關(guān)于高質(zhì)量扶貧脫貧與法治保障的思考研究

黨的十九大報(bào)告指出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！笔糯髨?bào)告同時(shí)指出“堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路”“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”。習(xí)近平總書記多次就扶貧脫貧領(lǐng)域腐敗問題作出指示批示，要求“緊盯脫貧民生領(lǐng)域，嚴(yán)肅查處群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013-2018年，六年來全國累計(jì)脫貧8239萬人，減貧幅度82.3%，成績的取得離不開法治的保駕護(hù)航。當(dāng)前，脫貧減貧進(jìn)入攻堅(jiān)決勝期，2018年8月，黨中央國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，要求把提高脫貧質(zhì)量放在首位。十九屆四中全會(huì)提出，解決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制。要高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)脫貧既定目標(biāo)，需要不斷厚植法治理念，保障扶貧脫貧持續(xù)在法治化軌道運(yùn)行，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、預(yù)防返貧提供有效的法治保障。

1 法治保障對(duì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧的必要性

1）法治保障扶貧脫貧具有深厚的歷史根基。1979年鄧小平同志提出“我們不要資本主義，但是我們也不要貧窮的社會(huì)主義，我們要發(fā)達(dá)的、生產(chǎn)力發(fā)展的，使國家富強(qiáng)的社會(huì)主義”。2013年11月，習(xí)近平總書記赴湖南湘西調(diào)研時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念。1999年，九屆全國人大二次會(huì)議將鄧小平理論寫入憲法，鄧小平理論中包含著豐富的扶貧理論和法治理論，鄧小平同志在1978年提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的“十六字”方針，為扶貧工作法治化提供了堅(jiān)實(shí)的理論遵循。因此，將扶貧脫貧理論和法治理論有機(jī)結(jié)合是扶貧脫貧工作理論聯(lián)系實(shí)際的歷史大勢(shì)。

2）法治保障扶貧脫貧是社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“憲法是國家根本法，是治國安邦的總章程”“依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。2018年3月，十三屆全國人大一次會(huì)議通過的現(xiàn)行憲法，第5條第一款規(guī)定“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，第45條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！边@里的物質(zhì)幫助就應(yīng)包括國家通過扶貧改善生活條件。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這意味著治理不能再遵循原有的行政管理模式，而是自上而下的互融共通?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)各級(jí)人民政府職權(quán)的規(guī)定，其中一條就是執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程是立法機(jī)關(guān)全國人大在十二屆四次會(huì)議審議通過的十三五規(guī)劃的重要組成部分?？梢?，法治保障是依法行政的應(yīng)有之義，在依憲治國，依法行政的大背景下，扶貧脫貧必然需要法治保障。

2 法治保障是決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵舉措

1）扶貧資金使用需要法治保障。2016-2019年，中央財(cái)政累計(jì)安排專項(xiàng)扶貧資金投入3843.8億元，年均增長28.6%。2016年以來，財(cái)政部會(huì)同國務(wù)院扶貧辦等部門持續(xù)突進(jìn)貧困縣涉農(nóng)資金整合工作，支持832個(gè)貧困縣開展涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)，3年整合各類涉農(nóng)資金超過9000億元。到2020年中央財(cái)政在保證現(xiàn)有扶貧投入不減的基礎(chǔ)上，將新增安排深度貧困地區(qū)扶貧資金2410億元。中央如此大決心的資金投入，如果不能用法治方式監(jiān)管和使用資金，很難將中央的精準(zhǔn)扶貧方略落到實(shí)處，很難做到資金精準(zhǔn)到戶、滴灌到人。

2）扶貧項(xiàng)目的安排需要法治保障。扶貧項(xiàng)目“搭便車”、套取項(xiàng)目資金的現(xiàn)象屢有發(fā)生，需要建立法治化的扶貧項(xiàng)目審查機(jī)制，確保扶貧項(xiàng)目公開、合法有序?qū)嵤?。從法治的角度考量扶貧?xiàng)目安排的公平性與合法性，避免主觀性與隨意性，加強(qiáng)項(xiàng)目過程的法律審查，嚴(yán)格禁止強(qiáng)迫貧困農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，改變土地用途等違法扶貧發(fā)生。加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目運(yùn)行事前、事中、事后法治監(jiān)督，防止扶貧項(xiàng)目資金被套取、截留、挪用、優(yōu)親厚友違法現(xiàn)象發(fā)生，依法懲治貪污受賄、瀆職侵權(quán)行為，設(shè)置扶貧脫貧法治紅線、高壓線。

3）扶貧事項(xiàng)的公開公示需要法治保障。對(duì)于扶貧過程中的相關(guān)事項(xiàng)，需要依法公開，以公開為常態(tài)、不公開為例外為原則，推進(jìn)“決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”，政府和部門也需要自覺對(duì)扶貧資金項(xiàng)目、扶貧對(duì)象、脫貧農(nóng)戶，以及資金分配使用情況等依法公示、公告和公開，擴(kuò)大和提高扶貧事項(xiàng)群眾知悉范圍。

3 法治保障是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧的根本支撐

1）評(píng)估考核需要法治保障。截至2019年5月中旬，經(jīng)縣級(jí)提出、市級(jí)初審、省級(jí)核查和公示等程序，通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)專項(xiàng)評(píng)估檢查，全國共有436個(gè)貧困縣實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，占全部貧困縣的52.4%。在層層考核驗(yàn)收過程中，無不體現(xiàn)著法治思維和法治方式。但在脫貧攻堅(jiān)過程中，往往有地方政府和單位只關(guān)注脫貧政績、只關(guān)注產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的效益而忽視扶貧脫貧真正的效果，一個(gè)很重要的原因就是缺乏有效的法治保障。習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“絕不能搞數(shù)字脫貧、虛假脫貧”“要實(shí)施最嚴(yán)格的考核評(píng)估”。所以，為了避免數(shù)字脫貧、虛假脫貧，確保真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧，需要在法治的框架下，完善評(píng)估機(jī)制驗(yàn)收脫貧成果、科學(xué)實(shí)施考核機(jī)制，對(duì)脫貧實(shí)際工作過程及其成效進(jìn)行考核、評(píng)估，對(duì)脫貧對(duì)象的脫貧質(zhì)量進(jìn)行精準(zhǔn)定性。讓脫貧成效真正獲得群認(rèn)可、經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。

2）扶貧對(duì)象的權(quán)益保護(hù)需要法治保障。2017年7月，第八次全國信訪工作會(huì)議召開前夕，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求?！睂?duì)于扶貧領(lǐng)域群眾維權(quán)的信訪問題，各級(jí)黨委和政府需要高度負(fù)責(zé)，堅(jiān)持法治思維，提高依法辦事、依法治理的能力，引導(dǎo)人民群眾通過法律途徑解決扶貧權(quán)益糾紛問題。通過加強(qiáng)行政調(diào)解工作，廣泛開展矛盾糾紛預(yù)防排查化解，把矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽，通過積極開展法律進(jìn)村活動(dòng)，廣泛宣傳黨和國家關(guān)于扶貧工作的各項(xiàng)方針、政策、法律法規(guī)，幫助扶貧地區(qū)干部群眾破除落后觀念，樹立健康向上的文明觀、價(jià)值觀。讓法治成為加快精準(zhǔn)扶貧、決勝脫貧步伐的助推器。

3）預(yù)防返貧做好脫貧“后半篇文章”需要法治保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“防止返貧和繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要”“家有良田萬頃，不如薄技在身”。因此，防止貧困戶脫貧又返貧，是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)中面臨的重大課題，要著眼依法完善制度，提升脫貧內(nèi)生動(dòng)力，久久為功，建立健全長效返貧預(yù)防機(jī)制，夯實(shí)鞏固脫貧已有成果。有些地方政府用權(quán)任性，為了確保貧困戶如期脫貧，制訂了過高的扶貧標(biāo)準(zhǔn)和無責(zé)任的救濟(jì)，這些措施短期內(nèi)收到了“實(shí)效”，但導(dǎo)致補(bǔ)貼往往高于一般村民的生活水平，造成新的社會(huì)不公平、不穩(wěn)定因素。有必要進(jìn)一步依法設(shè)計(jì)更加合理的制度，激發(fā)脫貧群眾致富防貧的內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力。比如，統(tǒng)籌實(shí)施《職業(yè)技能教育法》，使一些勞動(dòng)能力低下的群眾擁有一技之長，獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，因地因人制宜，通過加強(qiáng)職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，努力提高貧困群眾的綜合素質(zhì)和整體發(fā)展能力，確保有勞動(dòng)能力的家庭至少有一人實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。通過良好的法治導(dǎo)向和針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，顯著提高脫貧防貧的內(nèi)生動(dòng)力，做好脫貧“后半篇文章”。

法治興則國家安，法治強(qiáng)則事業(yè)上。以法治保障決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，既是“依法治國”基本方略的內(nèi)在要求，更是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧防貧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的時(shí)代方向。

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作者簡介

多志勇（1987-），男，河北省衡水市阜城縣，本科，中共河北省委黨校2017級(jí)法學(xué)專業(yè)在職研究生班學(xué)生，河北省鹿泉監(jiān)獄二級(jí)警員，河北省鹿泉監(jiān)獄，研究方向：法治建設(shè)，司法改革，刑罰執(zhí)行治理體系和治理能力現(xiàn)代化。