關(guān)于糧食生產(chǎn)保障立法的若干問(wèn)題研究

一、糧食生產(chǎn)保障立法面臨的形勢(shì)

當(dāng)前我國(guó)糧食生產(chǎn)保障立法面臨的形勢(shì)主要是：一方面，通過(guò)新中國(guó)成立初期的土地改革和農(nóng)業(yè)改造、1978 年以來(lái)實(shí)施的系列強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了溫飽型糧食安全。另一方面，糧食生產(chǎn)依舊面臨著一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要處理諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，主要包括以下方面：

（一）糧食生產(chǎn)相關(guān)主體之間的關(guān)系。糧食生產(chǎn)保障立法所涉主體中央政府、地方政府、糧食生產(chǎn)者和糧食消費(fèi)者對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等效益目標(biāo)均有追求，但又各有側(cè)重。中央政府側(cè)重于社會(huì)效益和生態(tài)效益；地方各級(jí)政府因隸屬關(guān)系雖重視社會(huì)效益但難免更重視經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于糧食生產(chǎn)者來(lái)講，經(jīng)濟(jì)效益無(wú)疑是其追求最重要的、甚至是唯一目標(biāo)，社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)只是一種客觀效果；對(duì)于糧食消費(fèi)者來(lái)講，能夠買(mǎi)到物美價(jià)廉的糧食是其唯一追求，糧食生產(chǎn)所涉的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益似乎與他們關(guān)系不大。在前述主體之間的關(guān)系中，最核心的關(guān)系是政府和糧食生產(chǎn)者之間的關(guān)系。糧食生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)訴求能否得到滿(mǎn)足直接關(guān)系到種糧積極性的高低，關(guān)系到國(guó)家糧食安全保障根基的牢固與否?！罢l(shuí)來(lái)種地”成為中央決策層關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，充分證明糧食生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)訴求尚沒(méi)有得到很好的滿(mǎn)足。

（二）種糧面積“硬要求”與土地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)之間的關(guān)系。

長(zhǎng)期以來(lái)，黨和政府對(duì)糧食生產(chǎn)均有穩(wěn)定糧食播種面積的“硬要求”，但各級(jí)文件中的土地播種數(shù)字最終要體現(xiàn)在農(nóng)民的田間地頭。近年來(lái)這種“硬要求”越來(lái)越受到農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的約束和挑戰(zhàn)。比如，農(nóng)民承包的土地不用來(lái)種糧而用來(lái)種菜怎么辦？誰(shuí)有權(quán)力行使有關(guān)強(qiáng)制措施？采取強(qiáng)制措施的法律依據(jù)又是什么？

（三）糧食生產(chǎn)高成本與種糧收入低效益之間的關(guān)系。以2010-2019 年河南省小麥畝均成本收益為例，在這十年間，年均畝生產(chǎn)成本為547.5 元，年均畝產(chǎn)值為892.8 元，年均畝生產(chǎn)收益為345.3 元；近五年，該三項(xiàng)依次為562.4 元、967.7 元和405.3元。盡管與近十年年均畝產(chǎn)收益和生產(chǎn)成本相比，近五年二者均在增加，但如果按每個(gè)農(nóng)戶(hù)10 畝地來(lái)計(jì)算，一年收入也只有4053元。這筆收入大約相當(dāng)于一名進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民一個(gè)月的勞務(wù)收入。糧食生產(chǎn)高成本而種糧收入低效益矛盾交織的直接結(jié)果當(dāng)然是沒(méi)有人愿意從事糧食生產(chǎn)了。要解決“誰(shuí)來(lái)種糧”的問(wèn)題，必須妥善解決糧食生產(chǎn)高成本和種糧收入低收益這對(duì)矛盾。

（四）搶收搶種文化傳承與農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣之間的關(guān)系。搶收搶種文化在我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。但是，近年來(lái)隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣逐漸異化，其承載主體逐漸由政府和種糧農(nóng)民的共振演變?yōu)檎莫?dú)角戲：搶收搶種逐漸停留在政府文件要求層面，而種糧農(nóng)民這一最終落實(shí)主體已經(jīng)淡化許多了。究其深層次原因，竟然是主觀上認(rèn)為當(dāng)代中國(guó)不可能出現(xiàn)糧食短缺。歷史啟示我們，這才是糧食安全的最大潛在危機(jī)。在實(shí)施“藏糧于技”戰(zhàn)略情況下，如何傳承搶收搶種等農(nóng)耕文化已經(jīng)成為迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（五）農(nóng)業(yè)走出去與應(yīng)對(duì)措施少之間的關(guān)系。迄今為止，農(nóng)業(yè)走出去仍然存在著國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)方面的困難和挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)因素包括：一方面，“走出去”企業(yè)自身存在能力缺失的“短板”；另一方面，政府有關(guān)配套完善的支持政策沒(méi)有跟上，促進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”的信用擔(dān)保制度、保險(xiǎn)制度、海外農(nóng)業(yè)直接投資制度等制度有待完善，政府與“走出去”企業(yè)缺乏有效的結(jié)合機(jī)制。國(guó)外因素包括：硬件方面，東道國(guó)倉(cāng)儲(chǔ)物流等基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，致使交通成本昂貴；軟件方面是主要制約因素，比如東道國(guó)對(duì)國(guó)外農(nóng)業(yè)投資實(shí)行保護(hù)性政策，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)土地或者并購(gòu)企業(yè)有諸多限制，對(duì)于國(guó)外農(nóng)業(yè)投資者在本國(guó)的用工有諸多限制，甚至有的東道國(guó)因政局不穩(wěn)導(dǎo)致政治風(fēng)險(xiǎn)較大。

二、糧食生產(chǎn)保障立法的有關(guān)思考

我國(guó)涉及土地、種子、水、農(nóng)業(yè)技術(shù)與機(jī)械、農(nóng)藥、化肥、防災(zāi)減災(zāi)、生產(chǎn)環(huán)境、質(zhì)量、農(nóng)業(yè)合作組織等方面的既有糧食生產(chǎn)法律法規(guī)共26 部，再加上行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，組成了龐雜的糧食生產(chǎn)法體系。這些法律法規(guī)均是從經(jīng)濟(jì)管理角度出臺(tái)，客觀上已難以解決新時(shí)代應(yīng)對(duì)國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的需要，亟需在立法上作較大的調(diào)整和轉(zhuǎn)向。

（一）由經(jīng)濟(jì)管理立法向防控生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)立法轉(zhuǎn)變。生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)不僅來(lái)自于糧食育種、耕地、水資源、農(nóng)業(yè)重大害蟲(chóng)、氣象災(zāi)害等因素，而且與信息預(yù)警滯后密切相關(guān)。糧食生產(chǎn)保障立法必須由以往以經(jīng)濟(jì)管理為目的的立法轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑揽丶Z食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)為核心任務(wù)的立法。

（二）由糧食生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)立法向糧食生產(chǎn)綜合立法轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行法律多以耕地、水利、種子、污染防治等方面的專(zhuān)項(xiàng)立法為主，糧食生產(chǎn)保障立法綜合性應(yīng)體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是糧食生產(chǎn)保障立法是有關(guān)耕地、水利、種子、糧食質(zhì)量、化肥、農(nóng)藥等糧食生產(chǎn)保障措施以及糧食生產(chǎn)隊(duì)伍的綜合性立法，但不是既有糧食生產(chǎn)法律法規(guī)的簡(jiǎn)單疊加與重復(fù)；二是糧食生產(chǎn)保障立法是和糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展緊密結(jié)合的立法，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，抓住糧食這個(gè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、打造供應(yīng)鏈，不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)糧食安全和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)相統(tǒng)一”等重要指示精神的立法。

（三）由服務(wù)藏糧于倉(cāng)戰(zhàn)略向服務(wù)藏糧于地戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)習(xí)慣于藏糧于倉(cāng)，較重視糧食產(chǎn)量的增減變化，關(guān)注糧倉(cāng)儲(chǔ)糧數(shù)量的變化，而對(duì)糧食產(chǎn)能問(wèn)題重視不夠。當(dāng)前，藏糧于倉(cāng)對(duì)我國(guó)不但有庫(kù)存壓力的挑戰(zhàn)，而且經(jīng)過(guò)四十年持續(xù)開(kāi)足馬力生產(chǎn)，我國(guó)糧食生產(chǎn)條件已經(jīng)不允許再這樣循著老路繼續(xù)下去。如何讓糧食生產(chǎn)可以持續(xù)循環(huán)并保持穩(wěn)定產(chǎn)能，迫切需要糧食生產(chǎn)保障立法有效應(yīng)對(duì)。

（四）向“高補(bǔ)貼要糧”立法轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)有糧食生產(chǎn)制度設(shè)計(jì)主要以廉價(jià)從種糧農(nóng)民手中獲取糧食為出發(fā)點(diǎn)，“誰(shuí)來(lái)種地”已成為糧食安全保障領(lǐng)域最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，國(guó)家獲取糧食的制度設(shè)計(jì)應(yīng)向種糧農(nóng)民實(shí)施適當(dāng)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。

（五）由保障國(guó)內(nèi)市場(chǎng)立法向保障統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)立法轉(zhuǎn)變。我國(guó)不僅是產(chǎn)糧大國(guó)，而且是糧食進(jìn)口大國(guó)。國(guó)家糧食生產(chǎn)保障立法必須適應(yīng)糧食完全依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)自給轉(zhuǎn)變?yōu)橐試?guó)內(nèi)生產(chǎn)為主、同時(shí)從國(guó)外適度進(jìn)口的客觀現(xiàn)實(shí)，為用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源提供法制保障。

三、推進(jìn)糧食生產(chǎn)保障立法的若干建議

完善糧食生產(chǎn)保障立法的基本出發(fā)點(diǎn)是，調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)外一切積極因素，對(duì)內(nèi)增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力，對(duì)外支持開(kāi)展國(guó)際合作，為國(guó)家糧食安全服務(wù)。與之相適應(yīng)，在明確相關(guān)義務(wù)時(shí)，輔之以“應(yīng)當(dāng)”“必須”“禁止”等剛性要求，并在法律制度框架內(nèi)予以保證。

（一）以“增強(qiáng)應(yīng)對(duì)糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)能力”為中心專(zhuān)章明確糧食生產(chǎn)保障立法。與經(jīng)濟(jì)管理立法任務(wù)不同，糧食生產(chǎn)保障立法的核心任務(wù)，是以增強(qiáng)應(yīng)對(duì)糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)能力為中心，為穩(wěn)定和提高糧食綜合生產(chǎn)能力確立有關(guān)法律制度。由于資源所限，必須支持糧食“走出去”，鼓勵(lì)和支持以保障國(guó)家糧食安全為宗旨和前提的國(guó)際交流與合作，完善糧食安全領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)外合作支持政策。

（二）以“重點(diǎn)明確糧食生產(chǎn)自然條件和社會(huì)條件”來(lái)劃分與其他涉糧生產(chǎn)法律界限。糧食生產(chǎn)數(shù)量需要充分發(fā)揮人、物兩個(gè)方面的積極因素，而糧食生產(chǎn)質(zhì)量則需要人和物兩個(gè)方面因素的有機(jī)結(jié)合才能根本實(shí)現(xiàn)。由此形成的基本思路是，糧食生產(chǎn)保障立法不僅要確立種糧所必需的土、水、良種等條件保障制度，還要有生產(chǎn)出來(lái)的糧食質(zhì)量能夠保障對(duì)人體無(wú)害的制度，以及確保種糧隊(duì)伍能夠保持穩(wěn)定的相關(guān)制度。

（三）以“國(guó)家糧食安全與種糧農(nóng)民利益的關(guān)系”為主線(xiàn)統(tǒng)領(lǐng)糧食生產(chǎn)保障立法?！都Z食安全保障法》的權(quán)利義務(wù)主線(xiàn)包括：各級(jí)人民政府如何履行糧食安全保障義務(wù)，轄區(qū)內(nèi)居民的糧食安全保障權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)。政府主要通過(guò)政策、行政、法律、金融等多種手段和方法組織、吸引相關(guān)主體參與糧食安全保障工作，這些相關(guān)主體在享有相關(guān)權(quán)利的同時(shí)還應(yīng)履行一定的義務(wù)。重點(diǎn)在于政府如何通過(guò)增加農(nóng)民收入進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民種糧賣(mài)糧的積極性。正確處理政府“要糧”和農(nóng)民利益之間的關(guān)系成為糧食生產(chǎn)保障立法的主線(xiàn)。

（四）通過(guò)設(shè)立“口糧生產(chǎn)發(fā)展基金”保障糧食生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展。為確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，妥善應(yīng)對(duì)我國(guó)糧食安全潛在危險(xiǎn)，應(yīng)結(jié)合種業(yè)發(fā)展基金、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等現(xiàn)有基金手段和條件，以及中央一號(hào)文件“探索建立農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易基金和海外農(nóng)業(yè)發(fā)展基金”的要求，逐步探索設(shè)立“口糧生產(chǎn)發(fā)展基金”或“糧食安全保障基金”。

（五）以職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)和傳承農(nóng)耕文化制度設(shè)計(jì)來(lái)發(fā)展壯大糧食生產(chǎn)隊(duì)伍。一方面，通過(guò)扶持農(nóng)民生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入等途徑構(gòu)建職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，可增加“高齡農(nóng)民參加糧食生產(chǎn)”制度設(shè)計(jì)，使糧食生產(chǎn)者獲得充足的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，不再因種糧收益低而舍棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；另一方面，通過(guò)傳承和發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，以文化的力量來(lái)穩(wěn)定和推動(dòng)糧食生產(chǎn)建設(shè)，使糧食生產(chǎn)者從內(nèi)心深處感受到被尊重、受認(rèn)可，從城市到鄉(xiāng)村、從大街到小巷，在社會(huì)的方方面面都享有職業(yè)尊嚴(yán)，進(jìn)一步增加獲得感和幸福感，這是解決“誰(shuí)來(lái)種糧”問(wèn)題、保障國(guó)家糧食安全的根本之策。