英國(guó)煙霧治理的政治博弈

崔財(cái)周

【摘要】1952年英國(guó)發(fā)生的“毒霧”事件引起社會(huì)對(duì)煙霧問(wèn)題的關(guān)注。英國(guó)政府于1956年出臺(tái)《清潔空氣法》，試圖以法律手段治理煙霧問(wèn)題。在法案出臺(tái)過(guò)程中，英國(guó)議會(huì)圍繞煙霧的危害，地方當(dāng)局與中央政府的控?zé)煓?quán)限，燃料供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題展開(kāi)激烈辯論。這些辯論涉及保守黨、地方當(dāng)局、工商業(yè)集團(tuán)、普通民眾等團(tuán)體，由環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題，牽涉利益再分配，導(dǎo)致各個(gè)利益集團(tuán)的博弈。而這些博弈反映出不同群體在煙霧問(wèn)題上的觀點(diǎn)分歧以及各自的利益訴求和價(jià)值取向。法案最終得以通過(guò)，環(huán)境治理成為共識(shí)，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展和諧共生提供了巨大的思考空間。

【關(guān)鍵詞】英國(guó);煙霧治理;（清潔空氣法》;政治博弈;環(huán)境史研究

自工業(yè)革命以來(lái)，英國(guó)工業(yè)迅速發(fā)展，但環(huán)境問(wèn)題也逐漸凸顯，尤其是空氣污染嚴(yán)重。1950年代，英國(guó)空氣質(zhì)量繼續(xù)惡化，于1952年爆發(fā)重大“毒霧”事件。大霧發(fā)生后，空氣能見(jiàn)度極速下降，死亡率大幅上升。大霧影響了整個(gè)倫敦地區(qū)，持續(xù)時(shí)間為12月5日上午至12月9日晚上，共計(jì)5天，倫敦市中心地區(qū)的能見(jiàn)度降低至9-11米。截至1952年12月13日，大倫敦地區(qū)的過(guò)度死亡人數(shù)（超過(guò)上一年同期的死亡人數(shù)）達(dá)到4500人。然而，人們對(duì)1952年大霧的最初反應(yīng)，是把它描述為一場(chǎng)自然災(zāi)難，既不能預(yù)見(jiàn)也不能預(yù)防。英國(guó)政府對(duì)這場(chǎng)煙霧也只是輕描淡寫，試圖草草了事。隨著煙霧造成的危害加劇，英國(guó)媒體、環(huán)保組織等群體積極呼吁政府采取措施治理煙霧問(wèn)題。面對(duì)各種壓力，英國(guó)政府成立調(diào)查委員會(huì)，任命休.比弗（Hugh?Beaver）為委員會(huì)主席，隨后出臺(tái)了《比佛報(bào)告》（Beaver?Report）。該報(bào)告探尋了煙霧的成因、后果以及治理措施。

然而，《比佛報(bào)告》并未解決英國(guó)的煙霧問(wèn)題，社會(huì)各界要求立法治理煙霧問(wèn)題的呼聲越來(lái)越高。最終，英國(guó)政府于1956年6月21號(hào)出臺(tái)《清潔空氣法》（Clean?Air?Act）。該法案分為7個(gè)部分，37個(gè)條款。其主要內(nèi)容為：一是建立無(wú)煙區(qū)，控制黑煙排放，明確規(guī)定識(shí)別黑煙的方法以及工業(yè)煙囪和壁爐的高度;二是調(diào)節(jié)中央和地方治理煙霧的權(quán)限，授予地方當(dāng)局一部分治理空氣污染的權(quán)力，如建立無(wú)煙區(qū)的具體措施以及制定控?zé)煑l例;三是關(guān)于特殊情況的規(guī)定以及雜項(xiàng)條款，如王室和鐵路等公共部門的煙霧排放享有豁免權(quán)。此外，法案還涉及民眾的環(huán)境知情權(quán)，并修正了1906年《堿業(yè)法》（Alkali?Act）和1936年《公共衛(wèi)生法》（Public?Health?Act）的部分內(nèi)容。

關(guān)于該法案的研究，國(guó)外學(xué)術(shù)界已經(jīng)出現(xiàn)一些有分量的著作。其中，布雷恩·威廉·克拉普（Brain?William?Clap）的《工業(yè)革命以來(lái)的英國(guó)環(huán)境史》（An?Environmental?History?of?Britainsince?the?Industrial?Revolution）是研究英國(guó)環(huán)境史的經(jīng)典之作，作者采用跨學(xué)科研究方法，分析了煙霧問(wèn)題的緣由、造成的危害以及社會(huì)各階層的應(yīng)對(duì)之策。埃里克·阿什比（Eric?Ashby）和瑪麗·安德森（Mary?Anderson）的《清潔空氣政治》（The?Politics?of?Clean?Air）梳理了空氣與政治的關(guān)系，介紹了中央和地方在煙霧治理中的較量，反映出環(huán)境問(wèn)題即政治問(wèn)題。莫頓（R.V.Morton）的《煤炭商人在清潔空氣中的角色》一文以煤炭商人為特定對(duì)象，論述了他們?cè)诜ò赋雠_(tái)時(shí)的阻力。與之相比，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)煙霧的研究主要集中在環(huán)境史領(lǐng)域。梅雪芹教授是國(guó)內(nèi)從歷史視角研究英國(guó)環(huán)境問(wèn)題的開(kāi)拓者，曾先后發(fā)表多篇論文論述英國(guó)大氣污染及其造成的后果?！て渌麑W(xué)者也從不同角度論述法案出臺(tái)的原因以及治理的效果。

《清潔空氣法》是世界上第一部由國(guó)家頒布的專門治理煙霧問(wèn)題的法案。該法案不僅解決了英國(guó)長(zhǎng)期面臨的煙霧污染，喚醒了民眾的環(huán)保意識(shí)，也為其他國(guó)家治理煙霧問(wèn)題提供了重要的借鑒作用。在法案出臺(tái)過(guò)程中，由于涉及不同群體的利益訴求，在英國(guó)議會(huì)曾引發(fā)激烈的辯論。厘清不同團(tuán)體在該法案出臺(tái)時(shí)的立場(chǎng)，其重要性不言而喻。本文在學(xué)界已有的研究基礎(chǔ)上，利用英國(guó)議會(huì)檔案資料，剖析法案出臺(tái)時(shí)環(huán)境和政治的關(guān)系，不同利益集團(tuán)之間的相互博弈及其產(chǎn)生的影響。

一、政黨政治家的反應(yīng)

在《清潔空氣法》出臺(tái)時(shí)，由于其涉及不同群體的利益調(diào)整，因此各方的態(tài)度大相徑庭。尤其是保守黨與工黨之間的分歧反映出選區(qū)的不同。一般來(lái)說(shuō)，保守黨控制的選區(qū)為“白煙”區(qū)，而工黨所控制的選區(qū)為“黑煙”區(qū)。相對(duì)而言，保守黨傾向于支持草案內(nèi)容，但保守黨和工黨議員圍繞煙霧造成的危害和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及二氧化硫的排放展開(kāi)了辯論。

關(guān)于煙霧排放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一性，不同的黨派議員意見(jiàn)相左。保守黨議員、前議會(huì)秘書長(zhǎng)埃利斯·史密斯（Ellis?Smith）首先發(fā)難。他認(rèn)為，從健康的角度來(lái)看，草案似乎有合理之處，但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看是行不通的。且關(guān)于建立無(wú)煙區(qū)的規(guī)定也是不現(xiàn)實(shí)的，英國(guó)當(dāng)時(shí)無(wú)法提供足夠的無(wú)煙燃料，如果將二氧化碳的排放量減少到草案的標(biāo)準(zhǔn)，每年將要損失2.5億英鎊。保守黨議員、住房建設(shè)大臣哈羅德·麥克米倫（Harold?Macmillan）遙相呼應(yīng)。他認(rèn)為：“雖然1952年的煙霧與以往不同，但沒(méi)必要夸大其危害。在英國(guó)人眼中，煙氣不僅是富有的標(biāo)志，人們還把它視為好客與溫暖的象征?！焙髞?lái)面對(duì)壓力，麥克米倫作出一些讓步，但應(yīng)付心里始終左右他的判斷。他說(shuō)：“我們已經(jīng)做了能做的，但是我們應(yīng)該意識(shí)到，在更加廣泛的國(guó)家事務(wù)中，還有無(wú)數(shù)的問(wèn)題需要納入考量，如果對(duì)其一概視而不見(jiàn)，也是愚蠢的，政府可以適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)管。”工黨議員查爾斯.羅伊（Charles?Royle）指出：“關(guān)于清潔空氣的政策，我們已經(jīng)討論很多年了，但是有一點(diǎn)我想知道，一方面保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面又要減少燃料的供應(yīng)，我們?nèi)绾螀f(xié)調(diào)這種關(guān)系，恐怕很難處理?！?/p>

針對(duì)反對(duì)意見(jiàn)，其他議員給子予反駁。保守黨議員、衛(wèi)生部長(zhǎng)蘭·麥克勞德（Lan?McLeod）指出：“空氣污染的危害已人盡皆知，我們80%的人口居住在城市，草案若是通過(guò)，我們的城鎮(zhèn)將更加清潔，居民會(huì)過(guò)上健康的生活，草案是煙霧治理的重要舉措?！丙溈藙诘逻M(jìn)一步說(shuō)到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和煙霧治理并不矛盾，一場(chǎng)煙霧造成數(shù)千人死亡，醫(yī)院人滿為患，道路堵塞。從長(zhǎng)期來(lái)看，經(jīng)濟(jì)若要健康發(fā)展，必須改變國(guó)家舊的發(fā)展模式。此外，保守黨議員、史密薩德（Smithard）醫(yī)生也作了煙霧調(diào)查，并發(fā)現(xiàn)死亡率與煙霧存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。從1952年12月到1953年3月，死亡人數(shù)比往年同期增加13500余人，比當(dāng)年整個(gè)國(guó)家因交通事故死亡的人數(shù)還多。在事實(shí)面前，許多議會(huì)代表開(kāi)始支持該草案。彭伯頓（Pemberton）和戈德堡（Goldberg）醫(yī)生研究了英格蘭和威爾士的支氣管炎患者，發(fā)現(xiàn)空氣中的煙霧和支氣管炎的發(fā)病率密切相關(guān)。保守黨議員巴內(nèi)特·斯特羅斯（Barnett?Stross）也贊同草案的內(nèi)容。他認(rèn)為，最近幾年的大霧使英國(guó)損失成千上萬(wàn)的人口，前一年的大霧更是使數(shù)千人死亡，這些事實(shí)迫使他們要盡快采取治理煙霧的措施。

工黨議員霍布森（C.R.Hobson）認(rèn)為黑煙被夸大了，真正危險(xiǎn)的不是黑煙而是二氧化硫，尤其是發(fā)電廠產(chǎn)生的二氧化硫?qū)е录依锏募揖吆痛昂煴桓癄€了，而草案中卻沒(méi)有治理二氧化硫的條款。保守黨議員巴內(nèi)特·斯特羅斯大體贊同草案的內(nèi)容，但他認(rèn)為草案中有兩個(gè)缺陷：一是科學(xué)知識(shí)的局限性，草案中未規(guī)定硫化物或一氧化碳的排放;二是由于不同行業(yè)的差別，草案給予工廠7年的排污期限，這勢(shì)必導(dǎo)致污染加重。此外，關(guān)于煙霧委員會(huì)的職責(zé)，不少人也意見(jiàn)相左。保守黨議員杰里米·布格勒（Jeremey?Bugler）認(rèn)為：“煙霧委員會(huì)是一群神秘的官員，既不對(duì)公眾發(fā)布報(bào)告，也不對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，他們與實(shí)業(yè)家勾結(jié)在一起，完全沒(méi)有作用。”工黨對(duì)于煙霧委員會(huì)的調(diào)查甚至百般阻撓。一些工黨議員認(rèn)為草案是一個(gè)“充滿偽善陰影的可怕條例”，是“一項(xiàng)毫無(wú)生機(jī)、軟弱無(wú)力的措施”，是“一個(gè)膽小如鼠的法令”。

保守黨議員納巴諾對(duì)不同意見(jiàn)給予回應(yīng)。他認(rèn)為，草案中沒(méi)有規(guī)定二氧化硫排放量的規(guī)定，原因在于煙霧是目前最主要的污染物，治理煙霧問(wèn)題刻不容緩。環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期的治理過(guò)程，隨著煙霧的減少，二氧化硫會(huì)得到有效控制。關(guān)于煙霧委員會(huì)的爭(zhēng)議，將會(huì)成立一個(gè)由科學(xué)家組成的獨(dú)立于政府的清潔空氣委員會(huì)，由科學(xué)家組成，定期發(fā)布檢測(cè)報(bào)告并提交議會(huì)討論。煙霧治理是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，但很大程度上也是政治問(wèn)題，如果沒(méi)有獨(dú)立的檢測(cè)和檢察機(jī)構(gòu)，草案的內(nèi)容將難以服眾。

當(dāng)時(shí)的首相羅伯特.安東尼艾登（Robert?Anthony?Eden）傾向于支持該草案，并為草案的通過(guò)定下基調(diào)。艾登動(dòng)情地說(shuō)道：“各位議員從不同方面討論該草案，說(shuō)明煙霧治理的重要性。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫，倫敦在歷史上以‘霧都聞名遐邇，英國(guó)因煙霧問(wèn)題造成的損失不言而喻，現(xiàn)在到了必須治理的時(shí)候了。"圍繞《清潔空氣法》的爭(zhēng)論，給予一個(gè)黨派攻擊另一個(gè)黨派的機(jī)會(huì)，反映出不同黨派之間的利益沖突。然而，隨著英國(guó)煙霧問(wèn)題的日趨嚴(yán)重，不僅保守黨認(rèn)識(shí)到草案的重要性，工黨在煙霧治理上也不斷達(dá)成共識(shí)。他們雖然在具體的措施上提出不同的意見(jiàn)，但總體上認(rèn)可草案的內(nèi)容。

二、地方當(dāng)局的不滿

除了各政黨和政治家們的不同反應(yīng)，地方當(dāng)局也積極介人，對(duì)草案的內(nèi)容提出不同意見(jiàn)。自1906年《堿業(yè)法》頒布以來(lái)，中央政府和地方當(dāng)局的摩擦不斷。在以往空氣的治理中，中央堿業(yè)檢查團(tuán)總攬全局，負(fù)責(zé)難以處理的工業(yè)，地方政府被迫執(zhí)行。雖然草案賦予地方當(dāng)局某些治理權(quán)限，但限制性很大。地方當(dāng)局圍繞煙霧治理權(quán)限與技術(shù)問(wèn)題不斷發(fā)問(wèn)，要求增加地方當(dāng)局的權(quán)力，開(kāi)展區(qū)域間合作治理煙霧問(wèn)題。

關(guān)于中央堿業(yè)檢察團(tuán)和地方當(dāng)局的控?zé)煓?quán)限，不同地方的議員各持己見(jiàn)。泰恩河畔紐卡斯?fàn)柕淖h員亞瑟·布倫金索普（Arthur?Blenkinsop）對(duì)草案提出兩點(diǎn)建議：其一，草案的初衷是好的，但無(wú)益于解決煙霧問(wèn)題。對(duì)于空氣污染，應(yīng)該深人調(diào)查并進(jìn)行廣泛研究，而不是急于求成。其二，地方當(dāng)局的權(quán)責(zé)不明確。草案把治理煙霧問(wèn)題劃分到地方當(dāng)局，但僅僅給予其一小部分支持，這會(huì)增加地方當(dāng)局的困難，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。謝菲爾德的議員理查德·溫特伯特姆（Richard?Winterbottom）對(duì)中央和地方在治理污染中的權(quán)限有所不滿。他認(rèn)為，不僅要賦予地方當(dāng)局治理煙霧的權(quán)力，還要減少中央堿業(yè)檢察團(tuán)的職權(quán)。堿業(yè)檢察團(tuán)負(fù)責(zé)的事務(wù)太多，而地方當(dāng)局有很多有才能的人，分清煙霧治理的權(quán)責(zé)才能把事情做得更好。金斯林議員斯科特·米勒（R.Scott?Miller）也認(rèn)為，增加地方當(dāng)局控?zé)煹臋?quán)力至關(guān)重要。他指出，金斯林有一家大型化肥廠為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)提供服務(wù)，在生產(chǎn)化肥中散發(fā)大量煙霧，對(duì)周邊城鎮(zhèn)環(huán)境造成污染，但地方當(dāng)局不能采取有效的措施，原因在于其沒(méi)有控?zé)煓?quán)限。此外，米勒還認(rèn)為煙霧具有擴(kuò)散性，地方當(dāng)局和中央合作是治理煙霧的重要舉措。

面對(duì)不同議員的發(fā)問(wèn)，納巴諾給予正面回答。關(guān)于地方當(dāng)局的控?zé)煓?quán)限，草案中明確規(guī)定：除去在堿業(yè)檢查團(tuán)注冊(cè)的工廠，其他任何工廠生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的污染由地方當(dāng)局負(fù)責(zé)。對(duì)于地方當(dāng)局負(fù)責(zé)的非注冊(cè)工廠，草案也有明確規(guī)定：公司企業(yè)在建立或者實(shí)行新工藝時(shí)，必須得到地方當(dāng)局的事先批準(zhǔn)，滿足相關(guān)的要求。草案規(guī)定的非注冊(cè)工廠數(shù)量大幅增加，這將會(huì)增加地方當(dāng)局的控?zé)煼秶?。草案第十一條規(guī)定：地方當(dāng)局可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況作出不同的控?zé)熞?guī)定，工廠釋放黑色排放物是違法的，除非引發(fā)黑煙的燃料是“法定燃料”（Authorized?Fuel）或支持煙囪的壁爐在煙霧控制條令的赦免之列。此外，如果排放有害物質(zhì)，地方當(dāng)局依照草案可以命令終止排放，對(duì)于不聽(tīng)從者給予罰款，嚴(yán)重者可以關(guān)閉工廠。

技術(shù)問(wèn)題和煙霧擴(kuò)散也是地方當(dāng)局爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。一些地方當(dāng)局從政治而不是環(huán)境角度思考問(wèn)題。蘭開(kāi)夏郡議員溫特伯特姆（Winterbotham）認(rèn)為，地方當(dāng)局目前無(wú)法完成技術(shù)改造，承擔(dān)煙霧治理的重任。造成當(dāng)前煙霧問(wèn)題的主要原因有兩個(gè)：一是設(shè)備陳舊，二是缺乏足夠的無(wú)煙燃料。而這都不是地方當(dāng)局所能解決的。沃靈頓的議員伊迪絲·薩默斯基爾指出地方當(dāng)局面臨的技術(shù)困難。他認(rèn)為：“治理煙霧是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，雖然草案中有一些技術(shù)條款，但地方當(dāng)局執(zhí)行起來(lái)存在困難?！泵椎?tīng)査贡ぃ∕iddlesbrough）的議員馬·奎恩（Ma?Kuien）也認(rèn)為，草案推廣起來(lái)比較困難，當(dāng)風(fēng)吹過(guò)來(lái)的時(shí)候，煙霧會(huì)擴(kuò)散到其他區(qū)域，無(wú)法保障煙霧治理的準(zhǔn)確性。草案計(jì)劃在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行控?zé)焻^(qū)，對(duì)于燃料的需求是巨大的，然而國(guó)家有多少燃料可以供應(yīng)，哪些企業(yè)會(huì)優(yōu)先獲得，這些都是值得關(guān)注的問(wèn)題。以英國(guó)電力為例，如果按照草案的要求進(jìn)行生產(chǎn)，可能會(huì)額外支出1.4億至2.5億英鎊，這將增加發(fā)電成本的12%。

關(guān)于技術(shù)改造問(wèn)題，當(dāng)時(shí)英國(guó)科學(xué)與工業(yè)研究部（British?Department?of?Scientific?and?Industrial?Research）和其他部門J正在研究該問(wèn)題，中央電力局正在建設(shè)實(shí)驗(yàn)工廠，確保電力能耗降到最低。國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行煙霧研究，并制定統(tǒng)一的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，煙塵的來(lái)源濃度以及數(shù)量都將得到監(jiān)控，以確保向地方當(dāng)局提供監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)與以前的煙霧狀況進(jìn)行對(duì)比，從而檢測(cè)煙霧治理的成效。此外，中央堿業(yè)檢查團(tuán)所負(fù)責(zé)的注冊(cè)工廠具有很大的彈性，每年都會(huì)根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整。冶金廠、煤炭廠等工業(yè)技術(shù)問(wèn)題一旦得到解決，注冊(cè)工廠將轉(zhuǎn)化為非注冊(cè)工廠，相應(yīng)的管轄權(quán)也將納人地方當(dāng)局的控制內(nèi)。這將，從根本上解決中央堿業(yè)檢查團(tuán)和地方當(dāng)局的分工邏輯。對(duì)于地方當(dāng)局面臨的實(shí)際困難，跨區(qū)域聯(lián)防行動(dòng)不可避免，因?yàn)椴莅甘且徊咳珖?guó)性的文件，會(huì)調(diào)動(dòng)全國(guó)力量治理煙霧。

英國(guó)是單一制民主國(guó)家，中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家政策的制定，而地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。在煙霧治理中，中央和地方政府始終關(guān)注治理權(quán)限，一方權(quán)限的擴(kuò)大.意味著另一方權(quán)限的減少。地方當(dāng)局以各種借口質(zhì)疑該草案，其實(shí)質(zhì)是為了獲取煙霧治理權(quán)限的一種方式。尤其對(duì)于煙霧污染嚴(yán)重的地區(qū)，治理煙霧往往意味著損害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一點(diǎn)始終左右地方當(dāng)局的判斷。但隨著地方當(dāng)局權(quán)限的擴(kuò)展以及技術(shù)問(wèn)題的解決，中央堿業(yè)檢察團(tuán)和地方當(dāng)局的爭(zhēng)論基本結(jié)束，大部分地方代表傾向支持草案的內(nèi)容。

三、工商業(yè)集團(tuán)的阻撓

草案不僅遭到政黨政治家、地方當(dāng)局的反對(duì)，而且受到工商業(yè)集團(tuán)的阻撓。草案的內(nèi)容涉及工業(yè)煙霧排放，并制定詳細(xì)的制裁措施，工商業(yè)集團(tuán)首當(dāng)其沖。尤其是煤炭商人作為特殊的燃料需求團(tuán)體，組成煤炭保護(hù)群體，形成政治壓力，對(duì)草案的內(nèi)容提出不滿。這方面的阻力主要表現(xiàn)在對(duì)于工業(yè)和家庭煙霧排放以及燃料供應(yīng)的爭(zhēng)論。

草案中關(guān)于家庭排放與工業(yè)煙塵的規(guī)定引起許多工廠主的不滿。工黨議員、企業(yè)家諾埃爾·貝克（Noel?Baker）認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)人普遍認(rèn)為煙霧的主要來(lái)源是工廠排出的煙塵，但事實(shí)上倫敦遭受的煙塵中有一半來(lái)自家庭煙囪，而草案對(duì)家庭煙霧排放的規(guī)定還不夠，這是一個(gè)很大的問(wèn)題。曼徹斯特公共衛(wèi)生部門的技術(shù)和化學(xué)家顧問(wèn)莫頓·羅威（R.Morton?Rowe）發(fā)現(xiàn)倫敦霧的色調(diào)變化：“30年前霧是徹底的黑色，中午的天空黑的像深夜一樣，連路面都分不清，現(xiàn)在的霧偏黃而非濃密的黑。但我認(rèn)為他們的毒性如黑霧一樣，過(guò)去的霧發(fā)黑是因?yàn)樗麄兒?，而今天的黃霧更體現(xiàn)家庭排放的特點(diǎn)?！?950年代，家庭排放煙霧有所好轉(zhuǎn)，但依然嚴(yán)重。負(fù)責(zé)調(diào)查1952年煙霧事件的比佛委員會(huì)也認(rèn)為，盡管英國(guó)住房和商業(yè)建筑年用煤量不足煤炭消費(fèi)的20%，但卻制造了全國(guó)45%的煙霧，其主要原因在于家庭取暖、烹飪等設(shè)備效率低下。如果要改善空氣質(zhì)量，必須對(duì)它們采取措施。

面對(duì)質(zhì)疑，納巴諾認(rèn)為草案的內(nèi)容既要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要重視煙霧問(wèn)題。英國(guó)每年會(huì)提供數(shù)百萬(wàn)噸無(wú)煙煤，隨著煤氣和電力的發(fā)展，煤炭終將退出歷史的舞臺(tái)。草案中有對(duì)家庭煙塵排放的專門規(guī)定，會(huì)定時(shí)測(cè)量和記錄爐子或者烤箱排放的煙塵和灰塵，并提供和維護(hù)制造設(shè)備記錄測(cè)量，因此家庭煙霧也在治理之列。此外，政府與煤氣公司合作，積極開(kāi)展由煤換氣的改造，宣傳煤氣、焦炭等能源的使用。許多家庭安裝煤氣灶或煤氣和電力混合使用，當(dāng)時(shí)只有25%的家庭使用煤烹飪。英國(guó)煙霧的主要原因在于煤炭燃燒，尋找新燃料成為重要問(wèn)題，因而政府積極宣傳新燃料的益處，英國(guó)煤氣公司也進(jìn)行資金資助。

煤炭商人對(duì)燃料有特殊的需要，他們對(duì)草案大多持反對(duì)態(tài)度。在一些地區(qū)，煙霧控制區(qū)的建立必須克服一些組織的反對(duì)，這些反對(duì)的人群既包括厭惡變化者，特別是涉及利益的改變，也包括因短期商業(yè)利益宣傳而受鼓動(dòng)者，有時(shí)煙霧控制條令還被認(rèn)為是對(duì)他們個(gè)人自由的非法干預(yù)。在當(dāng)時(shí)，英國(guó)煤炭發(fā)揮著重要作用，仍然是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅蘇格蘭就有700多個(gè)煤炭商人，每年的煤炭銷售量超過(guò)100萬(wàn)噸，這在任何人的賬單上都是一筆巨大的業(yè)務(wù)。這些商人以獲利為主，他們對(duì)草案中的第六款表示不滿，因?yàn)樵摋l款規(guī)定：工業(yè)排出的煙霧對(duì)居民造成危害的可對(duì)其罰款，罰款金額10磅至15磅不等。此外，煤炭商人羅奇戴爾（Rochdale）認(rèn)為，草案給予工廠7年的排污期限也是不現(xiàn)實(shí)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)英國(guó)有大約40000臺(tái)手動(dòng)鍋爐，即使有充足的燃料，也很難在7年內(nèi)全部轉(zhuǎn)換為自動(dòng)鍋爐，煙霧也不能避免。煤炭商人還有維護(hù)自己權(quán)益、增強(qiáng)自己博弈力量的組織，如特許煤炭商人計(jì)劃（Approved?Coal?Merchants?Scheme）和煤炭商人協(xié)會(huì)（Coal?Merchants?Association）等，這些組織形成強(qiáng)大的壓力，在某種程度上拖延了法案的出臺(tái)。

面對(duì)工商業(yè)集團(tuán)的壓力，納巴諾求助于媒體輿論和社會(huì)力量。在圍繞草案進(jìn)行辯論時(shí)，英國(guó)主要雜志《泰晤士報(bào)》（The?Times）、《英國(guó)醫(yī)學(xué)雜志》（BMJ）和《柳葉刀》（The?Lancet）等表示支持。其中《英國(guó)醫(yī)學(xué)雜志》開(kāi)辟“無(wú)煙區(qū)”專欄，闡述草案的重要性和治理的成效。1946年建立的考文垂和曼徹斯特“無(wú)煙區(qū)”地帶天空蔚藍(lán)，“無(wú)煙區(qū)”的商戶說(shuō)出這一喜人的變化后，許多“非無(wú)煙區(qū)”的商戶要求擴(kuò)建“無(wú)煙區(qū)”的范圍。此外，其他減煙組織也積極宣傳草案的益處。全國(guó)煙減排協(xié)會(huì)（National?Smoke?Abatement?Society）成立于1929年，主要成員為地方官員、工商業(yè)集團(tuán)和社會(huì)個(gè)體，還有一些環(huán)保組織加入，如無(wú)煙燃料制造商和無(wú)煙燃料聯(lián)合會(huì)。工商業(yè)集團(tuán)的人數(shù)雖然只占三分之一，但為協(xié)會(huì)提供一半的經(jīng)費(fèi)，積極為通過(guò)草案制造輿論?！度珖?guó)煙減排協(xié)會(huì)》還專門出版《無(wú)煙空氣》（Smokeless?Air）雜志，專門報(bào)道煙霧造成的危害，分析工商業(yè)集團(tuán)在煙霧中造成的損失。這些專業(yè)的報(bào)道引起工商業(yè)集團(tuán)態(tài)度的轉(zhuǎn)變，傾向支持草案的內(nèi)容，并提供資金治理煙霧問(wèn)題。

工商業(yè)集團(tuán)本是煙霧治理的重要組成部分，但其為了自身利益，在草案出臺(tái)時(shí)大力阻擋。然而，隨著利益的損害以及輿論媒體和環(huán)保組織的宣傳，工商業(yè)集團(tuán)逐步轉(zhuǎn)變態(tài)度，集團(tuán)內(nèi)部出現(xiàn)越來(lái)越多的“叛逃者”。許多工商業(yè)者也加入環(huán)保組織，提供治理煙霧的資金，并積極與政府展開(kāi)合作。更多的工商業(yè)者則施加政治壓力，督促政府盡快出臺(tái)法案。這種由阻力向動(dòng)力的轉(zhuǎn)變，反映出煙霧問(wèn)題不僅僅是政府的事情，而且已成為全體社會(huì)的共識(shí)。

四、普通民眾的復(fù)雜態(tài)度

1952年煙霧事件以后，普通民眾成為最大的災(zāi)難受害者，數(shù)以百計(jì)的民眾不斷死亡。他們本應(yīng)是草案的支持者，但是縱觀他們對(duì)草案的態(tài)度，有部分人表現(xiàn)冷漠，甚至是反對(duì)。這其中既包含普通民眾對(duì)煤炭的利益訴求，也涵蓋著他們對(duì)煙霧的特殊感情?；诙喾N因素的影響，民眾對(duì)草案持復(fù)雜的態(tài)度。

普通民眾的聲音雖然很難影響決策層，但草案能否順利通過(guò)和實(shí)施，很大程度上也取決于于民眾是否認(rèn)可。盡管普通民眾對(duì)這次煙霧事件有切身的體會(huì)，但是他們對(duì)草案的出臺(tái)卻持復(fù)雜的態(tài)度。以礦工為例，他們對(duì)草案的規(guī)定反抗較為激烈。在英國(guó)，很多礦工可以獲得優(yōu)惠煤。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950年代英國(guó)有煤礦近1000座，雇用礦工約70萬(wàn)。在所有這些礦工中，只有5萬(wàn)人沒(méi)有獲得免費(fèi)或廉價(jià)煤的資格。每個(gè)人可以獲得多少優(yōu)惠煤或者免費(fèi)煤，在英國(guó)每個(gè)地方是不同的。在達(dá)勒姆郡一些地方，礦工每年最多可以獲得15噸的優(yōu)惠煤，其他地方的礦工每人平均10噸。很多礦工把用不完的煤炭換取現(xiàn)金，這在無(wú)形之中成了他們收入的一部分。優(yōu)惠煤和免費(fèi)煤成了建立無(wú)煙區(qū)面臨的復(fù)雜問(wèn)題之一。雖然草案中規(guī)定對(duì)煤炭工人造成的損失給予補(bǔ)償，但與他們賣多余煤炭的收入相差甚遠(yuǎn)。估價(jià)差異造成的損失，使許多礦工對(duì)建立無(wú)煙區(qū)的提議產(chǎn)生強(qiáng)烈的反對(duì)情緒。對(duì)于礦工和普通民眾來(lái)說(shuō)，除了損失煤炭的收益，還有更新設(shè)備所需要的成本。即使政府和企業(yè)分擔(dān)大部分費(fèi)用，但這種分擔(dān)比例是建立在改造總成本為每戶10英鎊的預(yù)算之上;后來(lái)供暖設(shè)備成本增加到70英鎊，這對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)是一筆不小的開(kāi)支。煙霧的治理受到經(jīng)濟(jì)能力的制約，所以許多戶主和使用者不愿意將自己的燃燒設(shè)備升級(jí)為無(wú)煙設(shè)備。

除了經(jīng)濟(jì)利益制約著民眾對(duì)草案的認(rèn)可，普通民眾對(duì)煙霧的認(rèn)知態(tài)度也十分復(fù)雜。1950年代之前，普通民眾對(duì)于煙霧的認(rèn)知落后，很多人相信煤煙是“進(jìn)步"的標(biāo)志。一般來(lái)說(shuō)，黑煙區(qū)和煙霧控制區(qū)的經(jīng)濟(jì)有顯著差別，沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)也有很大不同。一些民眾甚至認(rèn)為，哪里有黑煙，哪里就有財(cái)富。這種把黑煙區(qū)當(dāng)作金錢和財(cái)富的象征，反映了普通民眾的病態(tài)心理。一方面，他們是煙霧污染的受害者;另一方面，他們又竭力阻止政府出臺(tái)草案治理空氣污染。除此之外，英國(guó)人對(duì)傳統(tǒng)壁爐有著特殊的感情，很多人認(rèn)為壁爐與煤炭的結(jié)合是一種家的氛圍，一種生活之美，這種觀念是英國(guó)世代相傳的不忍舍棄的。根深蒂固的壁爐文化傳統(tǒng)，在一定程度上減少了民眾對(duì)草案的支持。

面對(duì)民眾對(duì)于設(shè)立無(wú)煙區(qū)的擔(dān)憂，諾巴諾表示，國(guó)家煤炭委員會(huì)（National?Coal?Board）規(guī)定在已實(shí)施的控?zé)焻^(qū)域用現(xiàn)金形式取代對(duì)免費(fèi)煤的使用。各個(gè)地區(qū)將建立地方聯(lián)絡(luò)委員會(huì)（Local?Liaison?Committee），這些委員會(huì)由堿業(yè)檢查團(tuán)、地方政府衛(wèi)生官員、工廠主和民眾代表組成，為民眾和政府之間的交流提供平臺(tái)。至于更新無(wú)煙設(shè)備的成本，用戶支付30%的費(fèi)用，國(guó)家對(duì)于確實(shí)無(wú)力承擔(dān)者會(huì)有一些優(yōu)惠措施。關(guān)于民眾對(duì)煙霧的特殊情感，負(fù)責(zé)調(diào)查1952年煙霧事件的委員會(huì)主席比佛認(rèn)為，英國(guó)人必須區(qū)分自然霧和非自然霧。霧本身是一種自然景觀，自然生成的霧是無(wú)害的，但是在受到工業(yè)污染和人為破壞后變得危險(xiǎn)。比佛還表示：“雖然大霧是自然生成的，但人類制造了霧霾，這是幾代人造的孽，而且現(xiàn)在我們幾乎把它當(dāng)作是自然和不可避免的東西來(lái)接受。"0雖然普通公眾對(duì)草案的條款不甚滿意，尤其以礦工為代表的民眾，與工商業(yè)集團(tuán)形成合力，對(duì)草案的出臺(tái)造成很大的阻力;但隨著民眾對(duì)煙霧認(rèn)知水平的提高以及對(duì)清潔空氣的共同訴求，越來(lái)越多的普通民眾成為法案的踐行者。普通民眾在英國(guó)煙霧治理中充當(dāng)了雙面人的角色，也成為英國(guó)環(huán)境治理的一面鏡子。

總體來(lái)看，煙霧治理已成為英國(guó)全社會(huì)的共識(shí)，清潔空氣是英國(guó)人的共同訴求。在草案進(jìn)行三辯時(shí)，住房和地方政府部長(zhǎng)鄧肯·桑迪斯（Duncan?Sandy）對(duì)草案進(jìn)行了總結(jié)。他激動(dòng)地說(shuō)道：“煙霧的危害不言而喻，草案的成功不在于檢控和處罰，而在于地方當(dāng)局、工商界和民眾對(duì)草案的支持。我相信這種信念和熱情會(huì)很快到來(lái)，我們將與所有關(guān)心草案的人進(jìn)行合作，清潔的空氣會(huì)很快到來(lái)?！弊罱K，草案得到政黨政治家、工商業(yè)集團(tuán)、地方當(dāng)局和普通民眾等團(tuán)體的支持。1956年6月21日草案進(jìn)行三讀，并在激烈的辯論后獲得通過(guò)，正式成為法案。

五、結(jié)語(yǔ)

總體來(lái)看，《清潔空氣法》出臺(tái)時(shí)的政治博弈，其實(shí)質(zhì)是各種派別和團(tuán)體為了既得利益而展開(kāi)的爭(zhēng)論，煙霧治理成為英國(guó)重要的環(huán)境與政治問(wèn)題。英國(guó)議會(huì)經(jīng)過(guò)激烈的辯論和妥協(xié)之后通過(guò)了該法案，而“實(shí)用性”和“妥協(xié)性”成為該法案的特色，也確定了英國(guó)運(yùn)用法律手段治理煙霧問(wèn)題。這一原則的核心在于，既然當(dāng)前的污染不可避免，就應(yīng)該使污染最小化，以確保社會(huì)的總體利益得到最大保障。法案結(jié)束了長(zhǎng)期困擾英國(guó)的煙霧問(wèn)題，英國(guó)的空氣能見(jiàn)度、煙霧濃度等明顯改善，為英國(guó)的清潔空氣打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。正如首相艾登在英國(guó)議會(huì)所宣稱的，《清潔空氣法》是英國(guó)在煙霧治理上達(dá)成的重大共識(shí)。雖然在具體的討論中存在不同意見(jiàn)，但法案的最終通過(guò)，顯現(xiàn)了英國(guó)社會(huì)對(duì)煙霧問(wèn)題的共同關(guān)注。然而，《清潔空氣法》并沒(méi)有完全解決英國(guó)煙霧問(wèn)題，尤其是二氧化硫等問(wèn)題，這反映出煙霧治理的復(fù)雜性和變化性。除了傳統(tǒng)煙霧的滋擾，二氧化碳、汽車尾氣等成為新的危害，英國(guó)后來(lái)又通過(guò)《清潔空氣法》修正案，進(jìn)一步修改和完善了法案內(nèi)容。這些修改和變化反映出英國(guó)煙霧的新變化，也體現(xiàn)了英國(guó)立法系統(tǒng)不斷適應(yīng)環(huán)境變化的能力?！肚鍧嵖諝夥ā凡粌H是英國(guó)治理煙霧的重要舉措，也為其他國(guó)家煙霧治理提供了重要借鑒。

責(zé)任編輯：王俊暐?徐敏