新疆烏魯瓦提水利樞紐運(yùn)行管理體制機(jī)制探析

黃 濤

(新疆維吾爾自治區(qū)烏魯瓦提水利樞紐管理局，新疆 和田 84800)

烏魯瓦提水利樞紐為治理開發(fā)喀拉喀什河的關(guān)鍵性骨干工程，對(duì)于庫區(qū)以及維吾爾自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著積極的作用[1]。隨著烏魯瓦提水利樞紐功能作用的發(fā)揮，其管理工作重心逐漸轉(zhuǎn)向促進(jìn)庫區(qū)和諧發(fā)展、發(fā)揮水庫綜合效益和保障水庫安全運(yùn)行等方面。由于烏魯瓦提水利樞紐的相關(guān)管理部門職能交叉、利益關(guān)系復(fù)雜、管理體制尚不完善、管理涉及面廣且責(zé)權(quán)劃分不清等因素，在實(shí)際管理中具有一系列難以解決的問題，對(duì)工程效益的發(fā)揮和正常運(yùn)行產(chǎn)生極為不利的影響。所以，為實(shí)現(xiàn)烏魯瓦提水利樞紐的規(guī)范化、科學(xué)化管理，有必要建立系統(tǒng)完善的運(yùn)行機(jī)制和管理體制[2-3]。

1 工程概況

烏魯瓦提水利樞紐屬于一座集生態(tài)保護(hù)、防洪發(fā)電、農(nóng)業(yè)灌溉等功能于一體的大(2)型水利建設(shè)項(xiàng)目，位于喀拉喀什河上游，主要包括開關(guān)樓、水電站廠房、發(fā)電引水洞、泄洪排沙洞、沖沙洞、大壩、溢洪道等建筑結(jié)構(gòu)?？値烊莺驼{(diào)節(jié)庫容3.47、2.25億m3，裝機(jī)容量60MW，年發(fā)電量1.97億kW·h。建成后，顯著提升了下游河段的防洪能力和周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，優(yōu)化了庫區(qū)電力系統(tǒng)和能源結(jié)構(gòu)，緩解了喀拉喀什河的能源緊張問題，對(duì)保障喀拉喀什河地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和水資源合理發(fā)揮著不可替代的作用[4-6]。

2 水利樞紐運(yùn)行管理現(xiàn)狀

2.1 管理體制

烏魯瓦提水利工程運(yùn)行管理涉及自治區(qū)政府、流域管理機(jī)構(gòu)、工程業(yè)主、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)行業(yè)主管部門。在運(yùn)行管理實(shí)踐中存在事項(xiàng)繁雜、行為主體眾多等現(xiàn)象，完善的管理措施和統(tǒng)一的管理機(jī)制比較缺乏，當(dāng)前表現(xiàn)出事權(quán)不清、職責(zé)交叉、多頭管理等突出問題。由于存在權(quán)力交叉使得管理過程中職責(zé)不清的現(xiàn)象普遍存在。對(duì)于水利樞紐的運(yùn)行管理各涉水部門通常只注重局部利益，難以實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目的合理利用和統(tǒng)一管理。

2.2 運(yùn)行機(jī)制

1)不健全的協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于烏魯瓦提水利樞紐的安全運(yùn)行管理，實(shí)行了分段管理的模式，庫區(qū)內(nèi)孤島、洲灘、庫岸的開發(fā)利用以及網(wǎng)箱養(yǎng)魚、種植、采砂、旅游等活動(dòng)頻繁，監(jiān)督管理協(xié)調(diào)難度大且情況復(fù)雜。針對(duì)水利工程的聯(lián)合調(diào)度，和田河流域建立了包含水庫管理單位、交通運(yùn)行、能源及水利等單位的跨部門協(xié)調(diào)調(diào)度機(jī)制，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)流域內(nèi)水庫大壩的統(tǒng)一調(diào)度。然而，目前尚未健全完善的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，在協(xié)調(diào)機(jī)制中需要納入更多的部門和涉水單位，增強(qiáng)協(xié)調(diào)效果和相關(guān)事權(quán)，綜合考慮各方需求發(fā)揮工程效益[7]。

2)補(bǔ)償機(jī)制不完善。近年來，有關(guān)部門相繼制定了一系列與效益補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的制度。隨著烏魯瓦提水利樞紐工程效應(yīng)的發(fā)揮，養(yǎng)殖與發(fā)電、供水與水源保護(hù)等矛盾逐漸顯露。水利發(fā)電為工程業(yè)主單位的主要收入來源，水量的多少在很大程度上直接決定著發(fā)電量，同時(shí)水量調(diào)度又會(huì)對(duì)灌溉效益和生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生影響。因此，如何解決這些矛盾和協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，當(dāng)前尚缺乏有效的措施和完善的補(bǔ)償機(jī)制[8]。

3)突發(fā)事件協(xié)調(diào)處理機(jī)制不明確。烏魯瓦提水利樞紐建立了較為完善、系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案體系，制定了工程突發(fā)公共事件和總體事件專項(xiàng)預(yù)案，為明確突發(fā)事件的協(xié)調(diào)處置與管理主體還需要建立完善的預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制。

4)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制尚未建立。水資源的綜合利用、河道和防洪安全受到非法養(yǎng)殖、違法采砂、違章建筑等涉水行為嚴(yán)重威脅。由于管理職責(zé)交叉、管理部門較多，且存在輕監(jiān)管、重許可等現(xiàn)象的存在，對(duì)于各類涉水違法行為的控制仍存在較大的困難。另外，在涉水管理交叉事項(xiàng)上各部門具有其執(zhí)法隊(duì)伍，行政執(zhí)法力度不強(qiáng)且有效的協(xié)調(diào)組織缺乏。當(dāng)前開展的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)多為集中執(zhí)法，由于未實(shí)施常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法使得違法者通常采取游擊戰(zhàn)術(shù)，整治效果不理想[9]。

5)有待進(jìn)一步完善信息共享平臺(tái)。維吾爾地區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)制定了和田河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)通報(bào)和信息交流制度，隨后有關(guān)部門組織搭建了和田河各支流水庫的信息共享平臺(tái)，在信息共享系統(tǒng)中納入了各支流水庫調(diào)度信息。實(shí)現(xiàn)了流域內(nèi)各水利樞紐運(yùn)行信息、基本參數(shù)信息的邊界溝通，但難以全面實(shí)現(xiàn)水情遙測(cè)站網(wǎng)信息和預(yù)報(bào)調(diào)度信息的共享，現(xiàn)狀水利信息共享還無法滿足聯(lián)合調(diào)度目標(biāo)要求。仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)共享管理辦法和完善信息共享平臺(tái)，提升信息共享時(shí)效性和效率。

6)運(yùn)行管理參與方式單一、公眾參與渠道少。當(dāng)前，維吾爾地區(qū)各級(jí)政府、和田河流域管理結(jié)構(gòu)、業(yè)主單位和涉水主管部門均建立了各自的網(wǎng)站，設(shè)置了反饋信箱和公眾信息發(fā)布平臺(tái)，但還有待完善 公眾參與制，具體包括：①缺乏公眾參與水庫監(jiān)督、管理活動(dòng)的程序規(guī)則和保障制度；②無法體現(xiàn)公眾的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)，水利樞紐管理信息不對(duì)稱；③參與運(yùn)行管理方式單一、渠道較少[10]。

3 運(yùn)行管理體制機(jī)制

3.1 構(gòu)建原則

根據(jù)監(jiān)督有力運(yùn)轉(zhuǎn)高效、合理分工和國家行政管理體制改革總體部署，以建設(shè)和諧、生態(tài)、安全的烏魯瓦提水利樞紐為目標(biāo)，盡可能的發(fā)揮水利灌溉、防洪、生態(tài)等效益為原則，遵循協(xié)調(diào)發(fā)展、公平協(xié)商、事權(quán)清晰、統(tǒng)籌兼顧、依法公正和分工明確等原則建立科學(xué)合理的工程管理體制機(jī)制。

3.2 體制機(jī)制

考慮水利工程運(yùn)行實(shí)際情況和國內(nèi)應(yīng)用較為普遍的水庫管理模式，水庫管理模式分析，見表1。以問題為導(dǎo)向構(gòu)建烏魯瓦提水利樞紐管理體制，當(dāng)前“機(jī)構(gòu)管理”模式的可操作性較低且不具備改變管理體制的條件，而設(shè)立水庫管理機(jī)構(gòu)為“部門管理”模式的基本要求。綜上分析，建立烏魯瓦提水利樞紐構(gòu)建“綜合管理”的模式，主要特點(diǎn)為：

1)強(qiáng)化分級(jí)負(fù)責(zé)、分類統(tǒng)計(jì)管理。針對(duì)已規(guī)范、確定的體制層面事項(xiàng)實(shí)行統(tǒng)一管理，分級(jí)落實(shí)復(fù)雜，如河道、水資源調(diào)度、防汛抗旱和樞紐管理[11]。

2)優(yōu)化協(xié)商協(xié)作、跨類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對(duì)于烏魯瓦提水利樞紐這種跨行政區(qū)域的多部門管理對(duì)象，在不涉及到常設(shè)機(jī)構(gòu)的情況下建立具有決策性的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌管理水域利用、岸線利用和水質(zhì)保護(hù)等事權(quán)[12]。

3)事權(quán)劃分細(xì)化、管理主體為屬地。烏魯瓦提水利樞紐管理事項(xiàng)和主體眾多，應(yīng)明確各方管理職責(zé)實(shí)行以屬地管理為主的模式，協(xié)調(diào)管理聯(lián)合執(zhí)法、監(jiān)督管理等事權(quán)。

這種體現(xiàn)了“條塊結(jié)合”特點(diǎn)的“綜合管理”模式不設(shè)立機(jī)構(gòu)，成立聯(lián)席會(huì)議制度為其核心內(nèi)容，通過多方關(guān)系的協(xié)調(diào)較好的調(diào)動(dòng)地方政府、相關(guān)行業(yè)主管部門積與運(yùn)行管理的積極性，該模式具有較強(qiáng)的綜合管理能力，可以很好的處理管理、保護(hù)和水利開發(fā)過程中的沖突及矛盾，有效避免部門保護(hù)主義、追求部門利益和部門職權(quán)濫用的現(xiàn)象，確保各涉水方的利益。

表1 水庫管理模式分析

3.3 運(yùn)行機(jī)制

3.3.1 協(xié)同管理機(jī)制

工程管理實(shí)踐表明，設(shè)置的任何機(jī)構(gòu)和管理模式，各利益主體間均存在一個(gè)有效的協(xié)調(diào)平臺(tái)。所以，為解決跨行業(yè)、跨部門公共植物和問題，需要在烏魯瓦提水利樞紐建立一個(gè)席聯(lián)會(huì)議制度。機(jī)構(gòu)成員由水利樞紐業(yè)主單位相關(guān)行政主管部門、維吾爾地區(qū)人民政府或國務(wù)院相關(guān)部門組成，工程管理及水資源開發(fā)等方面專家可作為臨時(shí)參會(huì)人員。

3.3.2 利益補(bǔ)償機(jī)制

針對(duì)庫區(qū)生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、防洪發(fā)電等問題，結(jié)合工程區(qū)實(shí)際情況建立談判仲裁和補(bǔ)償制度。工程運(yùn)行管理涉及個(gè)人、單位和各方可結(jié)合實(shí)際情況提出補(bǔ)償要求，協(xié)商界定補(bǔ)償額度、方式、標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象和主體等內(nèi)容。對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益受損方可以考慮從受益方提出部分資金補(bǔ)償，為了不給國家財(cái)政支出增添負(fù)擔(dān)遵守“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則。受損方和受益方通過重大事項(xiàng)專題會(huì)議或例會(huì)協(xié)商議價(jià)，最終給出可行的補(bǔ)償方案。在無法協(xié)商利益補(bǔ)償?shù)那闆r下，通過聯(lián)席會(huì)議由聯(lián)席各成員協(xié)商、仲裁解決[13]。

3.3.3 突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制

對(duì)于運(yùn)行期水利樞紐工程發(fā)生的各類突發(fā)事件，根據(jù)各自事權(quán)管理各方采取有效的應(yīng)急措施。主要包括：

1)預(yù)警預(yù)防制度的搭建。為提升監(jiān)測(cè)能力各監(jiān)測(cè)部門應(yīng)制定周密而科學(xué)的危機(jī)應(yīng)變計(jì)劃，通過不斷完善監(jiān)測(cè)體系和應(yīng)急預(yù)案，形成一套更加全面、規(guī)范的管理預(yù)警系統(tǒng)。

2)應(yīng)急報(bào)告制度的構(gòu)建。確定突發(fā)事件的報(bào)告流程、單位，制定緊急、重大事件的規(guī)范化報(bào)告體系。

3)設(shè)立演練和培訓(xùn)教育制度。通過研討、培訓(xùn)、資料發(fā)放等措施，對(duì)專業(yè)救援人員、運(yùn)行管理及與預(yù)案實(shí)施相關(guān)的人員培訓(xùn)[14]。

3.3.4 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)庫區(qū)管理部門的常態(tài)化涉水事項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法，應(yīng)搭建系統(tǒng)、完善的聯(lián)合執(zhí)法制度。主要內(nèi)容如下：

1)設(shè)立巡查制度，對(duì)水利工程涉水事項(xiàng)由行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不定期或定期的聯(lián)合巡查。

2)完善通報(bào)制度，對(duì)于行政執(zhí)法情況有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和流域管理部門應(yīng)定期通報(bào)。

3)成立會(huì)商制度，通過專題會(huì)議、例會(huì)或聯(lián)席會(huì)議解決糾紛問題，可減少糾紛處理過程中存在的矛盾和建立良好的工作聯(lián)系渠道，有利于總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和交流分享。

4)加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T和流域管理解雇，通過專項(xiàng)聯(lián)合行動(dòng)和日常聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)處理、排查庫區(qū)違法活動(dòng)。

3.3.5 信息共享與發(fā)布機(jī)制

根據(jù)互惠、評(píng)定和自愿的要求和相關(guān)制度文件，水庫管理各方采取各種方法、技術(shù)和途徑，共享、發(fā)布、整理、收集水庫管理和水資源利用信息，通過設(shè)置接口和各自網(wǎng)站發(fā)布信息，供其他水利管理單位共享，盡可能的滿足社會(huì)公眾和水利管理各方的信息資源需求。在條件允許的情況下，建立信息發(fā)布和共享平臺(tái)，完善信息安全保密、資源共享、信息采集責(zé)任公開制。

3.3.6 公眾參與機(jī)制

為保障公眾的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，對(duì)于水利工程相關(guān)信息、重要的管理決策鼓勵(lì)公眾積極參與和了解，完善重大決策公眾參與制和監(jiān)督舉報(bào)制。主要內(nèi)容有：

1)對(duì)于違法違規(guī)涉水活動(dòng)支持新聞媒體曝光，高度重視輿論監(jiān)督并及時(shí)回復(fù)或解決監(jiān)督舉報(bào)內(nèi)容及相關(guān)意見。

2)對(duì)于涉及公眾利益的事項(xiàng)決策和水庫管理，對(duì)其可行性、合法性和必要性組織社會(huì)有關(guān)方面和當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T論證，廣泛聽取各方面意見確保運(yùn)行管理科學(xué)、合理的實(shí)施。

4 結(jié) 論

烏魯瓦提水利樞紐的運(yùn)行管理涉及范圍廣、利益關(guān)系復(fù)雜，應(yīng)結(jié)合烏魯瓦提水利工程實(shí)際情況，構(gòu)建屬地為主、協(xié)同管理、分級(jí)復(fù)雜、統(tǒng)籌協(xié)商的“綜合管理”模式，不斷完善聯(lián)合執(zhí)法、突發(fā)事件應(yīng)急和預(yù)警、利益補(bǔ)償、協(xié)同管理等機(jī)制，確保水利樞紐生態(tài)保護(hù)和合理開發(fā)，最大程度的發(fā)揮工程效益，推動(dòng)規(guī)范化、科學(xué)化水利樞紐運(yùn)行管理。