朝陽市農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革績效研究

王 鵬

(朝陽市引白入朝供水工程建設(shè)管理局，遼寧 朝陽 122000)

0 引 言

小型水利工程具有工程形式多樣、覆蓋范圍廣、建設(shè)規(guī)模小、項目點數(shù)多等特征，因此又稱為“小農(nóng)水”工程，在促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、改善農(nóng)業(yè)環(huán)境及提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率等方面發(fā)揮著重要的積極作用[1-4]。遼寧省作為較早實行包產(chǎn)到戶農(nóng)業(yè)改革的省份之一，先后經(jīng)歷了多個發(fā)展階段。全面掌握小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革狀況及開展改革績效評估，不僅可為促進農(nóng)村水利管理、建設(shè)及投入提供重要指導(dǎo)，而且可為小農(nóng)水后續(xù)管理體制改革奠定理論基礎(chǔ)[5-7]。

自2016年遼寧省開展實施小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革以來，通過考核督促、重點督察、約談?wù)?、蹲點指導(dǎo)、集中檢查以及召開工作調(diào)度會、改革推進會、經(jīng)驗交流會等一系列措施，按照既定工作計劃權(quán)利推進小農(nóng)水改革。截止2018年底，全省各縣、區(qū)、市小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革自檢工作已基本完成并通過驗收，改革工作提前完成。由集體或國家共同出資修建的小農(nóng)水工程為產(chǎn)權(quán)制度改革的主要對象，具體包含水壩、堤防、泵站、渠道、飲水安全、山塘、小型水庫及機井等工程。統(tǒng)計資料顯示，產(chǎn)權(quán)制度改革后遼寧省小農(nóng)水工程約42.8萬處，其中集體、國家、受益戶共有、用水組織及個人所有分別為9.1、2.4、4.3、0.3、26.5萬處，各類小型水利工程均已頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。在建設(shè)管理方面?zhèn)鹘y(tǒng)的小型水利工程受市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的影響，通常難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)需求且存在一定的缺陷。因此，文章通過探索遼寧省朝陽市小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀，從高效性、嚴(yán)密性及科學(xué)性的角度構(gòu)建改革績效評估體系，通過研究績效評估指標(biāo)權(quán)重、待評估對象、計算方法及各指標(biāo)內(nèi)涵，探討了小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革與績效評估之間的作用關(guān)系，進而為實現(xiàn)小農(nóng)水效益的持續(xù)高效發(fā)揮及改革制度體系的完善設(shè)計提供一定參考依據(jù)[8-11]。

1 產(chǎn)權(quán)制度改革績效評估體系

1.1 評估方法與評估對象

在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革過程中同時伴有強制性、誘致性制度變遷過程，因此評估體系應(yīng)遵循定性分析和定量評價的原則，對各參數(shù)賦權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度改革評估分別采用層次分析法、專家打分綜合評判法確定[12]。選取待評估對象為小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革的效果與效益，以省級試點區(qū)域朝陽市為例提取產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)數(shù)據(jù)。通過合理設(shè)定各評價參數(shù)值及其權(quán)重賦值，采用規(guī)范有效的評估方法客觀公正、全面科學(xué)的評判改革效果及效益。

1.2 構(gòu)建評估體系

影響小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革的因素較多，且各因素間具有復(fù)雜的關(guān)聯(lián)特性，因此評估指標(biāo)與評價標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)結(jié)合實際工程特性[13]。基于定量與定性相結(jié)合、可行性、代表性等原則，建立了包含3個層級的體系，然后以產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)選擇包含管護責(zé)任落實、改革目標(biāo)合理性、水利工程完好率等13項代表性指標(biāo)，評價體系及指標(biāo)屬性見表1。

表1 小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革績效評估體系

根據(jù)上表各參數(shù)權(quán)重計算值可知，在改革結(jié)果高效性、實施嚴(yán)密性及設(shè)計科學(xué)性指標(biāo)你別為6、4、3個，其中定性與定量指標(biāo)為6個、7個。

1.3 層次分析法計算權(quán)重

評估體系框架確立以后，根據(jù)邊界語氣算子“同樣”和9類習(xí)慣性評語構(gòu)成語氣算子，然后采用重要二元對比原理確定績效評估各參數(shù)的級差賦分見表2。

表2 績效評估級差賦分

1)在子系統(tǒng)改革涉及科學(xué)性B1準(zhǔn)則下指標(biāo)集C1-C3的判斷矩陣R1如下：

(1)

根據(jù)度量標(biāo)度和語氣算子計算確定各參數(shù)的相對隸屬度關(guān)系，經(jīng)歸一化處理求得C1-C3的相對隸屬向量為：1r=(0.35，0.35，0.30)。

2)在子系統(tǒng)改革實施嚴(yán)密性B2準(zhǔn)則下指標(biāo)集C4-C7的判斷矩陣R2如下：

(2)

根據(jù)度量標(biāo)度和語氣算子計算確定各參數(shù)的相對隸屬度關(guān)系，經(jīng)歸一化處理求得C4-C7的相對隸屬向量為：2r=(0.301，0.205，0.247，0.247)。

3)在子系統(tǒng)改革結(jié)果高效性B3準(zhǔn)則下指標(biāo)集C8-C13的判斷矩陣R3如下：

(3)

根據(jù)度量標(biāo)度和語氣算子計算確定各參數(shù)的相對隸屬度關(guān)系，經(jīng)歸一化處理求得C8-C13的相對隸屬向量為：3r=(0.165，0.130，0.242，0.104，0.197，0.162)。

4)在綜合評價指標(biāo)目標(biāo)層下指標(biāo)集B1-B3的判斷矩陣A如下：

(4)

根據(jù)度量標(biāo)度和語氣算子計算確定各參數(shù)的相對隸屬度關(guān)系，經(jīng)歸一化處理求得A1-A3的相對隸屬向量為：r=(0.333，0.333，0.334)。

5)根據(jù)上述計算結(jié)果，通過加權(quán)運算確定各參數(shù)的綜合權(quán)重，見表3。

表3 改革績效評價各參數(shù)權(quán)重

續(xù)表3 改革績效評價各參數(shù)權(quán)重

2 結(jié)果分析

2.1 評估過程

根據(jù)朝陽市各區(qū)縣小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革普查和實地調(diào)研結(jié)果，選擇評估主體為各區(qū)縣用水戶及相關(guān)部分負(fù)責(zé)人，對績效評價各參數(shù)值運用專家打分法確定。一共發(fā)放90份問卷，其中有效問卷85份，統(tǒng)計整理打分結(jié)果，見表4。

表4 績效評價各參數(shù)打分值

朝陽市小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革績效綜合評分為91.02，處于“優(yōu)”等級。結(jié)果高效性處于“良”，而實施嚴(yán)密性與設(shè)計科學(xué)性處于“良”。該評價結(jié)果與實際調(diào)研結(jié)果保持較好的一致性。

2.2 改革績效評估分析

1)通過對小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革全省基本實現(xiàn)可持續(xù)、三提高和三減少的目標(biāo)，具體而言：實現(xiàn)農(nóng)村水利運行管理的可持續(xù)發(fā)展，提高工程群眾滿意度、工程完好率及用水效率，降低用水糾紛、管護矛盾及管理環(huán)節(jié)[14]。

2)據(jù)統(tǒng)計，朝陽市小農(nóng)水共有8.36萬處，截止2018年底已審核和明晰產(chǎn)權(quán)的小農(nóng)水工程8.91萬處并頒發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證書，產(chǎn)權(quán)明晰度結(jié)果處于“優(yōu)”級。小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革前、改革后的維修養(yǎng)護經(jīng)費分別為128.36、100.82萬元，實際到位82.31、98.37萬元，管護經(jīng)費在改革后的到位率得到顯著提升，評價結(jié)果96.0%以上如圖1，處于“優(yōu)”等級；小農(nóng)水管護主體落實8.22萬處，管護協(xié)議簽訂6.25萬處，小農(nóng)水管護責(zé)任在各典型縣行政區(qū)均已落實，評價結(jié)果為“優(yōu)”；產(chǎn)權(quán)制度改革后可提高管護人員實際到位率10%以上，達到95.26%，評價結(jié)果為“良”。綜上分析，除管理人員到位率為良外其他各項參數(shù)均為“優(yōu)”。

圖1 小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革前后的嚴(yán)密性指標(biāo)

朝陽市小農(nóng)水工程水費實際收取率在產(chǎn)權(quán)制度改革后得到明顯的提升，由之前的55.28%提高至82.65%以上，水費實際收取率處于“良”等級；產(chǎn)權(quán)制度改革前、改革后的經(jīng)費收入分別為65.82、105.2萬元，可實現(xiàn)經(jīng)費增長率約2被，經(jīng)費收入評價等級處于“優(yōu)”級；小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革可顯著提升工程完好率35%以上，改革后提高達到94.26%，小農(nóng)水完好率評價結(jié)果為優(yōu)；小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革大大提高了農(nóng)民的節(jié)水意識，用水糾紛率評價結(jié)果處于“優(yōu)”；通過對水資源的開發(fā)和整治改革后的工程管理提高了水資源利用效率，在很大程度上改善了農(nóng)村水環(huán)境健康狀況。由于小農(nóng)水具有公益性的特征，因此其建設(shè)管理與維修維護通常由政府出錢進行宏觀干預(yù)，在長期作用下其生產(chǎn)升本不斷提高并超過政府的可承受能力，在小農(nóng)水管理與建設(shè)中逐漸出現(xiàn)力不從心和被忽視的現(xiàn)象，部分工程遭到嚴(yán)重破壞其功能作用顯著降低[15]。實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分小農(nóng)水管理單位存在難以支持經(jīng)營水利運行費用的情況，僅僅依靠財政撥款無法滿足運行要求，農(nóng)田用水效率相對較低，評價結(jié)果為“良”；通過對典型曲線用水滿意度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，制度改革后可提高群眾的滿意度約15個百分點，如圖2所示，由之前的77.86%提升至目前的93.28%，截止調(diào)查時間點還未發(fā)生由于改革不合理而引起的上訪時間。綜上所述，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革中水費實際收取率、水資源利用率以及改革結(jié)果高效性評價均處于“良”等級，群眾滿意度、用水矛盾糾紛、水利工程完好率以及經(jīng)濟收入增長率指標(biāo)為“優(yōu)”等級。

圖2 小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革前后的高效性指標(biāo)

根據(jù)上述評價，遼寧省朝陽市小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革總體處于“優(yōu)”等級，評價結(jié)果與實際調(diào)研結(jié)果保持較好的一致性。處于“優(yōu)”級的指標(biāo)共有10項，可見該區(qū)域的制度改革具有一定的科學(xué)性與有效性，但是仍有待進一步提升水費實際收取率、用水效率以及管理人員到位率等制度和利息性。

3 結(jié) 論

農(nóng)村水利工程的建設(shè)和管護占據(jù)著重要地位，推廣應(yīng)用農(nóng)村水利工程不僅可有效解決農(nóng)田灌溉與排水問題，而且是改善與保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活水平及實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的必要措施。文章以朝陽市為例，對該區(qū)域小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革績效利用層次分析法進行綜合評價，研究表明小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革總體處于“優(yōu)”等級，評價結(jié)果與實際調(diào)研結(jié)果、專家打分法和數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果保持較好的一致性。通過對產(chǎn)權(quán)制度改革，可為促進農(nóng)村水利工程效益、保證小農(nóng)水安全運行、促進農(nóng)村水利可持續(xù)發(fā)展以及加強水利設(shè)施的管護提供有力的保障。