“兩地”、“兩高”建設(shè)背景下重慶城市更新的思考

摘 要：基于“兩地”、“兩高”及城市更新的基本內(nèi)涵，得出重慶“兩地”、“兩高”建設(shè)對重慶城市更新的要求，找出重慶城市更新存在的問題和困難，并從管理體制機(jī)制、城市更新規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、多元主體參與等方面提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：兩地;兩高;重慶;城市更新;建設(shè)

一、“兩地”、“兩高”及城市更新的基本內(nèi)涵

1.“兩地”、“兩高”

“兩地”、“兩高”是習(xí)近平總書記基于重慶的“兩點(diǎn)”戰(zhàn)略定位給重慶發(fā)展指明的重要戰(zhàn)略路徑和戰(zhàn)略目標(biāo)。2016年，習(xí)近平總書記視察重慶時(shí)強(qiáng)調(diào)，重慶是西部大開發(fā)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，處在“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的聯(lián)結(jié)點(diǎn)上（即“兩點(diǎn)”），要建設(shè)成為內(nèi)陸開放高地，成為山清水秀美麗之地（即“兩地”）。2018年全國兩會期間，習(xí)總書記在參加重慶代表團(tuán)審議時(shí)，要求重慶在加快建設(shè)“兩地”的基礎(chǔ)上，努力推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活（即“兩高”）。“兩點(diǎn)”、“兩地”、“兩高”相生相成、共融共生，“兩點(diǎn)”是重慶發(fā)展的優(yōu)勢條件，“兩地”是重慶發(fā)展的行動計(jì)劃，“兩高”是重慶發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，立足“兩點(diǎn)”、建設(shè)“兩地”、實(shí)現(xiàn)“兩高”，既是重慶的機(jī)遇，也是重慶的責(zé)任。發(fā)揮重慶獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢與潛力，建設(shè)“兩地”，蘊(yùn)含著形成全面開放新格局和走向生態(tài)文明新時(shí)代兩方面重要內(nèi)容;貫徹習(xí)總書記關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展和堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，實(shí)現(xiàn)“兩高”，意味著通過推動重慶高質(zhì)量發(fā)展為人民群眾創(chuàng)造高品質(zhì)生活的行動過程和結(jié)果。建設(shè)內(nèi)陸開放高地，以抓好開放通道、開放口岸、開放平臺、開放主體、開放環(huán)境為重點(diǎn)，打造近者悅、遠(yuǎn)者來的開放局面;建設(shè)山清水秀美麗之地，以“建、治、改、管”為重點(diǎn)，堅(jiān)持“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”重要方針，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，以人民所需為著力點(diǎn)，以抓好鄉(xiāng)村振興和城市品質(zhì)提升為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)人民對美好生活需求的向往。“兩地”、“兩高”建設(shè)的最終落腳點(diǎn)就是將重慶建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展更有質(zhì)量、人民生活更加殷實(shí)、社會治理更加有序、生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)良的美麗幸福重慶，在國家區(qū)域發(fā)展、對外開放、高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略中發(fā)揮獨(dú)特而重要的作用。

2.城市更新的基本內(nèi)涵

改革開放以來，我國城市化進(jìn)程飛速提升促使城市規(guī)模不斷擴(kuò)張。大規(guī)模、高速度的城市建設(shè)帶來短期巨大社會經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也產(chǎn)生了環(huán)境污染、交通擁堵、生態(tài)破壞、公共服務(wù)設(shè)施缺乏等一系列城市問題。隨著城市不斷向邊緣化擴(kuò)張，吸引人口向城市邊緣匯聚，城市內(nèi)部空間功能退化、空間形態(tài)消逝的問題不斷凸顯，城市中心區(qū)域面臨著與快速城市化不相匹配的困境。一律推倒重建的更新改造方式以實(shí)踐證明，不僅浪費(fèi)了大量城市資源，帶來環(huán)境日益惡化，也破壞了城市歷史文脈，斷裂了文化傳承，給整個(gè)城市帶來巨大傷痛。21世紀(jì)后，我國開始將目光從城市擴(kuò)張投向城市存量型更新的道路上。“存量發(fā)展”、“城市修補(bǔ)”、建設(shè)用地總量控制、生態(tài)文明建設(shè)等重大政策導(dǎo)向，推動著我國城市發(fā)展由城市外延擴(kuò)張向城市內(nèi)涵提升方向轉(zhuǎn)變。

由此，有專家將城市更新定義為：“針對城市發(fā)展過程中結(jié)構(gòu)和功能衰退以及隨之帶來的城市環(huán)境、生態(tài)、形象以及綜合競爭力的下降，通過結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整、環(huán)境治理改善、設(shè)施建設(shè)、形象重塑等手段，使城市重新保持發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展，并提高綜合競爭力的過程?！蓖ㄟ^上述城市更新背景、城市更新活動及城市更新定義來判斷，所謂城市更新其實(shí)質(zhì)就是疏通和完善城市痛點(diǎn)、堵點(diǎn)部位，綜合治療“城市病”，激活城市活力的過程;從治理角度上講，城市更新是通過規(guī)劃、建設(shè)、管理等活動，對城市進(jìn)行綜合改造，進(jìn)行城市的改良與延續(xù)，城市更新其實(shí)就是一個(gè)城市治理的過程。新時(shí)代的城市更新應(yīng)該是在習(xí)總書記綠色發(fā)展理念下，以人民所需為中心，在保護(hù)與傳承的基礎(chǔ)上完善城市功能與布局，實(shí)現(xiàn)城市品質(zhì)的全面提升，為人民群眾創(chuàng)造出更加宜業(yè)宜居的美好環(huán)境。

二、重慶“兩地”、“兩高”建設(shè)對城市更新的要求

從“兩地”、“兩高”與城市更新的內(nèi)涵上看，重慶“兩地”、“兩高”戰(zhàn)略中必然包括重慶城市品質(zhì)的提升，重慶城市品質(zhì)提升的重要內(nèi)容必然包括重慶城市更新，重慶城市更新實(shí)質(zhì)上可大力助推“兩地”、“兩高”建設(shè)。而從“兩地”、“兩高”建設(shè)方面看，對重慶的城市更新又有特定的要求。

一是重慶城市更新要保護(hù)好重慶山水資源。重慶有美麗的山水資源，是一個(gè)獨(dú)特的山水組合之城，主城有四山，有平行嶺谷的南北向的山脈，長江、嘉陵江穿城而過，保護(hù)重慶山水資源并發(fā)揮山水資源優(yōu)勢是重慶城市更新的重要內(nèi)容，融于山水的城市更新也是重慶區(qū)別于其他城市的獨(dú)特之處。重慶城市更新中要牢固樹立綠色發(fā)展理念，深入落實(shí)習(xí)總書記生態(tài)文明思想和“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”根本要求，保護(hù)好重慶的好山好水，提升完善山城、江城城市功能，將重慶建設(shè)成為山清水秀美麗之地。

二是重慶城市更新要保護(hù)傳承好重慶的歷史文化遺產(chǎn)。將重慶建設(shè)成為內(nèi)陸開放高地，要樹立獨(dú)特的重慶城市形象，不僅體現(xiàn)在外在硬件條件的改善與提升，也應(yīng)在內(nèi)在軟實(shí)力上展現(xiàn)重慶特有的魅力，其中包括重慶歷史文化沉淀的體現(xiàn)。重慶歷史悠久，歷史文化沉淀豐厚，形成了巴渝文化、三峽文化、移民文化、抗戰(zhàn)文化、統(tǒng)戰(zhàn)文化、革命文化為主體的重慶歷史文化體系，重慶在城市更新中要加強(qiáng)對歷史文化的保護(hù)與傳承，在提升重慶城市“顏值”的同時(shí)，保護(hù)發(fā)展重慶的“內(nèi)涵”和地方特色，留住重慶城市獨(dú)特的記憶，留住美麗的鄉(xiāng)愁，以區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、歷史文化內(nèi)涵打造內(nèi)陸開放高地。同時(shí)，建設(shè)山清水秀美麗之地，不僅要展現(xiàn)重慶獨(dú)特的自然生態(tài)之美，也要展示重慶厚重的歷史人文之美。

三是重慶城市更新要加強(qiáng)對老舊小區(qū)的更新改造。國務(wù)院常務(wù)會議提出加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，老舊小區(qū)改造是重大民生工程和改革發(fā)展工程。重慶建城歷史長，上個(gè)世紀(jì)七八十年代的老舊小區(qū)仍有較大量的累積，這些區(qū)域道路狹窄、基礎(chǔ)設(shè)施缺失、環(huán)境不宜居。對老舊小區(qū)全部推倒重來既不現(xiàn)實(shí)也是重大的資源浪費(fèi)，同時(shí)也不符合城市更新的基本要義。重慶城市更新應(yīng)加強(qiáng)對老舊小區(qū)的更新改造，這是為城市添彩、樹美麗重慶形象的必要動作，也是為人民群眾創(chuàng)造高品質(zhì)生活的基本要求。小區(qū)改造要圍繞滿足人們所需來進(jìn)行補(bǔ)充和完善，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城市存量內(nèi)涵的提升。

四是重慶城市更新應(yīng)堅(jiān)持低沖擊、微改造、生態(tài)化的更新方式?；谏鲜鋈c(diǎn)，重慶城市更新活動不宜大拆大建，要充分尊重城市的自身發(fā)展規(guī)律;要下足繡花功夫，以針灸式微小干預(yù)做法，在關(guān)鍵點(diǎn)上發(fā)力激發(fā)城市活力;要注重對山水林田湖草生命共同體的保護(hù)，促進(jìn)重慶發(fā)展最高境界的城鄉(xiāng)融合，整治強(qiáng)化“四山”生態(tài)功能。這種更新方式既是當(dāng)今城市更新所必須遵循的方式，也是推進(jìn)重慶高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活的低代價(jià)、高回報(bào)的重要舉措之一。

三、重慶城市更新現(xiàn)狀對于“兩地”、“兩高”建設(shè)的不足之處

重慶的城市更新從整體上進(jìn)行了謀劃，采用“城市針灸”微改造的方法，通過系統(tǒng)的規(guī)劃引領(lǐng)，推進(jìn)了各項(xiàng)工作順利開展。但是在具體工作實(shí)施過程中，還面臨一些問題和不足，一定程度上將影響“兩地”、“兩高”建設(shè)。

一是山水資源是優(yōu)勢，山水阻隔也形成障礙。豐富的山水資源是重慶建設(shè)山清水秀美麗之地最獨(dú)特的優(yōu)勢。但另一方面山水阻隔也成為城市建設(shè)和城市更新的一大障礙，均衡路網(wǎng)布局、完善交通設(shè)施及其他基礎(chǔ)設(shè)施是重慶城市全面提升需要解決的重要問題，山水阻隔成為城市更新面臨的困難。

二是歷史文化資源產(chǎn)權(quán)及管理權(quán)分散化、多元化。對于城市更新中的歷史文化資源保護(hù)，工作效率低、進(jìn)度慢。例如：渝中區(qū)歷史文化資源產(chǎn)權(quán)高度分散，眾多文物和歷史建筑產(chǎn)權(quán)在市級部門和單位名下，現(xiàn)存的173個(gè)文物點(diǎn)，84個(gè)由市級部門及單位管理使用，3個(gè)由軍隊(duì)管理使用，余下86個(gè)由渝中區(qū)管理使用，管理多頭、難落實(shí)，區(qū)政府無法有效督促相關(guān)工作。

三是更新缺乏項(xiàng)目之間、區(qū)域之間平衡規(guī)則。單個(gè)項(xiàng)目或區(qū)域更新資金壓力大、任務(wù)完成難度大。例如：南岸區(qū)老舊小區(qū)改造中安置房源存在區(qū)域性短缺、單個(gè)征收項(xiàng)目資金難平衡，區(qū)級財(cái)政需承擔(dān)數(shù)億元改造資金，財(cái)政壓力較大;渝中區(qū)作為文物保護(hù)大區(qū)，文化資源保護(hù)工作資金壓力比較明顯。更新任務(wù)項(xiàng)目之間、區(qū)域之間不平衡影響單個(gè)項(xiàng)目、區(qū)域城市更新的進(jìn)度和質(zhì)量，從而影響整個(gè)城市更新的品質(zhì)提升。

四是城市更新缺乏相適應(yīng)的規(guī)劃及規(guī)劃統(tǒng)籌。目前新城建設(shè)主要的管控工具是控制性詳細(xì)規(guī)劃，但是該規(guī)劃對舊城的更新改造活動并不適用，就城市更新規(guī)劃而言我國還沒有賦予其法定地位，難以避免有些更新建設(shè)活動是在無規(guī)劃管控的情況下而進(jìn)行。重慶市主城區(qū)現(xiàn)有的更新建設(shè)活動有零星的，也有自發(fā)行為的，缺少系統(tǒng)性的規(guī)劃統(tǒng)籌及普適性的空間策略引導(dǎo)，從而在公共利益上也較難保障，也難以帶動城市功能的整體優(yōu)化和城市品質(zhì)的整體提升。

五是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)范新舊區(qū)域不品配，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。重慶市大量建成區(qū)的既有建筑是依據(jù)過往的歷史標(biāo)準(zhǔn)而建設(shè)的，對于這些老舊小區(qū)的更新方式多采用“微改造”對其進(jìn)行修補(bǔ)和完善。而目前的規(guī)劃、建設(shè)和消防等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是適用于新區(qū)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，難以適應(yīng)舊城更新建設(shè)活動，目前這一問題是全國普遍存在的。城市更新項(xiàng)目如果完全按照現(xiàn)在的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如建筑間距與退讓距離、道路標(biāo)準(zhǔn)與消防標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行實(shí)施，會造成很多項(xiàng)目要么不能更新改造、要么被迫拆除，不利于實(shí)現(xiàn)其社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境價(jià)值。

六是缺乏鼓勵政策和完善的工作機(jī)制。當(dāng)前重慶市的城市更新以政府單一投入為主，多元主體參與的更新模式尚未形成，這主要是因?yàn)楣才涮渍吆椭贫鹊娜狈Γ热鐦I(yè)主自主更新的情況，現(xiàn)有政策規(guī)定城市建設(shè)用地必須在土地收儲、重新“招拍掛”后才能進(jìn)行更新;市民、市場等多元主體參與更新的情況，缺乏讓多元主體以較低成本參與更新的合法途徑和激勵機(jī)制。同時(shí)，需完善城市更新工作機(jī)制，需進(jìn)一步明確更新活動中申請主體、審批主體及部門職責(zé)、協(xié)作機(jī)制及操作流程，形成管理合力。

四、推進(jìn)重慶城市更新助力“兩地”、“兩高”建設(shè)的對策建議

基于上述城市更新的基本要求及目前存在的問題與障礙，進(jìn)一步推進(jìn)城市更新要抓住關(guān)鍵點(diǎn)、克服困難點(diǎn)，用合適的方法彌補(bǔ)功能、提升功能、完善功能，探索以最少的代價(jià)換取重慶城市品質(zhì)提升，以城市更新助推重慶“兩地”、“兩高”建設(shè)。

1.探索建立城市更新管理體制機(jī)制

探索建立市級統(tǒng)籌、屬地負(fù)責(zé)、部門歸口的城市更新工作管理體制，市級對城市更新管理工作進(jìn)行全面統(tǒng)籌和宏觀指導(dǎo)，地方政府具體負(fù)責(zé)城市更新管理工作的開展，政府部門按照具體項(xiàng)目進(jìn)行歸口業(yè)務(wù)的更新管理。在市級統(tǒng)籌管理體制下，城市更新涉及的項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)分散、部分區(qū)域城市更新資金壓力過大、用地范圍與性質(zhì)的調(diào)度、安置房房源短缺等問題可通過市級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)加以平衡。

探索建立市級強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)組織。建立市級層面的“重慶市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全市的城市更新的重大事項(xiàng)。成員單位涉及城市更新工作的法院、司法、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃自然資源、交通、財(cái)政等市級部門，各區(qū)級政府以及水、電、氣、訊等要素部門。通過該領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)全市城市更新管理工作方面的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動作用，切實(shí)提高城市更新工作效率和保障工作進(jìn)度。

2.重視城市更新的總體規(guī)劃與單元規(guī)劃

城市更新改造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化等多方面的復(fù)雜問題。城市更新規(guī)劃要與社會規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃相結(jié)合，形成綜合性更新規(guī)劃。城市更新不是單個(gè)的項(xiàng)目，涉及項(xiàng)目層面、社區(qū)層面和城市層面，城市更新規(guī)劃要考慮這三個(gè)維度的系統(tǒng)整合。注重整個(gè)城市的總體更新規(guī)劃，城市更新由零星、自發(fā)的建設(shè)行為轉(zhuǎn)變成規(guī)劃統(tǒng)籌的系統(tǒng)開發(fā)。創(chuàng)新城市更新單元（項(xiàng)目）規(guī)劃，引導(dǎo)政府、市場、市民多方推動城市更新。將更新單元作為城市提升主要空間載體，兼顧多方利益、鼓勵多元參與、細(xì)化單元劃分原則、評估更新發(fā)展需求、加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，通過更新單元實(shí)施帶動城市整體提升。

3.加強(qiáng)技術(shù)革新，建立技術(shù)新標(biāo)準(zhǔn)

舊城更新需要的成本相對較高，且更新工作面臨許多復(fù)雜的情況，利益產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，大拆大建的工程技術(shù)改造較難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，城市發(fā)展已步入存量空間規(guī)劃，新時(shí)期城市更新面臨轉(zhuǎn)型，而轉(zhuǎn)型中技術(shù)革新是很重要的一方面。在技術(shù)革新的同時(shí)應(yīng)該建立新的新舊區(qū)域匹配的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在充分尊重現(xiàn)狀、不降低原有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、保證功能正常、使用安全的前提下，分類制訂針對城市更新項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，是下一步應(yīng)該盡早實(shí)施的重要工作。

4.打造“兩江四岸”城市主軸，發(fā)揮山水資源優(yōu)勢

重慶依山而建、因水而生，長江、嘉陵江在重慶主城穿越“四山三谷”，聯(lián)結(jié)重慶主城主要功能組團(tuán)，“兩江四岸”成為城市發(fā)展的主軸。打造“兩江四岸”城市主軸，一是貫通公共空間，實(shí)現(xiàn)“兩江四岸”縱、橫向貫通和交通貫通;二是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)，打造親水生態(tài)空間和休憩公共空間，推動核心濱江公共空間向腹地延伸;三是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，打造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展主軸和現(xiàn)代都市圈生態(tài)主軸;四是打造立體城市景觀帶，點(diǎn)亮城市名片，形成具有山城、江城特色的立體城市景觀。

5.注重更新中多元主體的參與和協(xié)調(diào)合作

重慶市當(dāng)前的城市更新主體主要是政府主導(dǎo)，自上而下的更新管理模式。需探索建立鼓勵多元主體參與城市更新的激勵機(jī)制和政策措施，促進(jìn)形成多元主體參與的更新模式，推進(jìn)政府角色逐漸由主導(dǎo)型向引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。資金投入方面引入政企合作機(jī)制，完善市場化投資運(yùn)營機(jī)制，以政府投資最大限度的撬動社會投資，通過政策引導(dǎo)、費(fèi)用減免、資金補(bǔ)助等方式鼓勵社會資金投入城市更新項(xiàng)目。城市更新涉及多元主體的利益，更是與公共利益相關(guān)，未來的城市更新應(yīng)該由指令式規(guī)劃向多主體協(xié)作式規(guī)劃轉(zhuǎn)型。在更新項(xiàng)目實(shí)施的過程中，尊重不同主體的利益，采用協(xié)作式方式，注重多方主體的協(xié)調(diào)合作，促進(jìn)社區(qū)參與和社會公平。建立完善公共要素供給義務(wù)及相應(yīng)的獎勵政策措施，促進(jìn)公共利益與個(gè)人利益相協(xié)調(diào)。同時(shí)，建立健全工作機(jī)制，明確申請主體、審批主體、部門職責(zé)及協(xié)作機(jī)制，規(guī)范操作流程，形成城市更新管理合力。

6.推動出臺城市更新相關(guān)政策及其配套實(shí)施文件

推動出臺《重慶市主城區(qū)城市更新管理辦法》并陸續(xù)出臺配套政策及細(xì)則，具體包括：《重慶市主城區(qū)城市更新管理辦法實(shí)施細(xì)則》、《城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查技術(shù)規(guī)范》、《老舊小區(qū)綜合改造管理辦法》、《低效產(chǎn)業(yè)用地提升改造管理辦法》、《城市更新分區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范》等，確保政策落地。我國還沒有專門的城市更新的相關(guān)法律，地方政府可探索建立城市更新相關(guān)的法律法規(guī)和部門規(guī)章，增強(qiáng)城市更新政策的法律效力，促進(jìn)有效落實(shí)。

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作者簡介：

廖玉姣（1979--）女，湖南祁陽人，碩士研究生，副研究員，就職于重慶社會科學(xué)院，主要研究方向城市經(jīng)濟(jì)。