng)人選資格條款。

軍政博弈態(tài)勢(shì)不會(huì)改變

盡管修憲成為開(kāi)年以來(lái)緬甸政壇的熱門(mén)話(huà)題，議會(huì)中也較為罕見(jiàn)地出現(xiàn)激烈爭(zhēng)辯的場(chǎng)面，但各方清楚，在緬甸目前的政治經(jīng)濟(jì)情勢(shì)下，要對(duì)憲法進(jìn)行實(shí)質(zhì)修改無(wú)疑是天方夜譚?？陀^上，修憲面臨很高的法定門(mén)檻，修改某些關(guān)鍵條款先要獲得聯(lián)邦議會(huì)75%議員的同意，還要舉行全民公決，獲得50%的贊成票方可修改。在緬甸聯(lián)邦議會(huì)中，軍方自行委任的議員已經(jīng)占據(jù)25%的席位，單一政黨贏下全部選舉議席獨(dú)自推動(dòng)修憲的可能性幾乎為零。主觀上，修憲關(guān)乎權(quán)力分享與利益配置，轉(zhuǎn)型中的緬甸社會(huì)結(jié)構(gòu)松散、利益訴求多元，難以形成共識(shí)，更難付諸行動(dòng)，即使軍方主動(dòng)讓步，其他政黨配合，或者擁有壓倒性的民意支持，修憲也不會(huì)一帆風(fēng)順。

在本輪修憲中，民盟削減軍方權(quán)力的提案并未得到其他政黨的全力支持，被否決的民盟提案中，支持率最高的一份得到了62.9%的贊成票，反對(duì)票占37.1%，贊成否決提案的除了軍方和鞏發(fā)黨之外，還有其他政黨。民盟啟動(dòng)修憲工作后，并未舉全黨之力推進(jìn)，既沒(méi)有全面的黨內(nèi)動(dòng)員，也沒(méi)有廣泛的黨際協(xié)調(diào)，更沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)宣傳造勢(shì)。緬甸聯(lián)邦議會(huì)人民院議員吳佩丹表示，本屆議會(huì)不可能修憲，這一進(jìn)程純粹浪費(fèi)時(shí)間，民盟和軍方只是在打“口水仗”。

當(dāng)然，積極參與修憲，有助于各政黨爭(zhēng)取民意支持。一是展示本黨為推動(dòng)轉(zhuǎn)型付出的努力;二是維護(hù)或主張自身利益，除民盟、鞏發(fā)黨和軍方外，一些少數(shù)民族政黨也借此次修憲機(jī)會(huì)提出保護(hù)和擴(kuò)大本民族群體權(quán)益的修正案;三是圍繞修憲提案的辯論，是宣示政策、反擊對(duì)手的重要渠道。對(duì)民盟來(lái)說(shuō)，執(zhí)政四年表現(xiàn)平平，成績(jī)差強(qiáng)人意，支持率有所下滑。2019年12月杜昂山素季親赴海牙國(guó)際法庭針對(duì)“羅興亞人”訴訟案作抗辯發(fā)言，2020年初修憲表決，這兩件事無(wú)論結(jié)果如何，均能起到穩(wěn)定選票基本盤(pán)、拉抬選情的作用。

從根本上看，本輪修憲不會(huì)導(dǎo)致既有軍政關(guān)系的突變。隨著相關(guān)提案表決結(jié)束，緬甸新冠肺炎疫情防控形勢(shì)吃緊，各政治力量和民眾對(duì)修憲話(huà)題的關(guān)注將告一段落。