美歐聯(lián)合聲明標(biāo)準(zhǔn)化議題談判進展對我國的影響及應(yīng)對

胡關(guān)子 王益誼 趙文慧

摘 要：2019年7月25日歐盟委員會發(fā)布的美歐聯(lián)合聲明談判進展報告顯示，雙方涉及標(biāo)準(zhǔn)化方面的合作取得了關(guān)鍵進展，報告還明確提出要對以中國為代表的“第三方國家”的挑戰(zhàn)進行聯(lián)合應(yīng)對。通過梳理相關(guān)政策文本，對美歐雙方涉及標(biāo)準(zhǔn)化合作的進展和針對我國的措施及影響進行了分析，并提出在應(yīng)對美歐聯(lián)合行動、擴展新興國家影響、開展前沿技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)布局、深化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)改革方面的對策建議。

關(guān)鍵詞：美歐聯(lián)合聲明;標(biāo)準(zhǔn)合作;監(jiān)管一致性

2018年7月25日，美歐發(fā)表聯(lián)合聲明，提出推進雙方“零關(guān)稅、零非關(guān)稅壁壘、零補貼（除汽車部門外）貿(mào)易”;促進歐洲進口美國天然氣的能源戰(zhàn)略合作;開展標(biāo)準(zhǔn)方面的緊密對話;保護歐美企業(yè)免遭不公平貿(mào)易行為的聯(lián)合行動四項合作議題。2019年7月25日聯(lián)合聲明發(fā)布一周年之際，歐盟委員會發(fā)布《推動2018年7月25日歐美聯(lián)合聲明的進展報告》（以下簡稱《進展報告》），對雙方圍繞聯(lián)合聲明議題取得的主要合作共識進行披露并表明了歐盟方面的立場?！哆M展報告》對聯(lián)合聲明談判一周年來的進展進行了介紹，從監(jiān)管合作、大豆合作、能源合作、工業(yè)產(chǎn)品零關(guān)稅合作、全球問題以及第三方國家非市場導(dǎo)向政策和做法合作這五大方面進行闡述，除工業(yè)產(chǎn)品零關(guān)稅合作由于雙方貿(mào)易摩擦的持續(xù)未取得明顯進展外，其它四個方面均取得了重要成果。比如，一年以來歐盟對美國大豆進口量已增長96%，對液化天然氣的進口增加了367%。但涉及雙方制度和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則合作上最為顯著的突破是在監(jiān)管方面，而在聯(lián)合聲明文本中強調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)問題合作，則貫穿了監(jiān)管合作的方方面面。這不僅僅是美歐在監(jiān)管協(xié)調(diào)上的進一步進展，而且涉及到未來全球技術(shù)規(guī)則制定權(quán)的爭奪，并且美歐明確要針對我國開展行動。美歐是世界上最大的經(jīng)濟關(guān)系，尤其在當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦影響不斷持續(xù)的背景下，有必要對這一重要態(tài)勢進行分析。本文將首先梳理美歐聯(lián)合聲明談判在涉及標(biāo)準(zhǔn)化問題上取得的共識和突破;再分析這一突破未來可能的發(fā)展趨勢;最后結(jié)合這一趨勢以及雙方針對我國采取的措施，分析其影響并提出對策建議。

一、美歐聯(lián)合聲明談判在標(biāo)準(zhǔn)化議題上的進展

美歐聯(lián)合聲明談判在監(jiān)管合作、大豆合作、全球問題以及第三方國家非市場導(dǎo)向政策和做法合作都有涉及標(biāo)準(zhǔn)化，但主要集中在監(jiān)管合作領(lǐng)域?！哆M展報告》將監(jiān)管合作分為標(biāo)準(zhǔn)制定、合格評定、部門領(lǐng)域合作三個方面：

（一）標(biāo)準(zhǔn)制定合作

在制定共同標(biāo)準(zhǔn)方面，報告指出美歐開展堅實合作的戰(zhàn)略理由“前所未有”。標(biāo)準(zhǔn)制定合作是美歐雙方共同的“戰(zhàn)略利益點”，其既有利于促進跨大西洋貿(mào)易，也有利于在制定全球標(biāo)準(zhǔn)時，發(fā)揮跨大西洋市場的力量，以保障美歐在未來全球技術(shù)規(guī)則的制定者地位。美歐雙方要在兩大方面開展戰(zhàn)略合作，一是在國際標(biāo)準(zhǔn)化組織等國際平臺的框架內(nèi)加強美歐的合作與協(xié)調(diào)。二是在新興技術(shù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定上開展合作，尤其要是針對中國這樣的第三方國家的行動做出回應(yīng)。其中，新興技術(shù)領(lǐng)域美歐當(dāng)前的合作重點在機器人技術(shù)、增材制造（包括3D打?。⑾M物聯(lián)網(wǎng)、石油和天然氣工業(yè)機械，以及汽車領(lǐng)域（例如用于連接的和自動駕駛車輛）等方面。雙方所要采取的短期措施是歐盟可以通過提高透明度來加速滿足歐盟技術(shù)要求、但不符合歐盟協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)品的進口，而同時美國可以通過改進其程序，以便在其技術(shù)法規(guī)中引用更多方面的標(biāo)準(zhǔn)。從該合作內(nèi)容可以看出，美歐一方面將加強在新興技術(shù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定合作，以此來影響國際標(biāo)準(zhǔn)的制定;另一方面美歐將加強標(biāo)準(zhǔn)化活動中的協(xié)調(diào)與合作，促進雙方標(biāo)準(zhǔn)體系兼容。

（二）合格評定合作

由于美歐雙方存在不同的標(biāo)準(zhǔn)與合格評定的體系，尤其是不同的合格評定體系導(dǎo)致了進出口企業(yè)的高成本。這體現(xiàn)在不同的合格評定和認證方式可能會導(dǎo)致企業(yè)花費額外的費用和面臨冗長復(fù)雜的行政流程，同時還不一定能夠提高產(chǎn)品的安全性。據(jù)歐盟統(tǒng)計，中小企業(yè)占歐盟出口到美國的企業(yè)總數(shù)的88%。對于中小型企業(yè)來說，合格評定方面產(chǎn)生的貿(mào)易成本有時會在企業(yè)出口與否之間產(chǎn)生決定性的區(qū)別，從而使得產(chǎn)品無法進入對方市場。而美歐原有的合格評定合作水平較低且覆蓋范圍較窄，僅限于工業(yè)產(chǎn)品、海洋設(shè)備、民用飛機和藥品等方面，其中工業(yè)產(chǎn)品的協(xié)議范圍僅限定在兩個部門——電磁兼容和電信設(shè)備。關(guān)于藥品的協(xié)議則僅側(cè)重于制造過程。目前，雙方談判已達成共識，要求盡可能地擴展雙方合格評定合作的范圍。其中，歐盟提出在部分領(lǐng)域通過歐盟評估對出口至歐盟的產(chǎn)品進行認證的美國合格評定機構(gòu)的技術(shù)水平，同時，美國合格評定機構(gòu)被授權(quán)進入歐盟市場認證后仍由美國當(dāng)局執(zhí)行公共監(jiān)管。這樣，通過監(jiān)管權(quán)力在一定程度上的讓渡，以減少由于標(biāo)準(zhǔn)不同和合格評定差異所導(dǎo)致的企業(yè)成本。

（三）部門領(lǐng)域合作

部門合作當(dāng)前主要在醫(yī)藥、醫(yī)療器械和網(wǎng)絡(luò)安全三個領(lǐng)域。在醫(yī)藥方面，到2019年7月，美歐雙方已相互承認了對方的檢查系統(tǒng)具有同等效力，但側(cè)重于制造過程。雙方已達成共識要到2020-2021年之前，將合作檢查范圍覆蓋到獸藥;2022年前覆蓋疫苗和基于血液的藥物。這樣歐盟和美國的藥品監(jiān)管機構(gòu)都可以依靠對方的檢查結(jié)果來代替自己的檢查，以減少重復(fù)檢查。在醫(yī)療器械方面，當(dāng)前美歐占據(jù)了全球82%的市場，形成雙方主導(dǎo)并緊密控制的產(chǎn)業(yè)鏈。雙方合作主要采取兩方面措施，一是歐盟采取措施，鼓勵美國合格評定機構(gòu)，在符合歐盟立法要求的前提下，通過醫(yī)療器械單一審核程序（MDSAP），實現(xiàn)雙方藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）證書互認;二是美歐最大限度確保雙方標(biāo)識和追溯設(shè)備的唯一標(biāo)識符，其電子數(shù)據(jù)庫規(guī)范的一致性，并進行雙方數(shù)據(jù)庫的兼容測試。在網(wǎng)絡(luò)安全方面，為回應(yīng)美國要求，歐盟方面確認在未來制定歐盟標(biāo)準(zhǔn)和自愿認證方案時，可能會考慮全球相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（包括美國標(biāo)準(zhǔn)組織制定的適用標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范），尤其在物聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，歐盟-美國就網(wǎng)絡(luò)安全基準(zhǔn)要求達成共識，認為有必要提高在物聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全方面的標(biāo)準(zhǔn)，以共同保障消費者安全。

《進展報告》涉及標(biāo)準(zhǔn)化議題的談判進展上顯示出以下三方面特征：一是標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的議題貫穿了監(jiān)管合作的全部領(lǐng)域，顯示出在相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定及實施是當(dāng)前美歐監(jiān)管合作的核心問題。二是美歐在推進涉及標(biāo)準(zhǔn)問題的監(jiān)管合作上，主要采取兩條相互結(jié)合的路徑，一方面“貫通主動脈”，在標(biāo)準(zhǔn)和合格評定的制度領(lǐng)域促進協(xié)調(diào)，積極在國際組織、新興技術(shù)這些“增量”領(lǐng)域保持合作，同時在技術(shù)法規(guī)引用標(biāo)準(zhǔn)這些“存量”領(lǐng)域上促進對對方標(biāo)準(zhǔn)的開放;另一方面“疏通毛細血管”，在醫(yī)藥、醫(yī)療器械、工業(yè)產(chǎn)品、物聯(lián)網(wǎng)等具體行業(yè)和領(lǐng)域單獨進行談判，加強各領(lǐng)域雙方標(biāo)準(zhǔn)及合格評定的銜接與一致，并逐步擴大合作范圍，結(jié)合這兩個方面相互協(xié)調(diào)與促進。三是美歐在推進涉及標(biāo)準(zhǔn)問題的監(jiān)管合作上，依托利益相關(guān)方的廣泛參與，從而保障談判的透明度和包容度。比如2019年3月，歐盟委員會發(fā)起了一項倡議，邀請利益相關(guān)方為歐美在標(biāo)準(zhǔn)、合格評定和行業(yè)領(lǐng)域的潛在監(jiān)管合作活動獻計獻策。7月9日舉行了利益相關(guān)方參與的會議，促進談判人員與利益相關(guān)方進行直接交流。

二、美歐聯(lián)合聲明談判標(biāo)準(zhǔn)化議題進展的分析

對美歐聯(lián)合聲明標(biāo)準(zhǔn)化議題進展的分析，需要結(jié)合自2013年來美歐“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定”（TTIP）談判的基礎(chǔ)。在TTIP談判中，監(jiān)管合作便是美歐雙方談判的關(guān)鍵議題，雖然雙方后來的政治變化使得TTIP陷入了停滯，但顯然雙方關(guān)切的核心問題在聯(lián)合聲明談判中繼續(xù)存在，并取得了初步突破，顯示出以下趨勢。

（一）美歐雙方在國際標(biāo)準(zhǔn)概念界定上的差異逐步減少

美歐在標(biāo)準(zhǔn)合作上取得的突破將逐步縮小雙方在國際標(biāo)準(zhǔn)概念界定上的差異。在TTIP的談判中，美國在這一問題上更支持WTO/TBT委員會發(fā)布的《委員會關(guān)于制定與TBT協(xié)定第2條、第5條和附件3有關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)、指南和建議的若干原則的決議》（以下簡稱《決議》），是因為其與美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會認可美國國內(nèi)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化組織的標(biāo)準(zhǔn)為國家標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)基本一致，且美國的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化組織由于其技術(shù)的領(lǐng)先性，使得其標(biāo)準(zhǔn)常常是事實上的國際標(biāo)準(zhǔn)，所以美國在TTIP談判以來要求歐盟也認同《決議》，從而使美國國家標(biāo)準(zhǔn)也能上升為國際標(biāo)準(zhǔn)。而歐盟的立場更偏向于將ISO、IEC和ITU等國際標(biāo)準(zhǔn)化組織制定的標(biāo)準(zhǔn)界定為國際標(biāo)準(zhǔn)，這是由于歐盟與上述機構(gòu)有著密切合作，且在成員國投票權(quán)數(shù)量上具備優(yōu)勢。從當(dāng)前聯(lián)合聲明談判的進展來看，由于歐盟與美國在標(biāo)準(zhǔn)合作上的深入，包括在創(chuàng)新技術(shù)上共同制定標(biāo)準(zhǔn);通過合格評定合作，減少重復(fù)檢查和標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生的障礙;以及雙方技術(shù)法規(guī)將擴展對對方標(biāo)準(zhǔn)的引用來看，會進一步減少雙方這這一問題上的分歧。

（二）美歐雙方在監(jiān)管一致性規(guī)則上進一步深化

監(jiān)管一致性也是美歐TTIP談判的重要組成部分?！氨O(jiān)管一致性”意味著雙方讓渡自身市場監(jiān)管的權(quán)力，實現(xiàn)技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的相互介入性管理，包括提高市場監(jiān)管規(guī)則的科學(xué)性和透明度。但該規(guī)則在TTIP談判中并未取得突破性進展，這是因為該規(guī)則不僅僅涉及雙方監(jiān)管制度，還根源于雙方在政治制度、經(jīng)濟模式和社會偏好等方面的差異，涉及雙方的資本與勞工、環(huán)保、消費者組織之間的博弈。由于美歐之間通過加強標(biāo)準(zhǔn)與合格評定合作，以及在各個領(lǐng)域開展的專項合作的手段逐步取得了突破性的成果，這些都加強了雙方在監(jiān)管上的協(xié)調(diào)，并促進自身技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系向?qū)Ψ介_放，這也將進一步深化新型自貿(mào)協(xié)定談判中關(guān)于“監(jiān)管一致性”規(guī)則的塑造。

（三）美歐雙方在標(biāo)準(zhǔn)合作上的中國因素愈發(fā)重要

美國前總統(tǒng)奧巴馬在為TTIP辯護中便強調(diào)“中國想要在世界上增長最快的地區(qū)制定規(guī)則……我們?yōu)槭裁匆屗l(fā)生？我們應(yīng)該制定這些規(guī)則。”從當(dāng)前的進展也可以看出，美歐雙方在針對中國的觀點上逐步趨于一致，歐盟試圖引導(dǎo)和加強和美國在已有的多邊和雙邊框架下針對中國開展聯(lián)合行動。在監(jiān)管模式、新興領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、國際標(biāo)準(zhǔn)化活動等方面，美歐雙方將加強對中國影響的應(yīng)對。包括在《進展報告》中明確指出中國等新興國家強化國家開展市場干預(yù)、在關(guān)鍵戰(zhàn)略領(lǐng)域建立國內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)這種新的監(jiān)管模式，對美歐的監(jiān)管模式形成了競爭;在新興技術(shù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定上，中國利用其優(yōu)勢在影響未來技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，需要美歐開展聯(lián)合回應(yīng);以及在國際標(biāo)準(zhǔn)化組織和相關(guān)論壇上，要加強美歐之間的合作與協(xié)調(diào)。同時，通過美歐日三方合作進程的擴展，積極締造新的國際規(guī)則來約束以中國為代表的“第三方國家”?？梢?，中國已成為美歐雙方當(dāng)前在標(biāo)準(zhǔn)合作上取得突破的關(guān)鍵因素。

三、對我國可能的影響及應(yīng)對

美歐聯(lián)合聲明談判在涉及標(biāo)準(zhǔn)問題上可能的進展將深刻影響國際標(biāo)準(zhǔn)化體系格局和相關(guān)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的構(gòu)建，尤其是雙方許多合作就是建立在針對我國的基礎(chǔ)之上的。本文認為美歐聯(lián)合聲明談判在涉及標(biāo)準(zhǔn)問題上取得的共識至少從兩個方面對我國產(chǎn)生影響。

一是在經(jīng)貿(mào)層面，美歐雙方加強監(jiān)管一致性的措施，將降低由標(biāo)準(zhǔn)和合格評定不一致對企業(yè)造成的成本，這將會密切雙方市場的融合，發(fā)揮更大的市場規(guī)模效應(yīng)，進一步促進雙方的分工，提升雙方的貿(mào)易水平。這客觀對中國對美歐的貿(mào)易產(chǎn)生擠出效應(yīng)。當(dāng)然，這也會間接促進中國以歐美為中轉(zhuǎn)地向另一方出口的產(chǎn)品貿(mào)易，但《進展報告》提出美歐在部分領(lǐng)域的監(jiān)管合作能夠使得監(jiān)管力量向中國傾斜，加之中美貿(mào)易摩擦的持續(xù)，所以促進效應(yīng)可能不明顯，因而總體上會削弱中國對這兩大市場的出口競爭力。同時在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定上，美歐可能通過新國際規(guī)則的制定來對中國及相關(guān)“第三方國家”形成約束。比如我國目前簽署的自貿(mào)協(xié)定中在監(jiān)管一致性方面還較為缺乏，關(guān)于國際標(biāo)準(zhǔn)的界定還不明確，監(jiān)管機構(gòu)采取的部分監(jiān)管規(guī)則的科學(xué)依據(jù)、影響分析、風(fēng)險評估等方面準(zhǔn)備不多，監(jiān)管在面向利益相關(guān)方上的開放性與透明度還不高。美歐一旦在標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域達成高質(zhì)量的合作，將對我國在參與和塑造新型國際貿(mào)易規(guī)則上形成壓力。

二是在科技層面，美歐雙方在新興技術(shù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定上加強合作，這也顯示雙方政府開始積極的介入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的層面，以遏制中國在新興技術(shù)領(lǐng)域可能產(chǎn)生的影響。尤其是未來雙方可能會強化在國際標(biāo)準(zhǔn)化組織的合作，從多平臺上對我國參與重要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定進行遏制。尤其是在美歐雙方達成共識的領(lǐng)域，如機器人技術(shù)、增材制造（包括3D打印）、消費物聯(lián)網(wǎng)、石油和天然氣工業(yè)機械，以及汽車領(lǐng)域（例如用于連接的和自動駕駛車輛），我國在上述領(lǐng)域制定國際標(biāo)準(zhǔn)所面臨的挑戰(zhàn)將加大，這將進一步阻礙我國相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及在未來全球新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)規(guī)則上的影響力。結(jié)合當(dāng)前美國對我國采取的關(guān)稅手段，從而形成對我國在全球價值鏈上的嵌入與提升上的阻礙。針對以上兩個方面的影響，本文提出以下四點對策建議：

（一） 密切關(guān)注美歐聯(lián)合聲明中涉及標(biāo)準(zhǔn)化問題的進展

美歐雙方在監(jiān)管合作的標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域，落實成果還存在困難，包括雙方在標(biāo)準(zhǔn)化管理體制、制定標(biāo)準(zhǔn)所遵循的原則、明確國際標(biāo)準(zhǔn)的定義上仍然存在較大差異。我國要結(jié)合自身利益利用好雙方的差異，比如明確以ISO、IEC和ITU等國際標(biāo)準(zhǔn)化組織的標(biāo)準(zhǔn)為國際標(biāo)準(zhǔn)。同時，應(yīng)更緊密地關(guān)注美歐聯(lián)合聲明談判中涉及標(biāo)準(zhǔn)化議題的進展，尤其是談判中雙方針對中國開展的標(biāo)準(zhǔn)合作方向，以及時對相關(guān)措施進行反應(yīng)。

（二） 聯(lián)合新興國家推進自由貿(mào)易中監(jiān)管規(guī)則的制定

美歐監(jiān)管合作的談判是基于雙方政治經(jīng)濟發(fā)展水平相近的情況，即便形成規(guī)則也是基于美歐標(biāo)準(zhǔn)化管理模式之間的協(xié)調(diào)，雖然這會促進雙方的經(jīng)貿(mào)合作水平，但相關(guān)規(guī)則并不一定能夠適應(yīng)新興國家以及廣大發(fā)展中國家的實際情況。我國應(yīng)積極在各類國際多邊和雙邊合作平臺上，推進與新興經(jīng)濟體和廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平相匹配的監(jiān)管合作，在新的國際監(jiān)管規(guī)則塑造的過程中更好地表達與維護廣大發(fā)展中國家的利益。

（三）積極開展新興領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定與布局

美歐聯(lián)合聲明談判明確強調(diào)了針對所謂以我國為代表的“第三方國家”在新興領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定上的挑戰(zhàn)，也加強了雙方政府對于新興領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的支持。我國應(yīng)對美歐加強合作的具體領(lǐng)域，以及所采取措施等方面的影響進行積極研判，分析其對我國新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定乃至未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。同時，加強政府對相關(guān)新興領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研制的支持，同時也注意政府支持的途徑與方式，尤其是要更多地運用市場化手段，在相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)研究、組織保障、實施推廣上進行配套支持。

（四）提高我國市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與透明度

美歐聯(lián)合聲明談判涉及標(biāo)準(zhǔn)化問題取得的突破，在于雙方在標(biāo)準(zhǔn)化管理上都具備較高的水平，一旦落實將極大地便利雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系。我國應(yīng)結(jié)合自身的發(fā)展基礎(chǔ)，借鑒美歐合作的有益經(jīng)驗，繼續(xù)深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革。尤其是對于在市場監(jiān)管中運用的標(biāo)準(zhǔn)，要提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)的科學(xué)性、制定過程中的公開性、對實施效果進行充分評估，借鑒國際“良好監(jiān)管實踐”的要求，提高我國市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與透明度。

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