黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量實證研究

摘?要：文本質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)的生命，攸關(guān)從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的制度根基。對黨內(nèi)法規(guī)文本統(tǒng)計分析表明，黨內(nèi)法規(guī)文本呈現(xiàn)逐年遞增、增長迅速以及條款類型較少、重實體輕程序、義務(wù)主導(dǎo)等特點。通過類型化分析發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)立規(guī)中“黨言黨語”與“法言法語”并存，形式上表現(xiàn)為模糊性與精確性的沖突，實質(zhì)上是政治性與規(guī)范性的沖突。制定體制不完善和技術(shù)規(guī)范缺失導(dǎo)致立規(guī)語言模糊、內(nèi)容混亂、程序缺位，甚至出現(xiàn)機械化照搬國家法律體系經(jīng)驗的問題。在提升文本質(zhì)量過程中，只有堅持立規(guī)語言精確化、立規(guī)內(nèi)容體系化和立規(guī)程序完善化，進(jìn)一步促進(jìn)政治性與規(guī)范性的平衡，黨內(nèi)法規(guī)才能將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);文本質(zhì)量;模糊性;精確性

中圖分類號：D26

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2020）04-0034-07

基金項目：國家社科基金重大項目“社會主義核心價值觀融入基層社會治理研究”（17VHJ006）;西南政法大學(xué)行政法學(xué)院學(xué)生科研創(chuàng)新項目“黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量評估研究”（XZ2019057）。

作者簡介：羅有成（1995-），男，重慶人，西南政法大學(xué)地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)學(xué)。

黨的十八屆四中全會把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入法治中國建設(shè)系統(tǒng)工程，明確提出要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出要“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。這些為黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)提供了依據(jù)并明確了重點。黨內(nèi)法規(guī)功能的有效發(fā)揮以及制度體系的切實完備，離不開科學(xué)合理、準(zhǔn)確精致的黨內(nèi)立規(guī)活動以及黨內(nèi)法規(guī)文本[1]?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量從源頭上制約著黨內(nèi)治理的成效。習(xí)近平也多次強調(diào)，“要制定出高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定，不在多，而在精，與數(shù)量相比，更為關(guān)鍵的是質(zhì)量。”[2]關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量，有學(xué)者從黨內(nèi)法規(guī)的評估、體系化和制定體制等角度切入研究①，從宏觀層面探討了提升黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量的制度化路徑，這些觀點為我們提供了有益借鑒。然而，既有的研究成果缺乏整體性和系統(tǒng)性研究，囿于宏觀分析和政治解讀，對黨內(nèi)法規(guī)文本的存在樣態(tài)、特征和實踐邏輯的研究還嚴(yán)重缺乏經(jīng)驗支撐，問題導(dǎo)向不夠?；谏鲜?，本文擬通過對221部黨內(nèi)法規(guī)②進(jìn)行量化分析，系統(tǒng)和深入探究黨內(nèi)法規(guī)文本的分布樣態(tài)，論證其文本類型、特征與邏輯，進(jìn)而針對立規(guī)語言模糊、內(nèi)容混亂、程序缺位，甚至機械化照搬國家法律體系經(jīng)驗的問題，提出機制優(yōu)化對策。

一、黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量的基本意涵與價值

（一）黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量的基本意涵

黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量指黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)劣程度，即其符合客觀規(guī)律，具備可操作性，達(dá)到立規(guī)時設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)以及內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一、符合邏輯的程度[3]。所謂黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量，則側(cè)重于關(guān)注與強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)文本本身，探究靜態(tài)意義上的文本質(zhì)量如何，主要基于文本分析的視角研究黨規(guī)文本的概念、條款、規(guī)范、文本、體系等方面。例如，探究一部黨內(nèi)法規(guī)的文本是否內(nèi)部協(xié)調(diào)一致、體系是否完整，條文邏輯關(guān)系是否明確、嚴(yán)謹(jǐn)，語言文字、標(biāo)點是否規(guī)范。2012年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第15條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)方向正確，內(nèi)容明確，邏輯嚴(yán)密，表述準(zhǔn)確、規(guī)范、簡潔，具有可操作性。”因此，黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量主要指黨內(nèi)法規(guī)文本本身的優(yōu)劣程度，即其符合邏輯嚴(yán)密、表述精確、內(nèi)容完備、具備可操作性的程度。當(dāng)然，對于黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展與完善而言，問題在于，如何規(guī)范和提升黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量，真正讓黨內(nèi)法規(guī)的各項制度扎下根，為構(gòu)建規(guī)范有效的黨內(nèi)治理體制機制提供助益。

（二）黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量的價值

文本質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)的生命，攸關(guān)從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的制度根基。我們?nèi)绻腰h內(nèi)法規(guī)制度比作一棵大樹，那么黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量就是這棵大樹的種子，種子質(zhì)量不優(yōu)良、不過關(guān)，大樹就難以生根、發(fā)芽和成長?？梢哉f，文本自身質(zhì)量貫穿于制度建設(shè)的全方面，夯實了黨的自身建設(shè)和執(zhí)政治國的制度基礎(chǔ)。如果文本質(zhì)量不過關(guān)，黨內(nèi)法規(guī)就難以真正地扎下根，并進(jìn)一步影響黨內(nèi)法規(guī)的實施。

黨的十八大以來，治黨執(zhí)政活動朝著制度化、規(guī)范化、程序化方向邁進(jìn)，理論界普遍意識到了“良規(guī)”與“善治”之間的差距，質(zhì)量提升越發(fā)成為黨內(nèi)法規(guī)理論研究和制度建設(shè)的重心。2017年12月，中共中央發(fā)布的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了?！比欢?，需要直面的問題是，目前仍存在一大批質(zhì)量不高的黨內(nèi)法規(guī)文本，一部分條文規(guī)定相當(dāng)模糊、概括，缺乏“法言法語”的精確性，削弱了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和權(quán)威。習(xí)近平指出，“這些年來搞了不少制度性規(guī)范，但有的過于原則、缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，形同擺設(shè)”，“有的過于籠統(tǒng)、彈性空間大，牛欄關(guān)貓，很多腐敗問題不僅沒有遏制住，反而愈演愈烈。”[4]如果黨內(nèi)立規(guī)內(nèi)容完備、語言精確、邏輯嚴(yán)密，“牛欄關(guān)貓”“形同擺設(shè)”的現(xiàn)象將從根本上得到遏制，從而保證黨內(nèi)法規(guī)的實施不變形、不走樣[5]。因此，良規(guī)是善治的前提。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，確保黨內(nèi)法規(guī)文本內(nèi)容明確、邏輯嚴(yán)密、切實有效。

二、黨內(nèi)法規(guī)文本的分布樣態(tài)

為展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)文本的具體樣態(tài)和基本分布，我們選取了2010—2018年所頒布實施的黨內(nèi)法規(guī)文本作為分析樣本，經(jīng)篩選后獲得有效黨內(nèi)法規(guī)文本221部③。

（一）時間分布：逐年遞增，增長迅速

樣本黨規(guī)表明，黨內(nèi)法規(guī)文本在時間上呈現(xiàn)逐年遞增的總體趨勢。整合現(xiàn)有數(shù)據(jù)，我們可以得到逐年遞增的文本數(shù)量折線分布圖（如圖1所示）。從折線分布圖來看，2015年文本相較于2014年的增幅為57%，2018年文本相較于2017年的增幅為138%，2018年文本相較于2013年的增幅為469%。2014年，黨的十八屆四中全會把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入法治中國建設(shè)系統(tǒng)工程，明確定位黨內(nèi)法規(guī)為“治黨管黨的重要依據(jù)”。2017年，黨的十九大提出要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。上述文本快速增長的時間點與這些重要會議的召開相一致。這顯示，黨的十八屆四中全會、黨的十九大的召開推動了黨規(guī)文本數(shù)量的迅速增加。因此，黨的十八屆四中全會召開以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)步伐不斷加快。

圖1?時間分布情況

（二）類型分布：呈條款型、段落型與結(jié)合型分布

從文本的表述形式上看，黨規(guī)文本有三種表述形式：條款型、段落型和結(jié)合型。黨規(guī)文本集中分布在段落型，條款型較少。段落型的文本數(shù)量是139部，占比629%;條款型的文本數(shù)量是71部，占比321%;結(jié)合型的文本數(shù)量是11部，占比5%。

所謂條款型的形式表述，指黨規(guī)文本通過編、章、節(jié)、款、項、目等結(jié)構(gòu)單位分層表述黨規(guī)內(nèi)容。如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（2015）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2016）均采取條款形式表述黨規(guī)內(nèi)容。段落型的形式表述，指黨規(guī)文本使用自然段形式表述。如《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016）全篇使用自然段的形式，而非一般黨內(nèi)法規(guī)的條款形式。結(jié)合型的形式表述，指少數(shù)黨規(guī)文本同時使用條款與段落兩種表述形式。比如，黨章的總綱部分采用段落形式，正文部分采用條款形式。又如，《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》（2011）的總則采用段落形式，正文部分采用條款形式。采用結(jié)合型表述形式的黨規(guī)文本數(shù)量很少，且都是在總則部分采取段落形式、正文部分采取條款形式，類似于我國憲法的文本表述形式。

黨規(guī)文本表述形式上的差異，是由其內(nèi)容決定的。具體而言，采取段落型表述形式的黨規(guī)文本重在“論”，包括闡明某一主題的重大意義，推進(jìn)相關(guān)工作的重要性和緊迫性、指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)、重要舉措、組織保障等。由于文件必須把道理說透徹、把理由講清楚、把任務(wù)講明白、把對策措施安排好，因此更適合采用段落型表述方式。比如，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（簡稱《準(zhǔn)則》）全篇使用段落型方式表述，而非條款型，理由就在于《準(zhǔn)則》有很多問題需要講道理。采取條款型表述形式的黨規(guī)文本重在“定”，明確制定目的和依據(jù)，界定適用范圍，明確職責(zé)和義務(wù)、行為模式、法律后果等，由于無須擺理由、講道理，重在立規(guī)矩，因此更適合采用條款形式一一列明。當(dāng)然，有的規(guī)范性文件因為“論”的不多，主要用來列明工作任務(wù)和保障措施等，也適合采用條款型表述方式。類似的，有的黨內(nèi)法規(guī)既要“定”，又要“論”，那就可以采用結(jié)合型表述方式，在總綱部分采用段落形式側(cè)重于“論”，在正文部分采用條款形式側(cè)重于“定”[6]267-268。

（三）內(nèi)容分布：表現(xiàn)為黨建性規(guī)范為主、重實體輕程序、義務(wù)主導(dǎo)等特點

從調(diào)整事項、功能和調(diào)整方式等方面來看，黨規(guī)文本內(nèi)容分布呈現(xiàn)出以下分布規(guī)律：主要集中分布在黨建性、執(zhí)政性規(guī)范領(lǐng)域中，實體性黨規(guī)文本數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于程序性黨規(guī)文本，義務(wù)性規(guī)范為主。其中，黨建性規(guī)范數(shù)量101部，占比457%;執(zhí)政性規(guī)范數(shù)量78部，占比353%;機關(guān)事務(wù)性規(guī)范42部，占比19%。實體性規(guī)范文本數(shù)量占比90%，而程序性規(guī)范只占比10%（圖2所示）。

從調(diào)整事項方面來看，黨規(guī)主要由針對黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動的執(zhí)政性規(guī)范、針對黨的自身建設(shè)的黨建性規(guī)范、針對黨的機關(guān)運行保障的機關(guān)事務(wù)性規(guī)范三部分組成。在規(guī)范數(shù)量上，目前黨建性規(guī)范多于執(zhí)政性規(guī)范和機關(guān)事務(wù)性規(guī)范。對于黨內(nèi)法規(guī)的制度完備而言，黨的自身建設(shè)活動方面黨規(guī)規(guī)范比較健全，但在黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動方面有不少領(lǐng)域仍無規(guī)可依。執(zhí)政興國，關(guān)鍵在黨。加強黨規(guī)制度建設(shè)，在治黨與執(zhí)政兩個方面要統(tǒng)籌推進(jìn)、齊頭并進(jìn)，不能失之偏頗。相對而言，黨的自身建設(shè)是手段，黨的執(zhí)政治國是目標(biāo)，自身建設(shè)活動要服從服務(wù)于執(zhí)政興國的歷史使命。

程序是依法治國、依規(guī)治黨的內(nèi)在精神。黨內(nèi)治理的法治化離不開程序，必須注重實體性黨規(guī)和程序性黨規(guī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。樣本黨規(guī)顯示，當(dāng)前黨內(nèi)程序性法規(guī)遠(yuǎn)落后于實體性法規(guī)。相對于實體性法規(guī)，黨內(nèi)程序性法規(guī)建設(shè)的不足主要體現(xiàn)在程序性法規(guī)體系散亂、規(guī)定不具體、缺乏可操作性方面。以黨的決策制度為例，從議題設(shè)定、會議討論、表決通過、發(fā)布實施到?jīng)Q策追責(zé)等一系列決策流程操作都缺乏具體規(guī)定，原則性規(guī)定多，操作性規(guī)定少。這給黨內(nèi)一把手濫用權(quán)力、違規(guī)違紀(jì)留下了大量的制度空間。

黨規(guī)文本亦呈現(xiàn)出義務(wù)主導(dǎo)的分布樣態(tài)。這種分布樣態(tài)主要體現(xiàn)在：黨章與有關(guān)開除黨員、自行脫黨、黨員退黨、預(yù)備黨員的權(quán)利義務(wù)等規(guī)范中，黨員義務(wù)性規(guī)范遠(yuǎn)多于權(quán)利性規(guī)范。這表明，與法律權(quán)利本位論的價值取向不同，黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)的責(zé)任性和職責(zé)性體現(xiàn)了黨員義務(wù)的本位屬性。黨員應(yīng)當(dāng)認(rèn)可黨的綱領(lǐng)、遵守黨的章程、服從黨的紀(jì)律、承擔(dān)更多的社會與政治責(zé)任，它們構(gòu)成了一個政黨得以形成和存續(xù)的必要前提，而這些屬于義務(wù)性要求而非權(quán)利性規(guī)定[7]。因此，黨內(nèi)法規(guī)以義務(wù)為本位是由黨的使命和宗旨決定的。黨章采取先義務(wù)后權(quán)利的編排順序是符合黨員義務(wù)與權(quán)利關(guān)系內(nèi)在邏輯的。

圖2?內(nèi)容分布情況

注：括號內(nèi)數(shù)字為黨規(guī)文本數(shù)量。

三、黨內(nèi)法規(guī)文本類型分析

上述三方面的文本樣態(tài)分布僅是對黨內(nèi)法規(guī)文本要素的統(tǒng)計分析結(jié)論。通過類型分析，能夠更進(jìn)一步明晰黨內(nèi)法規(guī)文本的特征和邏輯，并發(fā)現(xiàn)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)文本存在的深層次問題。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)文本的規(guī)范表征與表達(dá)方式，可將黨內(nèi)法規(guī)文本的表達(dá)方式分為“黨言黨語”模式與“法言法語”模式，并且“黨言黨語”模式表達(dá)方式更為普遍化。其中，“黨言黨語”模式的文本共169部，占比765%;“法言法語”模式的文本有52部，占比235%。

（一）“黨言黨語”模式

“黨言黨語”模式指一般采取段落型形式，以“黨言黨語”表述為主、“法言法語”的表述相對較少，模糊性和靈活性較強的那部分黨內(nèi)法規(guī)。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾方面上：一是表達(dá)特征上模糊性語詞和語句使用頻率更高、表達(dá)生動通俗;二是語句形態(tài)上主要使用價值判斷語句和信條語句;三是意識形態(tài)上體現(xiàn)鮮明的政治性和政黨性。以《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》為例，一是《準(zhǔn)則》中“加強”“充分”“深入”“健全”“總開關(guān)”“軟骨病”“老好人”“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”等模糊性、生動性表述使用頻率很高。二是《準(zhǔn)則》使用了較多的價值判斷語句和信條語句。比如第1條“理想信念動搖是最危險的動搖，理想信念滑坡是最危險的滑坡”，第2條“黨在社會主義初級階段的基本路線是黨和國家的生命線、人民的幸福線”等表述。三是《準(zhǔn)則》文本表述體現(xiàn)了鮮明的政治性。比如，《準(zhǔn)則》序言主要表達(dá)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、不斷增強黨的先進(jìn)性與純潔性建設(shè)。

固然，通過秉持大眾路線，用語與表達(dá)生動通俗的“黨言黨語”傳達(dá)黨的執(zhí)政理念、路線、方針、政策，更體現(xiàn)“黨規(guī)姓黨”的鮮明特色，也更利于作用于心理機制引發(fā)預(yù)期行為，引領(lǐng)意識形態(tài)和價值觀。但是，受黨內(nèi)法規(guī)政治性影響的“黨言黨語”也造成了該種模式表述黨規(guī)規(guī)范的模糊性，尤其是大量黨內(nèi)法規(guī)基本上屬于政策性宣示，用語表達(dá)過于模糊化，已經(jīng)嚴(yán)重影響到黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，進(jìn)而損害黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性與生命力，有礙政治權(quán)威的重塑。

“黨言黨語”模式表述的黨規(guī)文本所占比例遠(yuǎn)超過“法言法語”模式?！包h言黨語”表達(dá)模式有四個小類，表達(dá)方式較為豐富（如表1所示）。其中，政治性語言占比最高，其次是政黨性語言，與上述“黨建性規(guī)范為主”的內(nèi)容分布相一致，也契合“黨規(guī)姓黨”的本質(zhì)特征。黨的十九大報告指出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵8]政黨屬于政治組織，其首要屬性無疑是其政治屬性。作為政黨組織制定的規(guī)章制度，當(dāng)然要鮮明體現(xiàn)政治屬性，反映政治訴求[9]。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，較其他民主黨派而言，其所制定的黨規(guī)的一個最顯著特性就是體現(xiàn)執(zhí)政屬性特征。就此而言，在中國特色民主政治體制下，中國共產(chǎn)黨的黨規(guī)是黨治國理政的重要依據(jù)，是堅持依法執(zhí)政的重要遵循，是中國特色社會主義法治規(guī)范的重要形態(tài)。由此可見，黨規(guī)的政治性與黨規(guī)的政黨性本質(zhì)上具有一致性[10]。因此，“黨言黨語”表達(dá)模式由黨內(nèi)法規(guī)的政治性所決定，大量語言是政治性語言、政黨性語言而非“法言法語”，突出強調(diào)的是政治正確。這種表達(dá)模式雖然增強了黨內(nèi)法規(guī)適用的靈活性與適應(yīng)性，但也弱化了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性，亦對黨內(nèi)法規(guī)的具體適用和執(zhí)行產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）“法言法語”模式

“法言法語”模式指具有嚴(yán)格規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，以“法言法語”表述為主、“黨言黨語”表述較少，體現(xiàn)較強規(guī)范性和技術(shù)性的那部分黨內(nèi)法規(guī)。雖然黨規(guī)具有鮮明的政治性，但黨規(guī)作為黨依法執(zhí)政的重要依據(jù)，作為黨管黨治黨的重要遵循，仍然具有“法”屬性。因此，黨內(nèi)法規(guī)必然也要規(guī)范有序、清晰理性，符合法律規(guī)范的表述形式。相較于“黨言黨語”模式，“法言法語”表述模式規(guī)范性程度更高。具體而言，從表達(dá)特征、語句形態(tài)、主要屬性、表述形式、實現(xiàn)方式、穩(wěn)定性等方面（如表2所示）我們可以看出，“法言法語”模式表述黨規(guī)規(guī)范比“黨言黨語”模式更加確定、更加嚴(yán)密、更可預(yù)期、更加穩(wěn)定。

同時，通過對黨規(guī)文本的進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，“法言法語”模式表述的黨規(guī)文本呈現(xiàn)規(guī)范性程度類似于法律條款的規(guī)律[11]。具體而言，在文本體例上，黨規(guī)使用專屬名稱，采用條款的方式表述，由總則、分則、罰則和附則四部分構(gòu)成;在表述形式上，黨規(guī)通常采用編、章、節(jié)、條、款、項、目等方式;在結(jié)構(gòu)框架上，黨規(guī)規(guī)范具有清晰、嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)。以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為例，其文本體例、形式結(jié)構(gòu)、條文邏輯、立規(guī)技術(shù)、表達(dá)方式等都與我國《刑法》文本結(jié)構(gòu)高度相似。這表明，黨規(guī)內(nèi)在地參考規(guī)范化程度更高的國家法律規(guī)則體系，從而來提升黨規(guī)自身體例結(jié)構(gòu)與表達(dá)方式的邏輯性、層次性、清晰度。但是，問題在于，政治性是黨規(guī)的天然屬性與根本屬性，黨規(guī)條文中包含大量價值語句與信條語句、政治性語言、宣示性話語。在此情形下，如何借鑒一般法律條款的表述形式對其進(jìn)行規(guī)范化，確保黨規(guī)的規(guī)范有序、清晰理性[12]，是必須重視的重要課題。

綜上所述，通過類型化分析方法，我們可以把黨規(guī)規(guī)范的表述方式分為“黨言黨語”模式和“法言法語”模式，“黨言黨語”模式的表述方式更為普遍化。一方面，立規(guī)者采取“黨言黨語”模式表述黨規(guī)規(guī)范是由黨規(guī)的政黨性和政治性所決定的。雖然該模式表達(dá)黨規(guī)生動、豐富與通俗，但由于過多使用模糊性語詞語句，也造成了黨規(guī)規(guī)范的模糊性，并進(jìn)一步損害黨規(guī)的權(quán)威性與生命力。另一方面，“法言法語”表述模式借鑒國家法律的規(guī)范化經(jīng)驗，文本體例、邏輯結(jié)構(gòu)與表述形式更為科學(xué)合理，理性化與規(guī)范化程度高于“黨言黨語”模式，但面臨著如何使用一般法律條款的結(jié)構(gòu)形式來對一些“政治性語言、政黨性語言、規(guī)矩性語言和紀(jì)律性語言”進(jìn)行規(guī)范化表達(dá)的理論困境。因此，“黨言黨語”與“法言法語”構(gòu)成了當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量癥結(jié)的表里，即形式上表現(xiàn)為模糊性與精確性的沖突，實質(zhì)上是黨內(nèi)立規(guī)政治性與規(guī)范性的沖突。

四、黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量的優(yōu)化對策

在“完善全面從嚴(yán)治黨制度”的背景下，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)仍面臨黨規(guī)文本立規(guī)語言模糊、內(nèi)容混亂、程序缺位、針對性和實效性不強，難以落實到位的機制性障礙。要想破除這一機制性障礙，制定高質(zhì)量的制度規(guī)定，必須堅持運用法治思維立規(guī)建規(guī)[13]，在立規(guī)語言、立規(guī)內(nèi)容和立規(guī)程序三方面上協(xié)同發(fā)力、共同推進(jìn)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。

（一）立規(guī)語言精確化

精確性是法律語言的靈魂。黨內(nèi)法規(guī)作為一種組織和行為規(guī)范，應(yīng)當(dāng)堅持立規(guī)語言的精確化，以期維護黨內(nèi)法規(guī)體系和黨內(nèi)治理的穩(wěn)定性。現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)中出現(xiàn)不少模糊性表述的主要原因是受“粗放化”制定理念的影響所致[14]。因此，首先應(yīng)當(dāng)改變這種制定理念，減少使用模糊性語詞語句，增強立規(guī)語言的精確性和精細(xì)化。具體而言，應(yīng)當(dāng)減少使用上述“充分”“深入”“軟骨病”等語詞和一些道德性準(zhǔn)則、價值信條語句，把這些要求融入較為明確而具體的組織和行為規(guī)則中。其次，政治性是黨內(nèi)法規(guī)的天然屬性與根本屬性。黨內(nèi)法規(guī)不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統(tǒng)，但不能因為它具有政治性就用政治話語而不用規(guī)范話語[15]。所以，應(yīng)當(dāng)將“黨言黨語”與“法言法語”兩種黨規(guī)文本表達(dá)模式進(jìn)一步融合，從而實現(xiàn)黨內(nèi)立規(guī)政治性與規(guī)范性的平衡，提高政治話語、政黨話語的精確性。固然，實現(xiàn)二者的融合，并不意味著兩者要以同等的方式和均等的比重存在于黨規(guī)文本之中。適宜的做法是，增強黨規(guī)文本的規(guī)范屬性，將政治屬性有機地融于規(guī)范性之中。例如，黨規(guī)制定者應(yīng)當(dāng)運用比較成熟、涵義比較準(zhǔn)確的概念，盡量不用那些模棱兩可的概念，盡量將領(lǐng)導(dǎo)講話的文件語言加工成法規(guī)語言，不能為了保持所謂的原汁原味而機械照抄照搬。宣示性、號召性內(nèi)容盡可能通過設(shè)置立法目的和原則性條款予以明確，而非僅僅做一般性要求[6]253。同時，有學(xué)者提出制定專門的《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范》④，這也是增強立規(guī)語言精確性的必要路徑。將黨內(nèi)法規(guī)制定中能夠普遍適用的技術(shù)上升為專門的黨內(nèi)法規(guī)，有助于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)技術(shù)性、專業(yè)性與規(guī)范性，從而具體精確地對規(guī)范對象進(jìn)行規(guī)范表達(dá)。

（二）立規(guī)內(nèi)容體系化

提升黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量，不僅需要在立法技術(shù)上嚴(yán)格遵循立規(guī)語言的精確化，還需要在體系的完整性、內(nèi)容的完備性上進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計。根據(jù)上述分布樣態(tài)，黨規(guī)文本呈現(xiàn)黨建性規(guī)范為主、重實體輕程序、義務(wù)主導(dǎo)的分布特點。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政領(lǐng)域缺少基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)，大部分領(lǐng)域缺乏配套性、程序性和權(quán)利保障性黨內(nèi)法規(guī)。這一制度供給的缺位和失序，直接制約著黨規(guī)文本質(zhì)量的提升。而立規(guī)內(nèi)容體系化，則是在審慎認(rèn)清問題癥結(jié)所在的基礎(chǔ)上，通過提升黨規(guī)文本質(zhì)量，以確保黨內(nèi)法規(guī)于法周延、于事簡便。

堅持立規(guī)內(nèi)容體系化，首先，必須進(jìn)一步健全黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政領(lǐng)域的主干性黨內(nèi)法規(guī)。黨的自身建設(shè)活動大部分實現(xiàn)了有規(guī)可依，但黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動還有不少領(lǐng)域無規(guī)可依。因此，黨規(guī)制度建設(shè)的重點和中心應(yīng)當(dāng)向黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動領(lǐng)域適當(dāng)傾斜，在制定出臺地方委員會工作條例、黨組工作條例、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例等基礎(chǔ)上，再研究制定出臺一批調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的基礎(chǔ)主干法規(guī)[16]444。其次，進(jìn)一步完善配套中央黨內(nèi)法規(guī)。統(tǒng)計黨規(guī)樣本表明，以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等形式呈現(xiàn)的黨規(guī)數(shù)量相對較少，還需要健全相關(guān)配套黨規(guī)制度，來具體闡釋上位黨內(nèi)法規(guī)，落實上位黨內(nèi)法規(guī)確定的體制機制[16]。最后，以問題為導(dǎo)向，堅持實體性規(guī)范、程序性規(guī)范和權(quán)利保障性規(guī)范相結(jié)合。一方面，當(dāng)前黨內(nèi)程序性法規(guī)仍然落后于實體性法規(guī)，主要體現(xiàn)在程序性法規(guī)不成體系、規(guī)定粗略、可操作性不強方面。因此，黨內(nèi)法規(guī)宜盡量避免條款中實體性規(guī)定與程序性規(guī)定相混雜，可采用專章單獨列出程序性條款的方式[17]。針對黨內(nèi)法規(guī)“粗線條”式立法，缺乏具體細(xì)節(jié)和程序的問題，應(yīng)當(dāng)對黨內(nèi)法規(guī)中的程序性規(guī)定進(jìn)行精細(xì)化、細(xì)節(jié)性表達(dá)，提高黨內(nèi)法規(guī)的可操作性[18]。另一方面，雖然黨的使命和宗旨決定黨內(nèi)法規(guī)以義務(wù)為本位，但黨員義務(wù)和黨員權(quán)利不可分割、相輔相成，規(guī)范黨員權(quán)利仍是黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)內(nèi)容。因此，針對黨規(guī)文本中保障黨員權(quán)利的規(guī)定相對不足且較為原則和籠統(tǒng)的問題，應(yīng)當(dāng)在《黨章》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的基礎(chǔ)上健全具體的相關(guān)配套制度，提升這些規(guī)定的體系化和可操作性。

（三）立規(guī)程序完善化

黨內(nèi)法規(guī)的制定工作能否落到實處關(guān)鍵要看立規(guī)程序是否完善。黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)程序包括決策、規(guī)劃、起草、審批、發(fā)布、備案、評估和清理各環(huán)節(jié)[19]。當(dāng)前，黨內(nèi)立規(guī)的決策、規(guī)劃、起草、審批、發(fā)布、備案程序已步入正軌，但仍存在評估制度不完善、長效清理機制不健全的問題，制約著黨規(guī)文本總體質(zhì)量的有效提升。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將2012年規(guī)定中的“適用與解釋”“備案、清理、評估”兩章內(nèi)容合并為“保障”一章，為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的程序完善提供了充分的規(guī)范依據(jù)[20]。鑒于此，首先應(yīng)當(dāng)把黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量評估納入制度化和規(guī)范化的軌道，確定包括評估主體、評估對象、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法和評估運用的基礎(chǔ)內(nèi)容[21]。其次，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索設(shè)置精準(zhǔn)有效、科學(xué)合理的黨規(guī)文本質(zhì)量評估指標(biāo)體系，以實現(xiàn)對黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的科學(xué)評估，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度整體質(zhì)量提高與協(xié)調(diào)性的增強。同時，健全涵蓋集中清理、定期清理、專項清理的黨規(guī)文本長效清理機制，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系自我完善和自我發(fā)展的內(nèi)在要求，也是提升黨規(guī)文本總體質(zhì)量的重要保證。通過類型化分析發(fā)現(xiàn)，需要集中清理一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致的段落型黨規(guī)和過于模糊、老化的“黨言黨語”型黨規(guī)，來提升黨規(guī)文本的規(guī)范性，保證黨規(guī)文本的肌體健康、生機蓬勃。

綜上所述，提升黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量，必須堅持系統(tǒng)方法論，運用法治思維建規(guī)立規(guī)，不能恣意而為。立規(guī)語言精確化、立規(guī)內(nèi)容體系化、立規(guī)程序完善化，是對黨規(guī)文本模糊性用語的規(guī)范，也是對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容完備、體系完整的頂層設(shè)計，亦是對黨內(nèi)法規(guī)文本整體質(zhì)量的有效提升與優(yōu)化。

五、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)作為特殊形式的規(guī)范，兼具政治屬性與規(guī)范屬性[22]。黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性深刻影響著黨內(nèi)法規(guī)文本的外在樣態(tài)與表述方式。透過適用特征、適用類型等文本樣態(tài)發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)中“黨言黨語”與“法言法語”并存，形式上表現(xiàn)為模糊性與精確性的沖突，實質(zhì)上是政治性與規(guī)范性的沖突。鑒于此，黨內(nèi)立規(guī)者應(yīng)當(dāng)提高立規(guī)技術(shù)水平，增強黨規(guī)文本的規(guī)范屬性，將黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性有機地融于規(guī)范性之中，具體精確地對黨務(wù)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范表達(dá)，而不是機械地重復(fù)黨的會議決議和政策性文件中的那些宣示性話語。

制度治黨、依規(guī)治黨首先要有良規(guī)可依。文本質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)的生命，文本質(zhì)量的高低直接影響到黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢能否更好轉(zhuǎn)化為治理效能。當(dāng)前，由于仍然缺少完善的黨內(nèi)法規(guī)制定體制和專門的黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)文本總體上呈現(xiàn)立規(guī)語言模糊、內(nèi)容混亂、程序缺位的問題，進(jìn)一步制約著依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的實現(xiàn)。因此，必須在提高文本質(zhì)量上狠下功夫，進(jìn)一步促進(jìn)政治性與規(guī)范性的融合，只有堅持立規(guī)語言精確化、立規(guī)內(nèi)容體系化和立規(guī)程序完善化，黨內(nèi)法規(guī)制度才能將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。當(dāng)然，在提升黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量過程中，要避免黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對國家法律體系經(jīng)驗的機械化、簡單化照搬，尤其要避免忽視黨內(nèi)法規(guī)的政治性、完全借鑒一般法律條款的結(jié)構(gòu)形式對其進(jìn)行規(guī)范化的情況發(fā)生。

注釋：

①?參見葉正國.習(xí)近平新時代黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量思想研究[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（5）;陳光.論黨內(nèi)立規(guī)語言的模糊性及其平衡[J].中共中央黨校學(xué)報，2018（1）;段磊.論黨內(nèi)法規(guī)的明確性原則[J].法學(xué)評論，2019（5）;管華.黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)研究[J].學(xué)習(xí)與實踐，2017（7）;李福林.黨內(nèi)法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)體系化探究[J].廣東社會科學(xué)，2019（2）.

②?本文是在廣義范圍上使用“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念，即黨內(nèi)法規(guī)指黨內(nèi)所有用以規(guī)范和保障黨的行為的法規(guī)和規(guī)范性文件。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)狹義和廣義的探討，參見劉長秋.關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的幾個重要理論問題[J].理論學(xué)刊，2016（5）;付子堂.法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析[J].中共中央黨校學(xué)報，2015（3）;李林.科學(xué)定義“黨內(nèi)法規(guī)”概念的幾個問題[J].東方法學(xué)，2017（4）.

③?本文2010—2016年數(shù)據(jù)來源于中共中央辦公廳法規(guī)局，《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》（1949年10月—2016年12月）。選取范圍為“2010年1月—2016年12月的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件”，共選取116部黨內(nèi)法規(guī)。2017年數(shù)據(jù)來源于武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)年度報告（2017）》，人民出版社2018年版。選取其中提到的2017年中央黨內(nèi)法規(guī)31部。2018年的數(shù)據(jù)來源于《2018年共印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部——黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成果豐碩》，《人民日報》2019年1月28日。選取其中提到的2018年中央黨內(nèi)法規(guī)74部。最后篩選出2010—2018年中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共計221部。

④?秦前紅、段磊和葉正國等學(xué)者提出制定專門的《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范》，以確保黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和制定體制的完善。參見秦前紅，周航.通過制定技術(shù)規(guī)范完善黨內(nèi)法規(guī)的路徑分析[J].吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019（6）;段磊.論黨內(nèi)法規(guī)的明確性原則[J].法學(xué)評論，2019（5）;葉正國.黨內(nèi)法規(guī)制定的體制機制創(chuàng)新及其發(fā)展[J].黨內(nèi)法規(guī)理論研究，2019（1）.

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[21]李國梁.論黨內(nèi)法規(guī)制定體制的發(fā)展與完善[J].探索，2019（1）∶112-113.

[22]周葉中.黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的思想引領(lǐng)[J].政策，2018（6）∶4-6.

【責(zé)任編輯：張亞茹】