國外天然氣托運商制度及其對中國的啟示＊

楊雷

（《國際石油經(jīng)濟》編委）

1 托運商制度簡介

1.1 托運商的定義及角色

托運商（shippers）是管道輸送中的天然氣所有者，他們與管道公司簽署管道容量使用合同，將天然氣輸送至不同的市場區(qū)域。托運商可以是天然氣生產(chǎn)商、消費者、配氣商或營銷商。

在英國，所有托運商必須獲得天然氣電力市場辦公室（OFGEM）頒發(fā)的托運商許可證方可開展相關業(yè)務，該辦公室是獨立的國家監(jiān)管主體。英國有200多個授權托運商，其中包括了主要的天然氣生產(chǎn)商（例如殼牌、挪威國家石油公司、俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司）和主要的供應商（例如Centrica、Uniper等公司），許多供氣商同時也是托運商。在市場化結構中，托運商是整個市場的核心（見圖1）。

在美國，托運商不需要得到官方的資質許可，由管道公司自行決定托運商資質，托運商和其他天然氣現(xiàn)貨市場參與者不受美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）的直接監(jiān)管，但必須履行與受美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會監(jiān)管的管道公司或基礎設施所有者簽訂的管輸合同。美國法律規(guī)定管道公司不得在其管道上運輸自己的天然氣，但可以成立一個法律上獨立的營銷關聯(lián)公司，所購銷天然氣主要用于系統(tǒng)運行及調(diào)度平衡等。

1.2 基礎托運商

圖1 托運商在天然氣市場中的核心地位[1]

歐美都設立了基礎托運商（anchor shippers）這一市場角色?；A托運商指愿為新管道項目購買長期預定容量的托運商，在天然氣市場化早期階段，也包括那些持有長期合同需要預定較大管輸容量的托運商。

新建管道需確保一定輸送需求才能啟動，基礎托運商的承諾對于管道公司尋求和落實項目融資來說至關重要。銀行放貸通常會優(yōu)先選擇基礎托運商，包括生產(chǎn)商、地方配氣公司或最終用戶，因為它們在市場上的地位比較穩(wěn)固。對于新建管道項目和擴建項目，一家管道公司首先會向有意向的托運商征求商業(yè)意見，以確定項目的基礎托運商。

在歐美的實踐中，受監(jiān)管的公用事業(yè)公司（配氣公司）是主要的基礎托運商，因為它們可以將成本轉嫁給消費者，并且更容易簽訂長期運輸合同，這是管道公司能夠在短期批發(fā)市場獲得長期運量承諾的關鍵因素。近年來，隨著美國頁巖氣的快速增產(chǎn)，生產(chǎn)商也開始成為基礎托運商，以確保在基礎設施嚴重不足的生產(chǎn)區(qū)域新建管道容量。

管道公司會與基礎托運商協(xié)商管輸費率、預訂量、合同期限和其他一般條款。由于項目合約期限較長，協(xié)商的管輸費率通常低于監(jiān)管機構按照公開流程最終確定的最高費率，這些與基礎托運商協(xié)商的合同，不會受到美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會費率批準流程的影響。需要強調(diào)的是，這些合同有較高的透明度要求，管道公司必須公布基礎托運商名稱、與基礎托運商協(xié)商的管輸費和條款、管道設計容量、預計最大固定運輸費率，有時還要求披露可中斷運輸費率等[2]。

1.3 托運商制度發(fā)揮的作用

根據(jù)托運商制度的設計，天然氣輸送業(yè)務責權利明晰，管道公司只需與數(shù)量有限的托運商打交道，保障了天然氣市場的有序與穩(wěn)定。

在管道建設階段，托運商尤其是基礎托運商，是推動管道建設的重要主體，托運商的輸送意向合同確保管道公司可以順利融資。新建管道也將逐步以市場為導向進行規(guī)劃和設計。

在管道運行中，托運商與管道公司共同承擔輸送平衡的責任。托運商可以簽署長期或短期運輸合同，但在實際運行中都需要通過專門系統(tǒng)隨時與管道公司保持密切聯(lián)系，每日都要提前更新實際輸送需求，在歐洲一些地方，甚至每兩小時就要更新輸送需求，從而保證了管道的安全平穩(wěn)運行。

托運商制度還激活了管容交易二級市場。在實際運行中，輸送量會有所變化，用不上的管容需要轉讓或釋放出去，二級市場交易在歐美也建立了明確的制度。在歐洲，托運商主要通過第三方平臺PRISMA進行管容交易和登記，在提高效率的同時增強了透明度[3]。在美國，一級托運商和二級托運商對管道公司的義務也有明確劃分。

通過托運商制度，進入市場交易的天然氣就可以確保順利地輸送到用戶進行交割，使產(chǎn)業(yè)鏈得以無障礙運行。這些托運商往往也是非?；钴S的現(xiàn)貨市場交易商，為擴大天然氣交易規(guī)模，進而實現(xiàn)市場定價，做出了不可或缺的貢獻。

值得重視的是，專門從事天然氣營銷的公司作為托運商，也在新的制度框架下脫穎而出。由于會產(chǎn)生額外成本，管網(wǎng)獨立后很多生產(chǎn)商和終端用戶不愿雇傭人員推銷或者采購天然氣并安排運輸服務，這就為天然氣營銷企業(yè)創(chuàng)造了市場機會。這些企業(yè)既不擁有生產(chǎn)份額，也不是最終用戶，只是從供應商手中購買天然氣，然后直接賣給終端用戶或者轉售給其他天然氣營銷公司。這些天然氣營銷公司專注于市場變化及預測，為構建有活力的天然氣市場發(fā)揮了積極的作用。

2 托運商制度相關問題

2.1 資質問題

托運商資質是托運商制度的一個關鍵問題。一般認為，托運商必須具備一定條件，才能獲得天然氣輸送系統(tǒng)的使用權。一旦擁有使用權，管道公司就必須無歧視地允許所有托運商使用管網(wǎng)。托運商可以從天然氣生產(chǎn)商、其他托運商或者交易所購買天然氣，并與管道公司簽訂管道容量合同。

根據(jù)歐美的經(jīng)驗，托運商應該滿足兩個重要的條件，以明確責權利。一是擁有所要輸送的天然氣，并確保是真實的需求，不至于過度投機。天然氣的最低起輸量可以根據(jù)市場情況確定和調(diào)整。二是具有一定的資金實力。托運商在簽訂運輸合同后，要支付容量預定費，這筆費用在一般情況下是不可撤銷的，這就降低了管道公司的風險。有些管道公司還要求托運商交納一大筆質押金，以防止托運商違約。

當然，由于管道運輸?shù)膶I(yè)要求較高，托運商必須有專門的技術人員通過專用系統(tǒng)與管道公司進行實時的信息交流，同時有義務披露相關信息，確保遵循公開透明的原則。

2.2 費率設計

托運商是管輸費的實際支付者，費率設計主要針對管道公司和托運商。在歐美天然氣市場化實踐中，主要有虛擬市場和區(qū)域市場兩種設計。無論是何種設計，在市場化過程中將管輸費率簡單化是共同特征，這樣既便于托運商和管道公司執(zhí)行，也便于監(jiān)管[4]。

圖2 虛擬市場出入口計價方式示意[2]

在歐洲，主要采取虛擬市場的入口/出口模式，管輸只需支付入口費和出口費，且出入口的費率是固定的（見圖2）。這些出入口的費率可以是郵票制的，也可以是考慮了距離和容量權重的，總體上計價方式是趨于簡化。按照這種設計，市場上進行交易的天然氣被放進一個虛擬的“天然氣池”，用戶并不需要知道所購天然氣的具體來源及路由，這樣管道公司就可以優(yōu)化天然氣輸送的路徑，避免來回輸送（在點對點交易中容易出現(xiàn)這種情況），從而大大提高管道的利用效率。這也是成立統(tǒng)一管網(wǎng)公司的一個重大好處。

在美國，主要采取區(qū)域市場之間的“區(qū)對區(qū)”交易。這些區(qū)覆蓋面很大，甚至跨州，無論具體輸送距離的遠近，兩個區(qū)之間的費率一般是固定的。這樣設計有利于擴大市場規(guī)模，避免天然氣交易碎片化[4]。例如，美國最大的管道公司Kinder Morgan擁有全美約60%的跨州管道，其旗下的NGPL管道系統(tǒng)在美國的多個州之間輸送天然氣，并劃分成多個區(qū)域計費[5]，每個區(qū)域用不同的顏色顯示（見圖3）。美國有20多個區(qū)域價格，其中有代表性的亨利中心（Henry Hub）價格已經(jīng)成為國際天然氣市場的重要價格標桿。

2.3 監(jiān)管問題

基于托運商與管道公司的緊密聯(lián)系，一般認為托運商應該受到監(jiān)管機構的監(jiān)管，但歐洲和美國對托運商的監(jiān)管有所不同。

圖3 美國NGPL管道系統(tǒng)示意[2]

在歐洲，每個國家都有獨立的能源監(jiān)管機構（NRA），負責對管道運輸和托運商的監(jiān)管。為了推進歐盟天然氣市場一體化進程，歐盟還設立了能源監(jiān)管合作機構（ACER），負責各國監(jiān)管機構協(xié)調(diào)運作，尤其是對于涉及跨境管道運輸?shù)谋O(jiān)管。在英國，托運商需要通過天然氣電力市場辦公室進行資質認證并授予許可證后，方可與管道公司簽署管道輸送合同。管道輸送合同是在監(jiān)管機構制定的標準合同樣本基礎上，依據(jù)具體情況稍加修改簽訂的，在實際運行中也要受到監(jiān)管。

在美國，托運商沒有官方資質認證過程，實際上由管道公司承擔了其資質認證的任務，市場化程度比較高。但是，由于管道運輸標準合同是由美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會制定的，托運商合同的執(zhí)行實際上也受到了美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會監(jiān)管。美國并沒有統(tǒng)一的國家管網(wǎng)，管網(wǎng)企業(yè)較多，規(guī)模不一，這也是其采用更靈活的監(jiān)管程序的原因。

2.4 過渡期問題

托運商制度對于處理過渡期問題也有重要的政策參考價值，這主要體現(xiàn)在基礎托運商制度設計上。大用戶和擁有長期合同用戶的市場價值較高，將它們明確為基礎托運商，并采用區(qū)別化的費率和政策，有利于維護管道的平穩(wěn)運行。

在市場化初期，長期合同是一個繞不開的改革難點，基礎托運商制度可以在一定程度上減少長期合同的虧損，制度化地分攤改革成本，有利于市場化改革的順利推進。同時，政策及信息的公開透明對建立市場信心非常重要，不能顧此失彼。

3 中國天然氣市場化改革面臨的挑戰(zhàn)

隨著國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司（以下簡稱“國家管網(wǎng)公司”）正式成立，中國天然氣市場化改革進入新階段，改革也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

3.1 市場主體多元化的挑戰(zhàn)

過去，中國天然氣產(chǎn)業(yè)主要采取上下游一體化模式，管道公司的母公司同時是氣源供應者，甚至也是天然氣分銷商，很少有第三方主體使用管道輸送天然氣，也缺乏相關規(guī)章制度。國家管網(wǎng)公司成立后，將打破這一利益格局，逐步實現(xiàn)“X+1+X”的市場格局。使用天然氣管道及相關基礎設施輸送天然氣的主體將快速增加，但新主體的資格如何確定，承擔何種責任義務并不明確，這勢必會影響中國天然氣市場化改革的推進。

3.2 管道運行及調(diào)度的挑戰(zhàn)

越來越多的市場主體進入管道輸送天然氣領域后，將給管道運行及調(diào)度帶來挑戰(zhàn)。天然氣輸送具有季節(jié)和時段的不均衡性，而且區(qū)域和時段不平衡將導致應急保供問題。在一體化模式下，應急問題相對較易解決。在大小不等的多元主體模式下，調(diào)度和運行將面臨新挑戰(zhàn)。新主體在獲得準入的同時，需要配合管網(wǎng)公司實現(xiàn)均衡輸送和應急保供等目標，明確新主體的調(diào)度地位和義務，對于保障管網(wǎng)平穩(wěn)順暢運行至關重要。

3.3 管輸價格制定的挑戰(zhàn)

目前，中國主要采取政府制定區(qū)域門站指導價格的天然氣定價機制，管輸費率主要根據(jù)管輸長度按照投資固定內(nèi)部收益率制定。國家管網(wǎng)公司成立后，政府以制定管輸費率為主，門站價格將逐步放開。如果繼續(xù)沿用原來的管輸費率制定方法，由于主干管網(wǎng)和省級管網(wǎng)之間管輸費率差異較大，不利于形成區(qū)域統(tǒng)一市場，容易造成天然氣市場碎片化，阻礙形成規(guī)?；氖袌鼋灰住６嘀黧w進入管道輸送領域后，管輸價格必將更加復雜，更難以操作。如何為新進入主體設計簡便易行的管輸計價方法，是一個非?，F(xiàn)實的問題，也關系到能否盡快形成天然氣市場價格發(fā)現(xiàn)功能。

3.4 長期合約的挑戰(zhàn)

目前，中國石油、中國石化和中國海油是管道及相關基礎設施的主要使用方，過去通過管道運輸或氣化的盈利對沖了高價長期合同造成的虧損。管道及基礎設施剝離后，三家石油公司均面臨長期合同虧損顯化問題。對這三家主要管道使用者的市場地位應做好制度設計，包括如何區(qū)別于新進入主體，如何做到公開透明和公平公正，能否在一定程度上攤薄其長約虧損等，處理好這些問題有利于改革的順利推進。

3.5 區(qū)域市場建設的挑戰(zhàn)

國家管網(wǎng)公司成立后，還面臨區(qū)域市場建設的挑戰(zhàn)。目前，中國大部分省市都有自己的地方管網(wǎng)公司，三大石油公司也在近20個省市的地方管網(wǎng)公司中擁有股份，按照改革方案，這些股份將被劃轉到國家管網(wǎng)公司。如何充分考慮地方關切，打造區(qū)域統(tǒng)一的天然氣市場，疏通天然氣“最后一公里”面臨新的挑戰(zhàn)。在新的市場格局下，明確天然氣管道各種使用主體的地位，對于理順地方關系，獲得早期區(qū)域市場改革推進成果，甚至形成與國際接軌的市場價格，都具有重要意義。

4 啟示

根據(jù)現(xiàn)階段中國天然氣市場化改革的實際，應積極研究建立托運商制度，明確托運商的責權利及有關行政程序，并在實踐中不斷完善，為順利推進中國天然氣市場化改革提供制度保障。

為確保市場秩序及平穩(wěn)過渡，建議由能源監(jiān)管部門明確托運商準入資質，并由國家管網(wǎng)公司進行審核確認。對托運商應進行定期審查，有進有出，確保監(jiān)管對象明確。

托運商制度不僅涉及準入資質等問題，也涉及調(diào)度規(guī)則、監(jiān)管政策、價格政策、財稅政策等多個方面，需要與各方加強銜接，完善相關的政策制度，確保托運商制度健康運行。

地方管網(wǎng)公司和液化天然氣（LNG）接收站企業(yè)等也應該積極研究托運商制度，因地制宜，充分發(fā)揮地方管網(wǎng)和地方政府的積極性，逐步建立并完善相關的區(qū)域托運商制度。