危機回應：40年中國公共衛(wèi)生的法律治理邏輯

黎樺 萬聰

摘 要：公共衛(wèi)生治理的變遷動力源于經(jīng)濟社會發(fā)展、公共衛(wèi)生危機、治理理論創(chuàng)新和相關(guān)法律與政策等要素的共同作用。改革開放42年來我國公共衛(wèi)生治理經(jīng)歷了群眾性衛(wèi)生運動時期、改革開放探索時期、“非典”與后“非典”時期以及“健康中國”新時期這四個不同階段。各個階段都內(nèi)含“危機回應”的特點。公共衛(wèi)生事件中，我國積極與國際社會互動，一方面吸收國際上先進的制度和理念;另一方面貢獻我國的成功經(jīng)驗，積極參與全球公共衛(wèi)生治理。未來，我國應從治理理念的變化、治理體系的完善與治理措施的規(guī)范等角度優(yōu)化衛(wèi)生治理體系，進一步提升公共衛(wèi)生治理能力，實現(xiàn)“健康中國”的全面落地。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生;治理;健康中國;疾控;法治

中圖分類號：D922.16 文獻標志碼：A 文章編號：1672-626X（2020）02-0018-11

改革開放42年來，我國的公共衛(wèi)生治理成就舉世矚目。受應對衛(wèi)生危機、經(jīng)濟社會變遷、理論創(chuàng)新推動、政策調(diào)節(jié)和制度建設(shè)等因素影響，我國公共衛(wèi)生治理的能力提升與災難應對需求高度關(guān)聯(lián)。每一次災難都引發(fā)黨內(nèi)外深刻反思，進而及時提高衛(wèi)生治理能力和完善治理體系，隨后在一次次公共衛(wèi)生危機中得到實踐檢驗。恩格斯指出：“沒有哪一次巨大的歷史災難，不是以歷史的進步為補償?shù)??！?/p>

一、社會變遷下不同時期的公共衛(wèi)生治理邏輯梳理

在不同歷史時期，我國公共衛(wèi)生治理呈現(xiàn)截然不同的面貌，有時表現(xiàn)為突發(fā)災害的應急應對，有時表現(xiàn)為衛(wèi)生安全的常態(tài)治理。不同時期側(cè)重點明顯不同，黨和政府結(jié)合當時的客觀條件和緊迫需要制定相應的公共衛(wèi)生治理（管理）方式，在當時的衛(wèi)生實踐中取得了顯著成效。盡管存在這樣或那樣的不足，但在總體發(fā)展脈絡(luò)上，我國的公共衛(wèi)生治理成效卓著，醫(yī)療水平明顯高于多數(shù)人均GDP相當?shù)膰摇?/p>

（一）群眾性衛(wèi)生運動時期

建國初期至改革開放，我國公共衛(wèi)生治理的特點在于“充分發(fā)動群眾”，重點在于迅速改變?nèi)裥l(wèi)生素質(zhì)低下、人均預期壽命偏低的現(xiàn)狀。在這一時期，我國公共衛(wèi)生治理仍然以“人治”為主導，法治特征不明顯。

新中國成立初期，衛(wèi)生設(shè)施基礎(chǔ)非常薄弱，人民群眾改變落后面貌的要求十分強烈。如何在革命語境、階級語境以及捉襟見肘的基礎(chǔ)性物質(zhì)條件下盡可能實現(xiàn)較好的公共衛(wèi)生治理效果是當時的燃眉之急。在群眾性衛(wèi)生運動時期，我國采取了“面向工農(nóng)兵、團結(jié)中西醫(yī)、預防為主、衛(wèi)生工作與群眾運動相結(jié)合”①的衛(wèi)生工作方針，在吸收蘇聯(lián)經(jīng)驗的同時，充分發(fā)揮我國的人口優(yōu)勢和組織能力優(yōu)勢以彌補物質(zhì)技術(shù)條件方面的短板。在此期間，公共衛(wèi)生治理的主要目標在于革除落后的生活方式，以個人的“清潔衛(wèi)生”②來推動全社會的“清潔衛(wèi)生”。在有限的醫(yī)療條件之下，這一舉措是當時見效最快、綜合效益最高的方案。通過廣泛動員群眾參與愛國衛(wèi)生運動，國民衛(wèi)生健康素質(zhì)得到了大幅度的提高，人均預期壽命提升速度很快[1]。在衛(wèi)生治理制度方面，我國在城市地區(qū)仿照蘇聯(lián)設(shè)置了初步的醫(yī)保制度，在農(nóng)村地區(qū)逐步建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度和“赤腳醫(yī)生”制度。這一時期，我國在包括血吸蟲病防治在內(nèi)的許多疾病防控都取得了較大成就?！皭蹏l(wèi)生運動”是群眾性衛(wèi)生運動時期最具特色的實踐，其創(chuàng)新之處在于將公共衛(wèi)生治理工作群眾化，使公共衛(wèi)生的治理工作吸納更多主體參與，而非單純作為政府職責來執(zhí)行。

唐山大地震是這一時期內(nèi)發(fā)生的最具代表性的公共衛(wèi)生危機。作為建國后發(fā)生的最為嚴重的災難之一，唐山大地震直接造成了24萬余人的死亡，唐山市遭遇了毀滅性破壞。大量的傷亡給公共衛(wèi)生治理帶來巨大壓力。值得注意的是，唐山大地震發(fā)生于1976年，當時我國還未能從“左”的錯誤中擺脫出來，部分聲音認為仍要使用“愛國衛(wèi)生運動”的方式來處理，但當時仍然采取了科學的手段來應對災后防疫問題，主要是“關(guān)鍵性技術(shù)措施”，包含大規(guī)模預防接種、大規(guī)?；謴托l(wèi)生供水、消滅蠅虱和瘧疾的休止期根治等手段[2]。

唐山大地震后，大量疾病防治任務亟需完成，以“運動”的方式來開展公共衛(wèi)生治理隱藏的矛盾逐漸暴露，其非專業(yè)性和不持久性的缺陷越來越突出，這表明了運動式治理不過是公共衛(wèi)生治理的應急之策。特別是在重大災害的防疫應對中，群眾性公共衛(wèi)生治理體系應對起來力不從心。

（二）改革開放探索時期

改革開放探索時期是指從1978年十一屆三中全會直至2003年非典型肺炎爆發(fā)之間的時期。這一時期，公共衛(wèi)生治理的重點在于探索適應社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共衛(wèi)生治理機制，健康事業(yè)的重心從“衛(wèi)生”逐漸轉(zhuǎn)向“醫(yī)療”，公共衛(wèi)生在一定程度上面臨被邊緣化的危機。這一時期，我國的醫(yī)療能力取得了長足的進步，在依法治理方面也初見端倪，但是在公共衛(wèi)生治理方面仍缺乏系統(tǒng)性的舉措。

1978年12月召開的十一屆三中全會提出將黨的工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心。隨著大型國有企業(yè)開始改革，原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)已經(jīng)消失，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的市場化改革也開始啟動，但公共衛(wèi)生事業(yè)未能得到應有的重視，衛(wèi)生投入占財政支出的比例呈現(xiàn)下降趨勢，這在一定程度上激化了社會矛盾，“看病難、看病貴”的現(xiàn)象開始凸顯。同期，我國開始注重與公共衛(wèi)生相關(guān)的立法工作，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的法制建設(shè)受到國家的關(guān)注，不少領(lǐng)域的公共衛(wèi)生問題開始“有法可依”，1989年《中華人民共和國傳染病防治法》正式頒布，傳染病防治工作初步實現(xiàn)了有法可依。

1998年的全國性大洪水是這一時期代表性的突發(fā)災害[3]，也是我國改革開放以來遭遇的最嚴重災難之一，受災人口高達2.23億人，死亡3004人。在此次災害的應對中，我國堅持統(tǒng)一指揮調(diào)度的抗災管理體制，長江水利委員會在災情應對中起到了關(guān)鍵作用。1998年生效的《中華人民共和國防洪法》和1989年頒布《中華人民共和國傳染病防治法》首次為突發(fā)事件應對提供了法治保障。1990年長江流域綜合利用規(guī)劃的編制也為打贏這場戰(zhàn)役發(fā)揮了一定作用。針對部分堤壩和建筑耐水性能不佳的問題，災后在建設(shè)工程領(lǐng)域逐步落實建設(shè)單位法人負責制，1998年《中華人民共和國建筑法》的生效表明突發(fā)事件應對機制對于公共衛(wèi)生以外領(lǐng)域的發(fā)展也能起到促進作用。在災難應對方面，1998年全國性大洪水中暴露出當時我國應急能力上的許多不足，但與1954年大洪水相比，在死亡人數(shù)控制、災后處置等方面有了質(zhì)的飛越。

在這一時期，居民“看病難、看病貴”“醫(yī)療過度市場化”等問題逐步浮出水面，引發(fā)對醫(yī)療衛(wèi)生體制的批評和反思;而1998年的水災表明我國的總體治理水平還有很大的提升空間。盡管在公共衛(wèi)生治理體系的探索過程中出現(xiàn)了一定偏差，但隨著國民的溫飽問題在20世紀80年代末的解決以及基本小康在20世紀末的實現(xiàn)，人民群眾物質(zhì)條件得到改善，客觀上使得公共衛(wèi)生和人民健康水平大幅提升。

（三）“非典”與后“非典”時期

2003年是我國公共衛(wèi)生治理的分水嶺，突如其來的非典型肺炎使得全黨全國都開始高度關(guān)注公共衛(wèi)生服務問題，解決上一歷史時期積累的公共衛(wèi)生健康服務過度市場化帶來的問題。從2003年起，我國公共衛(wèi)生治理的發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨?，一批相關(guān)立法得以落地。從“非典”爆發(fā)直至“健康中國”提出的這一段時期，可以劃分為“非典”與后“非典”時期[4]。此間，公共衛(wèi)生治理的重點放在了建立一套行之有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急治理體系上。

2003年春季爆發(fā)的非典型肺炎是進入新世紀以來我國遭遇的最嚴重的疫情之一，造成了幾百人死亡。在“非典”的疫情處置上，我國逐步從人海戰(zhàn)術(shù)發(fā)展為專業(yè)、科學的協(xié)調(diào)應對機制。同時，國際因素開始成為我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中需要考慮的重要因素。疫情結(jié)束后，我國高度重視公共衛(wèi)生治理的法治保障，2004年及時修訂了《中華人民共和國傳染病防治法》，政府信息公開問題受到了社會的高度關(guān)注。針對“非典”防疫中暴露出的問題，我國進行了有針對性的改進，這些為后續(xù)的H1N1、H7N9、新冠肺炎疫情的防控打下了重要的基礎(chǔ)。

這一時期的另一突發(fā)重大災情為2008年發(fā)生的汶川大地震，這場地震是我國自唐山大地震以來遭遇的最嚴重的地震災害。相比位于華北平原的唐山，汶川深居山區(qū)，救災難度遠遠超過唐山大地震，但是隨著我國救災能力的巨大進步，汶川大地震造成的人員傷亡遠遠小于唐山大地震。自《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》生效以來，我國的快速反應機制得到建立，應急預案制度得到落實。汶川大地震中我國的信息公開準確性與全面性相比以往有了長足的進步，主要電視臺24小時滾動播放救災情況。在應對災情的國際合作方面，來自不同國家的專業(yè)救援隊伍在救災中亦發(fā)揮了一定作用?？萍际侄蔚慕槿肱c救災能力的提高是汶川大地震救災效果遠優(yōu)于唐山大地震的重要原因。即便如此，地震造成的災難表明我國在救災能力建設(shè)上的短板仍然存在，并未得到徹底解決。

2003年后，越來越突出的“看病難、看病貴”問題倒逼政府和社會深刻反省市場化改革后的醫(yī)療衛(wèi)生體制及其理念，促進了公共衛(wèi)生服務的公益性回歸。在堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的前提下，改善民生與社會建設(shè)成為國家重點發(fā)展領(lǐng)域，公共衛(wèi)生開始成為社會建設(shè)的重要組成部分。針對“非典”暴露的公共衛(wèi)生治理體系的各類問題，《關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設(shè)規(guī)劃的通知》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》等文件陸續(xù)頒布，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理機制開始建設(shè)和完善。2009年新一輪醫(yī)改啟動，明確了醫(yī)療與衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的方向，指出要建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務體系，使城鄉(xiāng)居民享有均等化基本公共生服務”，《關(guān)于促進基本醫(yī)療服務均等化的意見》《國家基本公共衛(wèi)生服務項目》等配套舉措陸續(xù)推出。

（四）“健康中國”建設(shè)的新時期

十八屆五中全會提出“健康中國”建設(shè)后，公共衛(wèi)生治理開始深刻轉(zhuǎn)型?！敖】抵袊苯ㄔO(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略，公共衛(wèi)生與健康得到了前所未有的重視。2015年起，我國的公共衛(wèi)生立法顯著加速，每年通過或修訂的法律法規(guī)不論從數(shù)量還是質(zhì)量上均遠超以往。此間，公共衛(wèi)生的概念發(fā)生了很大變化，由“清潔”意義上的衛(wèi)生轉(zhuǎn)化為“健康”意義上的衛(wèi)生?！敖】抵袊钡奶岢鰳酥局残l(wèi)生向健康事業(yè)中心回歸，輕“衛(wèi)生”重“醫(yī)療”的格局正在被“醫(yī)療”“衛(wèi)生”并重、二者協(xié)調(diào)發(fā)展的格局取代。

隨著《健康中國2030規(guī)劃綱要》的出臺，國家開始全面部署公共衛(wèi)生服務體系建設(shè)。2017年黨的十九大報告要求“倡導健康文明生活方式，預防控制重大疾病”，預防疾病與健康生活被提到了同等重要的地位，全社會都開始意識到不健康、不文明的生活方式已經(jīng)成為了進一步提升公共衛(wèi)生與健康水平的阻礙[5]。2019年國務院發(fā)布了《關(guān)于實施健康中國行動的意見》，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)健康中國行動組織實施和考核方案的通知》，國家層面成立健康中國行動推進委員會。這標志著對公共衛(wèi)生和健康的重視已經(jīng)不止于口號[6]。2019年末，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》出臺，作為我國首部基礎(chǔ)性、全局性、綜合性的衛(wèi)生健康立法，它涵蓋面非常廣，被譽為衛(wèi)生健康領(lǐng)域的“基本法”，這標志著我國在“健康中國”的推進上實現(xiàn)了從政策推動向依托法治路徑治理的轉(zhuǎn)型。

2019年12月，武漢出現(xiàn)未知病毒引起的肺炎。疫情發(fā)生以來，黨中央國務院高度重視，衛(wèi)健委專家組赴武漢開始指導工作。2020年1月20日，衛(wèi)健委宣布將該病列入傳染病乙類，并按照甲類傳染病管理。國家迅速投入到新冠肺炎的公共衛(wèi)生應急治理中，各地及時采取了交通管制、分類集中收治、依法隔離等有效舉措，迅速遏制了疫情從湖北向全國范圍蔓延的勢頭。黨中央要求“突出重點、統(tǒng)籌兼顧，分類指導、分區(qū)施策，堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”。在黨中央的領(lǐng)導下，這場疫情阻擊戰(zhàn)相比“非典”取得了明顯的進步，特別是在基層動員能力、輿論戰(zhàn)場把控能力、信息公開的效率、人民群眾應急物資保障等方面。

此次疫情也暴露出我國衛(wèi)生治理方面的問題。一是由于2003年至今我國未遭遇此類席卷全國的高傳染性疾病，全民防范意識甚至許多地方領(lǐng)導的疫情防控意識有所懈怠;二是以封閉隔離為核心的治理舉措可能對國民經(jīng)濟帶來較大的負面影響。此外，由于我國已長時間未經(jīng)歷如此大規(guī)模的深度動員，基層治理能力中的短板也逐步暴露，少數(shù)地方以疫情防控為借口，執(zhí)行“一刀切”的粗暴政策;少數(shù)基層工作人員在防控過程中責任意識不強，執(zhí)法粗暴，引發(fā)群眾不滿。因此，如何構(gòu)建一套在新的時代背景下適應“風險社會”的高效、低成本疫情應對機制將成為我國面臨的新問題。

二、治理邏輯：以“危機回應式”為主線，從政策到法律

我國公共衛(wèi)生治理的發(fā)展具有明顯的“危機回應式”特點，在公共衛(wèi)生治理的發(fā)展主線中，衛(wèi)生危機是刺激治理能力升級的重要原因。社會生活的不斷變化則是我國公共衛(wèi)生治理的“變量”，每進入一個新的歷史時期，社會就會對國家公共衛(wèi)生治理能力和治理體系提出新的要求，也會給公共衛(wèi)生治理帶來新動力、新領(lǐng)域、新環(huán)節(jié)和新難題，從而推動公共衛(wèi)生治理的發(fā)展。而國內(nèi)外的理論創(chuàng)新與實踐總結(jié)為公共衛(wèi)生治理體系的升級提供了源源不斷的思想支持。緊接著，這些有關(guān)衛(wèi)生危機的經(jīng)驗與理論一同融入到了公共衛(wèi)生治理具體制度中，以政策、法律、習慣甚至社會文化、生活方式等形式被固定下來，等待新的公共衛(wèi)生事件的檢驗。各種要素相互組合，構(gòu)成了我國公共衛(wèi)生治理螺旋式的上升發(fā)展模式。

（一）治理維度與方式：從單一到立體

公共衛(wèi)生治理呈現(xiàn)出動態(tài)化的發(fā)展過程，從公共衛(wèi)生的治理角度來看，治理（管理）的主體、客體、理念與治理方式是最主要的維度，它在一定程度上決定了公共衛(wèi)生治理的深度和廣度。作為一種“行為”的“治理”有幾個不同維度。第一維度是行為的主體維度，即治理主體;第二維度是治理的客體（對象），即治理所指向的目標和對象;第三維度是治理的理念，理念本身雖然不直接作用于治理行為，但是對于治理的變遷能夠產(chǎn)生巨大影響;第四維度是治理水平和方式的維度，它反映了治理的手段、治理的實際效果與治理可能達到的最大效果。這四個維度是評價和分析42年來公共衛(wèi)生治理變遷的主要維度。

從治理主體來看，國家始終是公共衛(wèi)生治理的主導力量，這一點是主體變遷中的不變因素，國家以外的力量在不同歷史時期起到了不同的作用。在現(xiàn)代化治理的語境之下，社會組織、企業(yè)與個體的力量越來越重要，在2020年抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)役中，除了政府、軍隊、黨員等傳統(tǒng)力量之外，基層單位的“聯(lián)防聯(lián)控”、非政府組織的積極協(xié)調(diào)、愛心企業(yè)的慷慨捐款捐物已經(jīng)成為了救災力量的重要組成部分，詮釋了“一方有難、八方支援”的精神。多主體的治理方式要求更好地發(fā)揮政府以外的主體力量，社會組織、企業(yè)乃至個體都有其發(fā)揮作用的空間。這種治理格局不僅不意味著政府職能的弱化，相反它對政府的統(tǒng)籌能力提出了更高的要求，政府如何引導社會力量有序參與成為更重要的問題。

從治理客體來看，公共衛(wèi)生的治理可以分為應急治理和常態(tài)治理兩大板塊。經(jīng)過改革開放42年的實踐，我國已建立了一套行之有效的公共衛(wèi)生應急治理體系，《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》是其中的主干內(nèi)容。我國一向堅持應急治理與常態(tài)治理并重，但是相比于應急治理體系，常態(tài)治理體系還相對滯后。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，許多不健康的生活方式、生產(chǎn)方式成為了威脅公共衛(wèi)生的新因素，如何運用好強制和非強制手段有效治理這些新因素成為治理客體方面的突出問題。隨著全球化的不斷發(fā)展，國際交往越來越密切，這帶來了衛(wèi)生治理全球化的新問題。傳染疾病常常無法控制在一國國境以內(nèi)，一國的公共衛(wèi)生事件可能演化為全球性公共衛(wèi)生事件。

從治理理念來看，黨和國家對于公共衛(wèi)生的治理理念是不斷發(fā)展的。建國伊始，毛澤東主席便高度關(guān)注公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，提出了“一切為了人民健康”“中西醫(yī)結(jié)合”“預防為主”等理念[7]。2017年10月，習近平總書記將“健康中國”作為重要的發(fā)展戰(zhàn)略提出，將“人民健康”作為國家富強的重要標志來加以認識，首倡“全方位、全周期健康服務”，自此，在理念層面我國朝著公共衛(wèi)生治理的現(xiàn)代化邁出了關(guān)鍵一步。“衛(wèi)生”與“醫(yī)療”常常被并稱，但二者不僅存在交叉之處，也存在各自的獨特內(nèi)涵。醫(yī)療更加側(cè)重疾病救治，而現(xiàn)代衛(wèi)生更加注重健康管理，實際上二者同等重要。在相當長的一段歷史時期中，我們過于偏重疾病救治，而對于健康管理重視不足。但在同等的資源投入之下，健康管理對于公眾健康程度的促進作用遠遠超過疾病救治，因此未來提高公眾的基本健康素質(zhì)將更加重要。

從治理方式來看，其受特定歷史時期社會經(jīng)濟水平的制約，但我國在公共衛(wèi)生治理方式上具有十分鮮明的特色優(yōu)勢。一方面，我國善于“集中力量辦大事”，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，從唐山大地震到新冠肺炎疫情，不同歷史時期全國范圍內(nèi)都掀起了支援災（疫）區(qū)的熱潮;另一方面，我國的公共衛(wèi)生治理方式十分強調(diào)充分發(fā)動人民群眾。

我國42年來的公共衛(wèi)生治理始終貫徹“科學防治”的精神，堅持實事求是，善于在災情疫情中充分運用科學技術(shù)、科學手段，有效避免了災情的擴大和蔓延，起到了良好的治理效果。

（二）社會變遷與新理念的導入

伴隨著改革開放的不斷深入，公共衛(wèi)生治理的環(huán)境也在發(fā)生著深刻的變化。這些變化本身對于公共衛(wèi)生治理發(fā)生著或多或少的影響。在同樣的公共衛(wèi)生治理力量和資源之下，不同時代、不同地域可能會有完全不同的治理效果。

1.社會發(fā)展水平的提高

社會發(fā)展水平的提高帶來了基礎(chǔ)性健康因素的提高，我國人口平均預期壽命從1953年的40.3歲迅速增長為1963年的61.2歲、1981年的67.7歲、2000年的71.4歲、2010年的74.8歲，2018年達到77.0歲③。由于人民營養(yǎng)水平不斷改善，個人衛(wèi)生素養(yǎng)不斷提高，使得同等條件下對疾病的抵抗力、免疫力增強，即使公共衛(wèi)生供給不發(fā)生改變，整體公共衛(wèi)生狀況也會得到改善。當然社會發(fā)展水平的提高也帶來了城市化的推進，人口聚集程度和流動性均大幅提高，這也意味著傳染病防治的難度可能會加大。

2.新科技的發(fā)明與應用

新科技的發(fā)明和應用同樣對于公共衛(wèi)生治理產(chǎn)生了重大影響。例如，自媒體的興起一方面大大加速了公共信息的傳播，政府的指令與正確的知識能夠及時、精準地送達受眾，但另一方面謠言治理將面臨更大的挑戰(zhàn)，對于信息公開的及時性要求也從以天計算上升為以小時計算，甚至以分鐘計算，一旦正確的信息不能占領(lǐng)輿論，錯誤信息就可能釀成公共衛(wèi)生災難。

3.生活方式、生產(chǎn)方式的發(fā)展變遷

生活方式與生產(chǎn)方式的變遷也對公共衛(wèi)生治理體系提出了新的挑戰(zhàn)。不健康的生活方式仍然大行其道，吸煙、酗酒等不良生活方式常常借助慣性在社會生活中占有一席之地，缺乏運動、精神壓力、慢性病越來越成為當代中國居民的健康問題。而在生產(chǎn)方式領(lǐng)域，越來越多的高危職業(yè)逐步被自動化方式取代，但是，更高強度的腦力勞動與更依賴電子設(shè)備的工作方式也可能對職工的健康產(chǎn)生新的威脅。

4.理論支持

實踐創(chuàng)新與理論創(chuàng)新都有力地促進了公共衛(wèi)生治理。毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀都在當時所面臨的公共衛(wèi)生治理難題面前發(fā)揮了強大的理論指導作用。習近平總書記對于民生問題高度關(guān)注，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，將改善民生作為社會建設(shè)中的首要工作。2013年，黨的十八屆三中全會將“治理現(xiàn)代化”納入我國的發(fā)展方向，使之成為自工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、國防的“現(xiàn)代化”之后的第五個“現(xiàn)代化”。衛(wèi)生健康領(lǐng)域的改革意義深遠，“健康中國”戰(zhàn)略的提出極大加速了我國公共衛(wèi)生治理體系的前進步伐，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念無一不與公共衛(wèi)生治理密切關(guān)聯(lián)，是公共衛(wèi)生治理的價值“指揮棒”，引導著公共衛(wèi)生治理的發(fā)展方向。

（三）由政策指引逐步轉(zhuǎn)換為法律治理

從政策向法律的轉(zhuǎn)變來看，政策指引正逐步落實到公共衛(wèi)生法律治理之中。公共衛(wèi)生治理的實現(xiàn)最終需要落實到制度與實踐中。在改革開放42年的進程中，公共衛(wèi)生領(lǐng)域最具里程碑意義的還是對于公共衛(wèi)生的全國性立法和關(guān)鍵性政策。建國至今，我國中央和地方的各類有權(quán)機關(guān)共發(fā)布的現(xiàn)行有效的涉及“衛(wèi)生”的法律文件共有1832篇，涉及健康的法律文件共有4875篇，涉及“防疫”的法律文件共有2943篇④。此外，關(guān)鍵性的公共衛(wèi)生政策也起到了不可替代的作用。

2017年及之前，我國在殘疾人公共衛(wèi)生服務、醫(yī)聯(lián)體與醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、中醫(yī)藥等方面有一系列重要的法律法規(guī)與政策出臺，對于解決當時所面臨的關(guān)鍵問題具有明顯的推動作用。

2018年，我國發(fā)布了《醫(yī)療糾紛預防和處理條例》《國家衛(wèi)生健康委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，修正了《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《中華人民共和國殘疾人保障法》《殘疾預防和殘疾人康復條例》《病原微生物實驗室生物安全管理條例》等一系列法律法規(guī)。

2019年年末，我國出臺了《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》;當年還修訂了《中華人民共和國藥品管理法》《公共場所衛(wèi)生管理條例》《血吸蟲病防治條例》《中華人民共和國國境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》《艾滋病防治條例》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》，對在內(nèi)容上不夠適應新時代需要的法律進行了及時更新。

三、經(jīng)驗與啟示：時代變量下的公共衛(wèi)生治理升級

改革開放42年來我國走出了一條獨具特色的公共衛(wèi)生治理之路，在治理實踐中闡發(fā)的理論和經(jīng)驗十分寶貴，但在公共衛(wèi)生治理上仍存在一定短板，許多體制性、機制性障礙阻礙了公共衛(wèi)生治理實效的進一步提升。我們應當在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上充分認識當前面臨的困難和“時代變量”，不斷適應社會的發(fā)展，將公共衛(wèi)生的常態(tài)化治理和應急性治理結(jié)合起來，并提升到新的發(fā)展高度。

（一）中國公共衛(wèi)生治理的獨特經(jīng)驗

我國作為一個人口基數(shù)龐大的發(fā)展中國家，解決好中國自身的公共衛(wèi)生治理問題，本身就是對國際公共衛(wèi)生治理的莫大貢獻。從1985年起，我國逐步啟動的醫(yī)療市場化改革賦予了各類醫(yī)院更大的自主收費權(quán)，雖然這一改革調(diào)動了許多醫(yī)院的服務積極性，但同時也使得“看病貴、看病難”成為越來越尖銳的社會矛盾，這與我國建國以來堅持的醫(yī)療福利化的一貫主張背道而馳。2009年起，我國深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革逐步推進。10余年來，我國健康事業(yè)發(fā)展取得了巨大成績，全國基本醫(yī)療保險參保人數(shù)已經(jīng)超過了13億人，參保覆蓋率穩(wěn)步提高。城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民大病保障機制不斷完善。新醫(yī)改推行后，我國的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設(shè)不斷取得重大進展，逐步建成了覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡(luò)，醫(yī)療衛(wèi)生應急救援能力開始走在國際前列。而隨著“健康中國”戰(zhàn)略的提出和實施，中國公共衛(wèi)生治理的優(yōu)勢將進一步鞏固。具體而言，我國的獨特經(jīng)驗可以總結(jié)為以下幾個方面：

1.堅持黨的領(lǐng)導、充分發(fā)動群眾

過去的42年我國之所以能夠在公共衛(wèi)生領(lǐng)域取得巨大的進步，根本原因在于中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導。唯有堅持黨的領(lǐng)導，才能以最快的速度控制疫情。面對42年來的一系列災難和疫情，共產(chǎn)黨員始終是救災過程中最堅強的力量。群眾路線作為我黨根本的工作路線，在公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域亦發(fā)揮了重要作用。持續(xù)至今的“愛國衛(wèi)生運動”也通過其強大的組織能力有效彌補了其他方面的相對不足，這一策略在改革開放以前發(fā)揮了非常重要的作用。在當前“協(xié)同共治”的新要求之下，充分發(fā)動群眾同樣具有巨大的價值，它與治理理念在實施主體上有異曲同工之妙，“充分發(fā)動群眾”一樣非常關(guān)注非正式治理力量。盡管在應急公共衛(wèi)生治理方面，治理的科學性比群眾參與更重要，但是在常態(tài)公共衛(wèi)生治理方面，通過“充分發(fā)動群眾”來實現(xiàn)對落后生活方式的克服，進一步推動控煙、反酗酒和推廣健康飲食等具有至關(guān)重要的價值。

2.堅持依法治理

公共衛(wèi)生治理問題歸根到底是一個法治問題。自我國開始推行全面依法治國以來，公共衛(wèi)生治理的法治化水平不斷提升，盡管我國的公共衛(wèi)生法治并不完善，但是在可以預見的將來，圍繞《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，將有一大批關(guān)聯(lián)法律出臺。衛(wèi)生治理的核心依據(jù)可能會從《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》轉(zhuǎn)向新的體系。近年來，聯(lián)合國通過《禁止生物武器公約》《國際植物保護公約》《生物多樣性公約》《國際植物新品種保護公約》等一系列國際公約，逐步實現(xiàn)了生物安全全球防線的構(gòu)建，在新冠肺炎防治的過程中，習近平總書記指出，要把生物安全納入國家安全體系，全面提高國家生物安全治理能力?！吨腥A人民共和國生物安全法》的編制和出臺指日可待。

3.公共衛(wèi)生治理的與時俱進

公共衛(wèi)生治理的各項具體舉措都是在一定的時代條件下才產(chǎn)生有效作用，但我國在治理公共衛(wèi)生問題的過程中，始終堅持與時俱進的態(tài)度，即使在文革期間，關(guān)鍵性舉措仍然戰(zhàn)勝了“左”的錯誤，取得了公共衛(wèi)生治理的主導地位。在新冠肺炎疫情的防治過程中，習近平總書記要求健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系、建立生物安全體系、改革完善疾病預防控制體系、健全公共衛(wèi)生服務體系、改革完善重大疫情防控救治體系、建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導指揮體系、健全優(yōu)化重大疫情救治體系、健全統(tǒng)一的應急物資保障體系、健全國家儲備體系、建立國家統(tǒng)一的應急物資采購供應體系⑤，這一系列“體系”表明我國正從疫情防控中汲取經(jīng)驗，指明了我國公共衛(wèi)生治理的發(fā)展方向。

（二）中國公共衛(wèi)生治理的發(fā)展困境

1.新舊理念的轉(zhuǎn)化還不夠徹底

在當前經(jīng)濟社會發(fā)展“提檔升級”的社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，新舊理念的轉(zhuǎn)化還不夠徹底。在傳統(tǒng)觀念中，治理的話語權(quán)高度集中于政府手中。這樣的結(jié)果是對政府設(shè)立了過高的治理目標，在治理壓力之下，當治理目標無法實現(xiàn)時，相關(guān)責任主體可能會因追求政績的需要而背離公共利益最大化的要求，進而滋生“形式主義”，反過來可能削弱政府在應急治理中的話語權(quán)，使得公眾對于政府的治理能力產(chǎn)生質(zhì)疑。當前，我們需要正視在突發(fā)公共衛(wèi)生事件到達一定程度時，治理主體的能力難以迅速平息的客觀現(xiàn)狀。隨著國際交流的加深，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的機率增大，但是不同地域在組織機構(gòu)改革的過程中對此不甚重視。進入自媒體時代以來，少數(shù)地方政府缺乏網(wǎng)絡(luò)時代的危機應對能力，面對漫天謠言疲于奔命，缺乏主動引導輿論、“跑在謠言前面”的必要能力。

2.治理力量一元化、單一化

治理力量一元化、單一化的問題是新舊理念轉(zhuǎn)化不徹底帶來的，治理力量的多元化是治理理念本身應有之義。隨著社會的不斷發(fā)展以及社會利益和訴求的多元化，傳統(tǒng)的單一行政力量在公眾需求迅速增長的條件下將出現(xiàn)低效化、高延遲的問題。在本次新冠肺炎疫情中，作為官方組織，湖北省紅十字會、武漢市紅十字會的表現(xiàn)引發(fā)了公眾的質(zhì)疑，隨著專業(yè)的醫(yī)藥企業(yè)九州通公司接管紅十字會倉庫，相關(guān)質(zhì)疑便迅速平息。在此事例中，數(shù)十人的紅十字會組織架構(gòu)根本無力承擔全國席卷而來的捐贈物資，其低效和遲延展露無遺，而九州通公司作為全國最大的醫(yī)療企業(yè)之一，對于救災物資的管理具有明顯的專業(yè)優(yōu)勢。因此，為滿足公共需求、提高公共衛(wèi)生治理能力，我們應當向政府、市場、社會多元共治的模式轉(zhuǎn)化。這要求我們打破在公共衛(wèi)生治理中將政府作為唯一管理主體和單一權(quán)力中心的陳舊思想，實現(xiàn)管理主體和權(quán)力主體的多元化，讓不同來源的公共衛(wèi)生治理積極力量充分發(fā)揮作用。在公共衛(wèi)生治理中，社會組織、非正式組織等作為非中心主體，應當被允許合法地參與到公共衛(wèi)生類社會事務的管理與調(diào)節(jié)中，以市場化或者類似市場化的方法，鼓勵他們參加到控制疫情的戰(zhàn)役中來。

3.應急治理的配套機制不健全

在本次疫情防控中，應急配套物資的缺乏問題十分突出，疫情初期，許多奮戰(zhàn)在一線的醫(yī)護人員缺乏足夠的防護物資，不得不在互聯(lián)網(wǎng)平臺上求援;而在居民生活保障方面，許多非肺炎居民的缺醫(yī)少藥、缺糧少菜問題相對突出，由此引發(fā)的不必要聚集加劇了疫情控制的難度。這雖然是應急舉措下的無奈之舉，但也暴露了疫情應對過程中對居民基本生活物資保障力度不足、對正常居民醫(yī)療需求擠壓過度的問題。在疫情應對中，我們對應急物資的生產(chǎn)、運輸和分配等高度復雜、高度專業(yè)的問題認識程度不夠，暴露了配套機制的短板。這一問題的出現(xiàn)部分是由于政府力量與非政府力量的銜接不到位、救災力量與協(xié)助力量的配合不到位導致的。為此，基于大數(shù)據(jù)的、信息化的應急物資保障體系、國家儲備體系、應急物資采購供應體系等配套體系亟待完善。

4.公共衛(wèi)生發(fā)展“內(nèi)卷化”

自2009年新一輪醫(yī)療改革啟動以來，中國高度重視醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并提出了覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療衛(wèi)生體系。但是改革過程中我國的公共衛(wèi)生發(fā)展面臨“內(nèi)卷化”的新問題，即醫(yī)療投入持續(xù)增加，但是公共衛(wèi)生狀況的改善卻非常有限[8]。新醫(yī)改確實取得了較大成就，但也暗含隱憂。近年來，中國的醫(yī)療衛(wèi)生總支出增長迅速，盡管總體醫(yī)療保健成本可能反映一個國家的醫(yī)療保健融資水平，但不一定能反映醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的真實效率。為了解決激勵措施不足、醫(yī)療技術(shù)過度使用以及診斷和治療利潤過高等現(xiàn)象引發(fā)的問題，我國于2016年啟動公立醫(yī)院改革，但是并沒有解決醫(yī)療資源分配效率低下的問題。這種低效率表現(xiàn)為醫(yī)療費用的攀升。根據(jù)經(jīng)濟學的一般原理，由于供給所引起的需求的影響，供給的增加導致醫(yī)療需求的增加。這意味著醫(yī)保覆蓋面的拓寬將刺激人們對醫(yī)療服務的需求，也意味著人們對分級診療和醫(yī)療服務均等化的要求越來越迫切。

（三）以體系化法律治理完善中國公共衛(wèi)生治理

1.治理理念的更新升級

公共衛(wèi)生治理的理念更新升級是中國公共衛(wèi)生治理升級的關(guān)鍵。衛(wèi)生治理不僅體現(xiàn)了國家、市場與公共部門之間的協(xié)同關(guān)系，還體現(xiàn)了國家與公民之間的合作關(guān)系。這意味著上至國家宏觀戰(zhàn)略計劃，下至瑣碎的社會生活實踐，都與公共衛(wèi)生治理事業(yè)緊密相關(guān)。公共衛(wèi)生治理是應急治理與常態(tài)治理的結(jié)合，國家宏觀政策框架和社會服務體系反映在人們的日常生活之中，人們衣著、食物、住房、交通和醫(yī)療中都滲透著公共衛(wèi)生的痕跡。

“健康中國”戰(zhàn)略要求“全方位干預健康影響因素”“維護全生命周期健康” “防控重大疾病”。這三大任務的提出標志著我國公共衛(wèi)生治理理念的轉(zhuǎn)向，“疾病治療”開始真正讓位于“健康促進”。事實上，在我國醫(yī)療水平迅速提高的今天，醫(yī)療技術(shù)的進步已經(jīng)進入了一個漫長的、全球性的瓶頸期，人們開始清楚地認識到，健康的生活方式才是主動提高健康水平的關(guān)鍵因素。從廣泛的健康影響因素入手，以普及健康生活、優(yōu)化健康服務、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)為重點，把健康融入所有政策，全方位、全周期保障人民健康，大幅提高健康水平，顯著改善健康公平。這一系列戰(zhàn)略的落實有助于扭轉(zhuǎn)對“醫(yī)療”的迷信，也是提升醫(yī)改實際效果、避免醫(yī)療衛(wèi)生服務陷入“內(nèi)卷化”的必要舉措。

2.打造公共衛(wèi)生治理的共治格局

面對緊急情況下公共衛(wèi)生的治理，政府力量、社會力量、民間力量均應在治理體系中占有一席之地。其中，政府力量應居于主導地位，但并不意味著政府力量在公共衛(wèi)生治理方面大包大攬。實際上，在新冠肺炎疫情的抗擊戰(zhàn)役中，很多救災行為由民間力量和社會力量組織和發(fā)起，并起到了積極的效果。政府固然負有防疫救災的職責，但是對于民間的捐助、生產(chǎn)、組織、協(xié)助和自救等行為應當予以積極引導、支持和推廣，促使各種積極因素充分發(fā)揮作用。而在政府力量直接發(fā)揮作用時，應當更加關(guān)注政府力量與其他力量的協(xié)調(diào)作用，使救災力量合理配置并充分發(fā)揮作用。政府力量與民間力量的協(xié)調(diào)對于增強政府的治理主導作用十分關(guān)鍵，它不僅能夠促進力量的整合，更有利于鞏固限制性舉措的合理性，贏得人民群眾的關(guān)注、理解和支持。

在公共衛(wèi)生常態(tài)治理過程中，政府治理力量的引導作用將更為關(guān)鍵。在司法領(lǐng)域，通過民事審判鼓勵民事主體主動維護自身健康權(quán)益，通過刑事審判打擊危害人民群眾健康的行為，通過行政審判監(jiān)督相關(guān)部門的健康促進職責;在行政領(lǐng)域，通過執(zhí)法活動引導群眾樹立健康的生活方式、增強身體素質(zhì)、擯棄生活陋習;在立法領(lǐng)域，用好地方立法權(quán)，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)⒂懈笞鳛?。而在民間力量和社會力量方面，當民事活動促進了公共衛(wèi)生的改善，產(chǎn)生了正外部性時，應當通過必要的宣傳、獎勵、減稅、保障等制度安排予以鼓勵和放大，使之形成正反饋，提升其自我維持力;當合法的民事活動有損于公共衛(wèi)生時，應當通過必要的制度安排將其外部效應內(nèi)部化，通過對法律效力否認、稅費杠桿等方式予以抑制，減少錯誤的、不科學的習俗所造成的不利影響。

3.改革和完善疾控體系

針對當前我國疾控體系存在的問題，可以從性質(zhì)定位、機構(gòu)設(shè)置等角度解決。我國應當做好頂層設(shè)計，統(tǒng)一疾控中心機構(gòu)設(shè)置標準。疾控職責不清的問題在本次疫情防控中有所暴露，根據(jù)《中央編辦關(guān)于國家衛(wèi)生健康委所屬事業(yè)單位機構(gòu)編制的批復》的規(guī)定，疾控中心作為事業(yè)單位而非國家機關(guān)，其主要職責為技術(shù)支撐、咨詢建議、健康促進、疾病監(jiān)測、流行病學調(diào)查等職責，具有比較明顯的科研機構(gòu)、咨詢機構(gòu)特點。而面向公眾的疾控具體工作則歸衛(wèi)健委下屬疾病預防控制部門管轄。當前有必要進一步完善疾控中心職責，中央衛(wèi)生與健康大會確定了健康優(yōu)先的發(fā)展策略，制定了預防為主的新時期衛(wèi)生工作方針，提出由以疾病為中心向以健康為中心轉(zhuǎn)變，將健康融入各項政策，描繪了健康中國的宏偉藍圖。疾控中心的基本職責和主要任務也應隨之不斷調(diào)整和完善。我國疾控中心具有強烈的官方背景，本身性質(zhì)為事業(yè)單位，具有包含科研在內(nèi)的廣泛任務和職責，這些職責的規(guī)定與當前衛(wèi)生行政管理機構(gòu)的職責界定不清。不同級別的疾控中心的職責和任務應予以明確，疾控中心的技術(shù)支撐職責與政府衛(wèi)生計生行政部門的監(jiān)管職責也應界定清楚，各履其職，各擔其責，防止重復。在機構(gòu)改革過程中不應當弱化疾控職責，相反應當強化其專業(yè)力量。

4.加強公共衛(wèi)生治理的法治保障

值得關(guān)注的是，公共衛(wèi)生治理涉及的范圍十分廣泛，因此不能僅僅將注意力集中在衛(wèi)生法、應急法領(lǐng)域，其他領(lǐng)域特別是民事法律領(lǐng)域若能滲透公共衛(wèi)生治理的理念，將有助于提升公共衛(wèi)生治理水平。民商事活動本身具有顯著的公共衛(wèi)生效應，可以通過關(guān)聯(lián)性法律規(guī)范加以調(diào)節(jié)：通過家事法提升家庭健康水平，降低遺傳病的出現(xiàn)，提升新生兒健康素質(zhì);通過侵權(quán)法遏制和消除對公眾健康造成損害的各種行為和活動;通過檢疫法采取檢疫隔離措施控制傳染病;通過人身權(quán)法保障個人隱私;通過行政法、政府信息公開法保障公眾對于衛(wèi)生的知情權(quán);通過商事法限制非法野生動物市場和貿(mào)易及有害健康商品擴散，從源頭上控制公共衛(wèi)生風險;通過稅法對危害健康的產(chǎn)品活動進行規(guī)范;通過治安管理法、刑法對造成危害健康的主體進行懲罰;通過海關(guān)法、國際條約控制有害健康的產(chǎn)品流通。在實際情況中，民事活動的外部效應具有多樣性。

落實健康權(quán)的保障是加強公共衛(wèi)生治理法治保障的關(guān)鍵。發(fā)揮民事主體在公共衛(wèi)生事件中的共治作用有助于打響新時代公共衛(wèi)生治理的“人民戰(zhàn)爭”。民事主體可以通過健康權(quán)的設(shè)置發(fā)揮包括參與作用、監(jiān)督作用、協(xié)調(diào)作用、構(gòu)建作用等在內(nèi)的廣泛作用。緊急公共衛(wèi)生事件期間，不同身份主體應當享有特殊權(quán)利及其保障，例如：醫(yī)療相關(guān)主體應當享有特別保障權(quán);關(guān)鍵行業(yè)、一線工作人員應當享有優(yōu)先保障權(quán);居民、勞動者應當享有基本生活保障權(quán);公民針對衛(wèi)生事件應當享有特殊抗辯權(quán)、免責權(quán)、防衛(wèi)權(quán)、監(jiān)督權(quán);政府針對衛(wèi)生事件應當負有社會管控職責、綜合調(diào)配職責、信息公開職責等。當前正在審議的《中華人民共和國民法典》草案中，健康權(quán)已初具雛形，其中第一百一十條、第一千零四條對于健康權(quán)有了基本的規(guī)定，對其表述為“維護自己的身心健康”，賦予了健康權(quán)以廣闊的解釋空間。健康權(quán)初步具備了可訴性。相比于《中華人民共和國民法通則》的“生命健康權(quán)”和《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國侵權(quán)責任法》中沒有得到解釋的“健康權(quán)”有了巨大的進步。通過有效的解釋，我們相信健康權(quán)能夠成為民事領(lǐng)域促進公共衛(wèi)生改善的基礎(chǔ)性權(quán)利。

5.積極參與國際公共衛(wèi)生治理

全球化是發(fā)生在經(jīng)濟、政治、科技等領(lǐng)域的一體化過程，已經(jīng)成為了當今時代不可阻擋的趨勢。而這一過程正迅速改變著人類社會的組織結(jié)構(gòu)，國際公共衛(wèi)生治理的經(jīng)驗交流引領(lǐng)了一種嶄新的健康促進模式，擴展了促進健康的積極因素。當前，全球化已經(jīng)并正在對全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域產(chǎn)生不可低估的影響，為國際法與國際衛(wèi)生政策帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。中國在全球公共衛(wèi)生治理中正發(fā)揮著越來越重要的作用。醫(yī)療衛(wèi)生援助本身具有超政治的特點，由于疾病是全人類的共同敵人，因此醫(yī)療衛(wèi)生援助能夠彌合社會制度、文化傳統(tǒng)的不同，突出全人類共同的價值觀?！耙粠б宦贰毖鼐€的許多國家缺乏運行良好的公共衛(wèi)生治理體系，無法有效應對流行病，如果中國能夠提供醫(yī)療援助，將有利于獲得這些國家的外交支持，降低流行病的輸入風險。在當前國內(nèi)疫情得到控制的情況下，防止國外輸入的重要性不斷上升，積極參與其他國家的疫情防控極具必要性。