由“河長制”到 “河長治”變革的路徑探析
——基于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的視角

徐楊楊

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610065)

河長制是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新，并由地方治理水環(huán)境的先進(jìn)經(jīng)驗上升為全國水環(huán)境治理方略。推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，著儼然已經(jīng)成為我國各項體制改革的出發(fā)點和落腳點，一時間，關(guān)于河長制的研究引起了學(xué)界的關(guān)注?！昂娱L制”作為一種制度創(chuàng)新在水環(huán)境治理領(lǐng)域取得的成績十分令人矚目，但是這樣一項新生制度也被學(xué)界質(zhì)疑發(fā)“短期效應(yīng)”、“人治主義色彩濃厚”等負(fù)面效應(yīng)。本文基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角探究“河長制”改革的若干問題，為水環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出幾點合理化建議。

一、“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的概念界定

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，有關(guān)國家治理體系與治理能力的研究和解讀一時間充滿人們的視野。全球治理委員在1995年對治理這一概念做出的界定具有權(quán)威性：治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力。由此可見，治理是公共部門和私人部門基于協(xié)調(diào)的一種持續(xù)互動的過程。治理與管理和統(tǒng)治具有本質(zhì)區(qū)別，即治理的主體并不一定是是具有國家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，也可以是其他不具有公權(quán)力的社會組織，治理主體表現(xiàn)出多元化特征，政府并非唯一的治理主角，治理過程要吸納社會、市場等力量的參與。治理并非一套具體的規(guī)則，也不是一種行為或活動，而是一個過程，治理并非一種正式的制度，而是一個持續(xù)漸進(jìn)的互動過程。國家治理是指政府、社會、市場等多元治理主體共同參與、協(xié)商解決國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域事務(wù)的互動過程。國家治理方式經(jīng)歷了從禮治到法治的歷史性變遷,法治型國家治理模有助于提升國家治理的合法性和有效性,法治體系是國家治理體系的另一種表達(dá)，基于此，筆者認(rèn)為，國家治理體系就是多元治理主體就社會事務(wù)所制定的一些列制度。那么顯然，國家治理能力是指治理主體依據(jù)其所制定的一系列制度治理社會事務(wù)的能力。關(guān)于現(xiàn)代化理論，不同的學(xué)派對其具有不同的觀點，簡單來講，“現(xiàn)代化”既可表示一個成為具有現(xiàn)代特點的發(fā)展過程，也可表示在這個過程中新發(fā)生的變化或者最新變化(最先進(jìn)水平)。綜上所述，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是指多元治理主體對社會公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商互動過程中所制定的一系列制度和所獲得能力都達(dá)到最高水平。我國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力尤其是水環(huán)境治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。河長制作為水環(huán)境治理的一個重要的制度創(chuàng)新一經(jīng)實施就具有無比強(qiáng)大的生命里，現(xiàn)在已經(jīng)作為先進(jìn)經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)推廣，每條河流的岸邊都有河長信息的公示牌，每條河流都有一個河長了。

二、“河長制、河長治”的概念界定

“河長制”由江蘇省無錫市首次創(chuàng)立，2007年5月，無錫市太湖藍(lán)藻大面積生長，導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞，水環(huán)境被嚴(yán)重污染，引發(fā)飲用水危機(jī)。同年8月，無錫市印發(fā)《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，將河流斷面水質(zhì)檢測結(jié)果納入各市縣區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績考核內(nèi)容，各市縣區(qū)不按期報告或拒報、謊報水質(zhì)檢測結(jié)果的，按有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。水環(huán)境治理迫在眉睫，無錫市市委、市政府為全境64條河流設(shè)置“河長”，由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的水環(huán)境治理和水質(zhì)的改善，即“保護(hù)太湖，重建生態(tài)”。2008 年，江蘇在太湖流域全面推行“雙河長制”，即省級、廳級與河流所在地的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，共同擔(dān)任入湖河流的“河長”，共同負(fù)責(zé) 15 條河流的水環(huán)境和水生態(tài)保護(hù)。

河長制是脫胎于水環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)督辦制和環(huán)保問責(zé)制的制度創(chuàng)新。所謂領(lǐng)導(dǎo)督辦制是指政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)督查政協(xié)提案的制度。所謂環(huán)保問責(zé)制是指根據(jù)根據(jù)《關(guān)于實行黨政干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《中國話人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》及《大氣污染行動計劃》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對于失職、瀆職的工作人員，追究其責(zé)任，并進(jìn)行懲罰的環(huán)保制度。河長制是指基于河流流域和行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的，由河流流經(jīng)區(qū)域的地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”，“河長”對本轄區(qū)的水環(huán)境治理效果直接負(fù)責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。這便是“河長制”的雛形。

“河長治”是指以河長為核心，以法律法規(guī)為依據(jù)，以部門協(xié)作為抓手、以問責(zé)機(jī)制為動力、以社會參與為原則所形成的水環(huán)境治理格局?！昂娱L治”包括“河長制”治理體系和“河長”治理能力兩個方面。治理體系是治理能力存在的基礎(chǔ)，治理能力的提升必須依賴于國家治理體系的完備有效；另一方面，國家治理能力的提升和強(qiáng)大，也彰顯了國家治理體系的完善和有效?？梢姡卫眢w與治理能力有相輔相成的關(guān)系，它們的現(xiàn)代化必須齊頭并進(jìn)。“河長治”包含了“河長制”的要義，“河長治”是“河長制”的最終歸宿。

三、由“河長制”到“河長治”變革的難題

“河長治”是應(yīng)對水污染危機(jī)的一項危機(jī)管理制度，在某種程度上，“河長制”是一種“無奈之舉”，“河長”治污的制度設(shè)計既折射出當(dāng)前的環(huán)境法律制度體系應(yīng)對水污染現(xiàn)狀的客觀不能、法律缺失，也體現(xiàn)出實務(wù)部門在應(yīng)對現(xiàn)實困境而法律供給不足時的一種務(wù)實態(tài)度和現(xiàn)實智慧。在這種應(yīng)急式的制度創(chuàng)新實踐廣受贊譽(yù)的同時，我們也不得不考慮其負(fù)面效應(yīng)，“河長制”到“河長治”的變革不得不考慮以下幾方面的困境。

(一)危機(jī)治理可否順利轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效治理機(jī)制?

“河長制”是一項應(yīng)對太湖藍(lán)藻危機(jī)和飲用水危機(jī)的地方制度創(chuàng)新，本質(zhì)上“河長制”是應(yīng)對危機(jī)的危機(jī)管理制度，所謂危機(jī)管理制度是指為了解決眼前的危機(jī)而制定的臨時性制度，所以，“河長制” 本身便帶有臨時性、運(yùn)動式治理的色彩。而水環(huán)境、水生態(tài)治理絕一時之事，需要一種常規(guī)性、長期性的制度設(shè)計作為支撐。所以，理論上講，“河長制”當(dāng)時所解決問題的社會環(huán)境與常規(guī)型治理之間出現(xiàn)了很大的裂縫，進(jìn)一步而言，運(yùn)動式的治理方式的效益具有短期性，即使“河長制”在水環(huán)境治理治理領(lǐng)域取得巨大效益，但是我們不得不承認(rèn)，“河長制”并不能達(dá)到標(biāo)本兼治的效果，長效治理機(jī)制與運(yùn)動式治理制度之間的裂痕，“河長制”并不能完整的填補(bǔ)。2007 年，太湖水危機(jī)，無錫市政府需要年對來自社會公眾、媒體輿論以及上級政府的壓力，在這種情況下，無錫市政府需要立即做出“政治正確” 的部署，人力物力財力、注意力都轉(zhuǎn)移并集中在水環(huán)境治理上，所以創(chuàng)設(shè)出“河長制”?！昂娱L制”解決當(dāng)下難題，消解公眾壓力，危機(jī)得以順利解決。但是在非危機(jī)的情況下，政府缺乏危機(jī)的逼迫，所以，“河長制”的執(zhí)行效力具有“打折扣”的風(fēng)險，政府對河湖生態(tài)環(huán)境治理的注意力也可能面臨轉(zhuǎn)移或者降低的鋒線。盡管黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“河長制”面臨實效的奉獻(xiàn)，運(yùn)動式的治理方式存在短期效應(yīng)的固有短板，需要對原政策進(jìn)行革新，這樣才能形成一項長效治理機(jī)制，做到標(biāo)本兼治。

(二)問責(zé)難題

河長制的核心在于領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，關(guān)鍵源于嚴(yán)格問責(zé)。目前，與“河長制”相配套的問責(zé)制度還在探索之中，所形成的問責(zé)機(jī)制在實踐中也面臨執(zhí)行困境。首先，問責(zé)主體、問題方式、問責(zé)部門沒有具體的法律進(jìn)行明確規(guī)范，在問責(zé)過程中，“責(zé)任清單”并沒有正式建立，造成問責(zé)困境。其次，由于部門利益糾葛，問責(zé)實踐往往舉步維艱。在“河長問責(zé)制”的實踐中，一般分為上級問責(zé)和下級問責(zé)兩種形式，下級問責(zé)主要是指下級環(huán)保部門對上級的問責(zé)，上級問責(zé)是指上級對下級的問責(zé)。在行政層級面前，多種利益相互纏繞，無論上級問責(zé)還是下級問責(zé)都無法嚴(yán)格按照“一票否決制”進(jìn)行問責(zé)。再次，“河長問責(zé)制”實行“一票否決制”，其中水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是問責(zé)的剛性依據(jù)，但是，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)卻是由行政系統(tǒng)內(nèi)部自主設(shè)定，水質(zhì)評測基本屬于內(nèi)部行為，所有可能存在修飾考核成績的可能性。所以，“河長制”問責(zé)機(jī)制存在一定程度的形式主義色彩。

(三)社會參與不足

“河長制”制的“河長”，“河長”由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，河長們就有天然的協(xié)調(diào)優(yōu)勢，所以能夠整合不同部門的的政府力量投入到水環(huán)境治理。但是，于此同時，也顯示出社會參與不足的弊端，以成都市武侯區(qū)河長公示牌為例，公示拍上會現(xiàn)實河長姓名、聯(lián)系方式，所轄河道區(qū)間、河道長度、河長職責(zé)、管理目標(biāo)、河長辦網(wǎng)址、監(jiān)督舉報電話等。如表 2：

表2 成都市武侯區(qū)河長公示牌

據(jù)相關(guān)學(xué)者在江蘇省無錫、南通、徐州、泰州 4 個地級市實施“河長制”的河流流域居民的問卷調(diào)查來看，51.3%的調(diào)研對象基本沒有聽說或接觸過河長制，知道河長制大概意思的僅有 19.2%，僅有6.7%的被調(diào)查者閱讀過河長制政策文件。由此可見，社會公眾對河長制的了解、接納、參與程度都比較低。

表3 河長制了解程度表

(四)“河長”責(zé)任與能力之間鴻溝

“河長制”實質(zhì)上是一種“責(zé)任發(fā)包”形式，把河湖治理責(zé)任“發(fā)包”給地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，由領(lǐng)導(dǎo)主管水環(huán)境治理并對水環(huán)境擔(dān)負(fù)無限責(zé)任。短期內(nèi)，黨政領(lǐng)導(dǎo)作為地方最高權(quán)力的掌控者，能把資源迅速聚攏并投入治理全過程。一定程度上，這種“責(zé)任發(fā)包”形式對于解決水環(huán)境危機(jī)大有裨益，但是，本質(zhì)上講，河湖治理本身具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，需要多個部門切實擔(dān)負(fù)自身責(zé)任，投入自身力量盡職盡責(zé)治理水環(huán)境，這需要治水部門通力合作才能取得良好效果，單憑“責(zé)任發(fā)包”給黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，恐怕難以取得良好效果。

四、從“河長制”到“河長治”變革的可行性路徑

河長制是地方制度創(chuàng)新的優(yōu)秀經(jīng)驗，在水環(huán)境、水生態(tài)治理方面取得很好的效果，就目前的政策實踐效果而言，“河長制”是符合中國國情的的制度選擇，但是，學(xué)界對這一制度的合理性和正當(dāng)性持懷疑的態(tài)度，不可否認(rèn)，這項制度在實踐過程中在取得良好效果的同時也存在一定程度的缺陷和固有弱點。所以，在“河長制”向“河長治” 變革的過程中，需要結(jié)合中國的實際情況，加之足夠的創(chuàng)新意，才能創(chuàng)造出科學(xué)的創(chuàng)新舉措。

(一)嚴(yán)格落實組織保障

“河長”并非是一個正式的公務(wù)員職務(wù)，其組織地位往往受到學(xué)界的質(zhì)疑，為了順利推廣河長制的，“河長”的組織基礎(chǔ)需要保障，需要從一下三個方面夯實組織基礎(chǔ)。第一，明確河長辦公室的職能定

位和組織定位是推廣和創(chuàng)新“河長制”的前提，河長制辦公室核心職能應(yīng)該是協(xié)調(diào)、監(jiān)督等，河長制辦公室不能代替或跨越原治治水部門的權(quán)限，水環(huán)境治理的實質(zhì)性責(zé)任還是需要原部門擔(dān)負(fù)。第二，科學(xué)規(guī)范河長制辦公室的的機(jī)構(gòu)編制和人事安排，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，從各部門臨時抽調(diào)人員不能解決長久性的問題，可以向社會招募人才，豐富人才構(gòu)成，同時也要杜絕機(jī)構(gòu)膨脹臃腫的發(fā)生。第三，引入多方力量對河長辦公室人員的進(jìn)行監(jiān)督，主要包括人大監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，司法監(jiān)督，社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督，媒體監(jiān)督等。嚴(yán)格落實“河長制”的組織保障，是這項制度持續(xù)發(fā)展和發(fā)揮作用的基石。

(二)積極動員社會參與

“河長制”的制度設(shè)計使得行政體制內(nèi)的力量迅速聚集起來，但是，政府的能力畢竟是有限的，并且在當(dāng)前“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代的”的總目標(biāo)要求下，“河長制”應(yīng)該吸納企業(yè)、社會、市場的力量共同參與河道治理，聚集多方力量，集中力量解決河道治理難題。第一、建立水環(huán)境信息網(wǎng)上公開制度，一定程度的信息公開與共享是社會力量參與社會治理的前提，在水環(huán)境治理領(lǐng)域，政府部門有必要把相應(yīng)的水資源數(shù)據(jù)，水工程項目等向社會公眾公開。第二，積極吸納公眾參與河道治理，例如建立“民間河長”隊伍，擴(kuò)展參與治理的范圍，提高公眾參與治理的積極性。第三，吸納公眾參與“河長制”政策實施效果的評價與考核，鼓勵民間力量對“河長”工作進(jìn)行監(jiān)督。最后，搭建形式多樣的多元主體共治平臺。在這個平臺上，治理主體可以共享信息和舉行代表協(xié)商會議。

(三)落實獎勵政策和問責(zé)政策

“河長制”具有明顯得人治主義色彩，這飽受學(xué)界詬病。但是，在解決具體事件的時候，人治和法治都是治理方略，所以并沒有高低之分。對于“人治色彩”濃厚的“河長制”需要建立激勵政策和問責(zé)政策。一方面，一定程度的激勵，對于提高“河長”工作積極性大有裨益，另一方面，嚴(yán)格落實問責(zé)制度，也迫使“河長”在治理河湖環(huán)境時投入更多的時間、精力、注意力、資源等，無疑。相配套的獎勵政策和問責(zé)政策有助于治河水污染。例如，據(jù)水利部消息，江西省人民政府印發(fā)《江西河長制工作省級表彰評選暫行辦法》，這標(biāo)志著全國首個河長制工作省級表彰辦法正式出臺。

五、結(jié)語

直至今日，“河長制”基本上已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推廣，水環(huán)境治理效果明顯改善，地方政府水環(huán)境治理能力顯著提高，這也反映出了地方政府對于環(huán)境保護(hù)的重視程度的提高和環(huán)境責(zé)任意識的增強(qiáng)。但是，河長制所固有的制度性缺陷也不容忽視，其問題如果不能得到有效解決，那么，河長制的治理成效會呈現(xiàn)出的逐步遞減的趨勢，河長制也面臨“流產(chǎn)”的風(fēng)險?！昂娱L治”是“河長制”的最終歸宿，這需要地方政府結(jié)合所轄區(qū)域的具體情況進(jìn)行彈性化治理，需要地方政府加快落實組織保障，積極動員社會公眾參與治理，嚴(yán)格落實問責(zé)制度和并加緊出臺獎勵政策，最大程度發(fā)揮“河長制”的原發(fā)性優(yōu)勢，推動“河長制”向“河長治”的變革。