基于集體推進(jìn)視角下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán) 有序流轉(zhuǎn)問題研究

向小倩 鄧思宇 張遠(yuǎn)索

【摘? ?要】 近年來，隨著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的逐漸放活，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題也逐漸顯露。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及主體多元，本文選取集體推進(jìn)視角，采用文獻(xiàn)法、專家咨詢法、實地調(diào)研法，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行研究。發(fā)現(xiàn)在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會職能模糊，流轉(zhuǎn)效率低、公平性不夠等問題。在此基礎(chǔ)上，提出規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、加強相關(guān)制度建設(shè)、建立專業(yè)化服務(wù)體系、健全交易平臺等措施。

【關(guān)鍵詞】 集體推進(jìn);農(nóng)地經(jīng)營權(quán);有序流轉(zhuǎn)

中圖分類號：[S-9]? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)識別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：2096-1073（2020）02-0001-03

Research on the Orderly Transfer of Farmland Management Right from the Perspective of Collective Promotion

XIANG Xiaoqian， DENG Siyuan， ZHANG Yuansuo

（College of Applied Arts and Science of Beijing Union University? ?Beijing? ?100191）

[Abstract] In recent years， with the gradual release of farmland management right， the scale of circulation of farmland management right has been expanding， and the problems in the circulation of farmland management right have gradually emerged. The circulation of farmland management rights involves multiple subjects. This paper selects the perspective of collective promotion， adopts the methods of literature， expert consultation and field research to study the circulation of farmland management rights. It is found that the functions of rural collective economic organizations and village committees are vague， the efficiency of transfer is low， and the fairness is not enough. Based on which some suggestions such as standardizing rural collective economic organizations， strengthening the construction of relevant systems， establishing professional service system， improving the trading platform are put forward.

[Key words] collective promotion; farmland management right; orderly transfer

1? 引言

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)影響著農(nóng)地的生產(chǎn)活力，積極引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)有利于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[1，2]。2014年9月，習(xí)近平總書記在中央深改組第五次會議上明確要求推行農(nóng)地“三權(quán)分置”，放活經(jīng)營權(quán)。同年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中指出要推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，在堅持土地集體所有的前提下，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，形成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。近年來，隨著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的逐漸放活，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)地所取得的綜合效益不斷增加，但在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中仍存在很多問題。目前，學(xué)者們對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的研究多是偏于政策背景下的理論的研究，尤其對于“三權(quán)分置”提出后的相關(guān)研究較多[3-5]。但基于集體推進(jìn)視角下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的研究目前還較少。本文擬從集體推進(jìn)視角出發(fā)，通過分析在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)村集體的作用以及流轉(zhuǎn)中存在的問題，探析農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的路徑，以期為政府相關(guān)部門出臺后續(xù)政策提供參考。

2? 相關(guān)概念

農(nóng)村集體所有制產(chǎn)生于新中國成立初期的社會主義改造中，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在不斷地完善。農(nóng)村集體中的集體指的是農(nóng)民集體，主要有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體，對土地有占有、使用、處分以及從土地上獲利的權(quán)利[6，7]。在2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（后文中簡稱《意見》）中，明確指出了村集體在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用?！兑庖姟分赋鲆冀K堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意。

2.1? 農(nóng)村集體土地所有權(quán)

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是所有制在法律上的體現(xiàn)，指的是農(nóng)村集體依法對土地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利[8]。農(nóng)村集體土地所有權(quán)形式包括村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有、小組農(nóng)民集體所有等[9]。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)一般情況下不能參與自由流轉(zhuǎn)，只能通過征收的方式變?yōu)閲型恋?，國家會給予被征收集體一定補償。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一定是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變的前提下完成的。

2.2? 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要指原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)對建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟(jì)組織，簡單來說就是農(nóng)村資產(chǎn)集體所有、農(nóng)民群眾合作發(fā)展的經(jīng)濟(jì)組織[10，11]。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要采用土地股份合作社和新型社區(qū)股份合作社的形式，是農(nóng)村集體所有土地的發(fā)包方。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可在農(nóng)戶自愿的前提下，作為流轉(zhuǎn)方，將集中的農(nóng)地統(tǒng)一自主經(jīng)營或者發(fā)包給其他市場主體。由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中起著重要作用。

2.3? 村委會

村委會是農(nóng)村村民委員會的簡稱，是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村委會在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中本著保護(hù)本村村民利益的立場，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程起著一定的監(jiān)督、管理等作用。在農(nóng)村非對稱信息條件在，村委會在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中有很大的宣傳、協(xié)調(diào)作用[12]。

3? 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集體推進(jìn)中存在的問題

3.1? 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理體制不健全，制約流轉(zhuǎn)效率

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地所有權(quán)主體，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中扮演著重要角色。但目前我國部分地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織存在內(nèi)部管理混亂，職能部門管理不規(guī)范不到位等問題，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動能不足，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，市場競爭力不強，在涉及利益分配問題時，容易出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。

3.2? 村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能模糊，影響流轉(zhuǎn)透明度

村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都是農(nóng)村集體權(quán)利行使的代表者，在職能上有很多交叉重合的地方。部分農(nóng)村由于沒有獨立的集體經(jīng)濟(jì)組織而由村委會代理行使經(jīng)濟(jì)職能，一些村委干部甚至承擔(dān)著政府代理人、集體產(chǎn)權(quán)代理人、村委管理者等多種角色，這種職能的模糊不清容易導(dǎo)致村干部濫用權(quán)力，危害村民利益，導(dǎo)致農(nóng)民參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的積極性與主動性不強。

3.3? 忽視土地綜合效益，盲目流轉(zhuǎn)

目前部分地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在為了追求集約化，忽視部分農(nóng)戶的意愿，盲目流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。一些農(nóng)戶迫于集體的壓力而被動流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后的收入還不如流轉(zhuǎn)前農(nóng)地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值。部分集體只是為了將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去而流轉(zhuǎn)，忽視當(dāng)?shù)赝恋氐奶匦裕瑢⒈緛矸N植適合當(dāng)?shù)刈魑锷L的耕地，流轉(zhuǎn)于種植其他沒有地方優(yōu)勢的作物，或者直接轉(zhuǎn)為非耕地，忽視了當(dāng)?shù)赝恋氐膬?yōu)勢。

3.4? 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場交易平臺不成熟，流轉(zhuǎn)交易成本高

目前，我國的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，交易成本大致包括：信息搜集、甄別、選擇的費用、土地集中的費用、合同簽訂與確保合同執(zhí)行的交易費用[13]。在村集體與轉(zhuǎn)入方進(jìn)行博弈的過程中，農(nóng)地存在一定的積壓風(fēng)險，造成土地浪費，土地流出方利益受損。由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺不成熟，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)時間長，產(chǎn)生時間人力成本，增加土地集中的費用。且部分地區(qū)獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息渠道少，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場價格體系不了解，導(dǎo)致最終成交的土地價格不能完全代表農(nóng)地的價值。

4? 集體推進(jìn)視角下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)路徑探析

4.1? 規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集約高效流轉(zhuǎn)

政府應(yīng)重視對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的培育、引導(dǎo)、支持和管理工作，采用激勵手段，吸引人才回鄉(xiāng)，拓寬農(nóng)村集體經(jīng)營組織管理層選拔渠道，選拔素質(zhì)過硬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者，并加大對管理層的監(jiān)管與培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理制度的完善，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中公共服務(wù)職能的充分發(fā)揮。

4.2? 加強農(nóng)村集體相關(guān)制度建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)公開公平流轉(zhuǎn)

首先，要理清村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，通過制定法律法規(guī)弱化村委會在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的經(jīng)濟(jì)管理職能，設(shè)立一定的監(jiān)督機(jī)制來制約農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中權(quán)利的濫用，對違法違規(guī)行為進(jìn)行追責(zé)。充分發(fā)揮村民代表大會的作用，將農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程透明化，提高農(nóng)民參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。

4.3? 建立專業(yè)化服務(wù)體系，保障農(nóng)地經(jīng)營權(quán)科學(xué)流轉(zhuǎn)

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不是一項臨時的決定，而是一個持續(xù)時間長，程序復(fù)雜，涉及主體多元的一項過程。政府應(yīng)設(shè)置專業(yè)人員進(jìn)行指導(dǎo)，村集體應(yīng)設(shè)置專門人員在流轉(zhuǎn)前對此次流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生的效益進(jìn)行評估，在流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)手續(xù)的辦理、合同的簽訂進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去后對其質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測，嚴(yán)禁損害耕地質(zhì)量的行為出現(xiàn)。

4.4? 健全農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，降低流轉(zhuǎn)成本

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易市場是村集體與轉(zhuǎn)入方進(jìn)行博弈的舞臺，政府應(yīng)適當(dāng)干預(yù)，在保證交易秩序的前提下簡化交易流程，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易平臺多元化，積極開發(fā)網(wǎng)絡(luò)交易平臺，增加農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的可進(jìn)入性。 完善市場化服務(wù)平臺建設(shè)，加強信息的整合，確保流轉(zhuǎn)信息的真實性，合同的規(guī)范性與有效性。

5? 結(jié)語

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不是目的，只是為了提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段。農(nóng)村集體不能為了追求部分人的片面利益而盲目流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。村集體的相關(guān)負(fù)責(zé)人要站在村民的立場，充分聽取考慮廣大村民意見，適度規(guī)模經(jīng)營，有序高效流轉(zhuǎn)。本文從集體推進(jìn)視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村集體相關(guān)組織制度建設(shè)不完善，流轉(zhuǎn)過程中存在不公平，不科學(xué)等問題，針對這些問題，本文更多的是站在政府的角度，就如何改善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集體推進(jìn)中的問題提出了建議。關(guān)于在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集體推進(jìn)過程中，農(nóng)戶與村集體相關(guān)組織自身應(yīng)該怎么去改進(jìn)文章中提得較少。基于集體推進(jìn)視角下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題還有很多值得深入研究，例如如何在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集體推進(jìn)過程中做到利益的公平分配，如何在集體推進(jìn)中提高農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)的積極性等問題。

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（編輯：赫亮）