強(qiáng)化地方人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估的路徑與策略研究

摘 要：監(jiān)督權(quán)作為人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，對(duì)實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，提高人大履職效能具有重要作用。目前人大監(jiān)督工作中的監(jiān)督原則、監(jiān)督方式國(guó)家都有了明確規(guī)定，但對(duì)監(jiān)督結(jié)果的考評(píng)考慮尚存不足。本文針對(duì)地方人大監(jiān)督存在的監(jiān)督績(jī)效意識(shí)缺乏、監(jiān)督績(jī)效法律缺失、監(jiān)督績(jī)效評(píng)估體制缺乏等問(wèn)題，提出了加強(qiáng)監(jiān)督績(jī)效學(xué)習(xí)、完善監(jiān)督績(jī)效法律法規(guī)、規(guī)范監(jiān)督績(jī)效評(píng)估機(jī)制、建立監(jiān)督績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化監(jiān)督績(jī)效結(jié)果運(yùn)用等途徑，以期提升地方人大監(jiān)督績(jī)效。

關(guān)鍵詞：地方人大;人大監(jiān)督;監(jiān)督績(jī)效

西方國(guó)家最先提出績(jī)效這一概念，最初應(yīng)用于企業(yè)管理層面，是組織期望的結(jié)果。20世紀(jì)70年以來(lái)，西方主要國(guó)家的政府部門相繼引入績(jī)效管理的理念與方法，有效提升了公共部門服務(wù)水平和運(yùn)轉(zhuǎn)效率。1978年以來(lái)，我國(guó)公共部門也逐漸開始運(yùn)用績(jī)效評(píng)估，十七大報(bào)告中提出要完善政府績(jī)效管理體系;2011年一些省市開始開展政府績(jī)效管理的試點(diǎn);2018年國(guó)務(wù)院提出加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系;2020年，財(cái)政部將國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)納入績(jī)效評(píng)價(jià)。由此可見(jiàn)，績(jī)效評(píng)估在我國(guó)公共管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

績(jī)效評(píng)估體系是一個(gè)由評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法以及在這些方面的制度安排組成的有機(jī)系統(tǒng)[1]。目前，中央越來(lái)越重視政府的績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估，但是對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即人民代表大會(huì)（簡(jiǎn)稱人大）人大的績(jī)效評(píng)估還沒(méi)有明文規(guī)定，各省市正處在初步探索階段，對(duì)人大監(jiān)督工作的績(jī)效評(píng)估幾乎處于空白狀態(tài)。因此，加強(qiáng)對(duì)人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估的研究就顯得尤為急迫，這對(duì)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主、提升人大履職效能意義重大。

一、地方人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀及問(wèn)題

改革開放以來(lái)，六屆全國(guó)人大提出了監(jiān)督的重要性，七屆全國(guó)人大提出開展執(zhí)法檢查工作，八屆全國(guó)人大強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)檢查及監(jiān)督法律實(shí)施效果，九屆全國(guó)人大把監(jiān)督工作看得與立法工作一樣重要。人大監(jiān)督工作從理論探索到逐步拓展，再到豐富形式，監(jiān)督工作漸趨完善。進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督、提升監(jiān)督實(shí)效，顯得尤為關(guān)鍵和迫切。但由于多種因素，“現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度下和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度下的權(quán)力監(jiān)督體制，存在著監(jiān)督乏力的問(wèn)題，這是毋庸置疑的[2]?！币环矫?，雙重領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的顯著特點(diǎn)，既受黨委（政府）領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)也受上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而黨委（政府）往往起決定性作用。另一方面，我國(guó)的民主監(jiān)督在實(shí)踐中存在一些不足：人大、政協(xié)、民主黨派、群眾和輿論監(jiān)督缺乏權(quán)威和針對(duì)性。具體地，就人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估來(lái)說(shuō)，主要存在思想認(rèn)識(shí)不到位、法律規(guī)定不健全、評(píng)估機(jī)制不規(guī)范等問(wèn)題。

（一）思想層面重視度不夠，缺乏監(jiān)督績(jī)效的意識(shí)

首先，人大自身對(duì)開展監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)不足，在監(jiān)督績(jī)效評(píng)估方面更是認(rèn)識(shí)不足，缺乏有針對(duì)性的評(píng)估方法，存在不愿監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督、不敢監(jiān)督的“三不”現(xiàn)象。其次，由于兩會(huì)會(huì)期短而要審議的內(nèi)容多，存在程序性監(jiān)督多、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少，“彈性 ”監(jiān)督多、“ 剛性 ”監(jiān)督少，數(shù)量型監(jiān)督多、質(zhì)量型監(jiān)督少的“三多三少”問(wèn)題[3]。

（二）立法層面監(jiān)督績(jī)效法律缺失，制度不健全

對(duì)人大監(jiān)督工作績(jī)效的評(píng)估，監(jiān)督法和組織法只是規(guī)定了上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的監(jiān)督工作進(jìn)行評(píng)估，但并沒(méi)有明確引入績(jī)效理念。一些相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于代表法、組織法、預(yù)算法、監(jiān)督法等法律法規(guī)中，缺乏全面性、系統(tǒng)性。沒(méi)有專門法律及制度進(jìn)行規(guī)范，對(duì)監(jiān)督工作沒(méi)有硬性指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，導(dǎo)致了地方人大開展監(jiān)督工作往往走形式，制約了績(jī)效監(jiān)督工作的發(fā)展。

（三）實(shí)踐層面缺乏完整規(guī)范的監(jiān)督績(jī)效評(píng)估體制

近年來(lái)，各地人大在監(jiān)督績(jī)效評(píng)估方面做了積極嘗試，如陜西省鎮(zhèn)平縣用593款標(biāo)準(zhǔn)，初步建立了鎮(zhèn)人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系;廣東省人大實(shí)施績(jī)效審計(jì)制度，并在深圳進(jìn)行試點(diǎn);長(zhǎng)春市綠園區(qū)從七個(gè)方面明確了預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容。但是這些探索只是立足于本地實(shí)際的創(chuàng)新之舉，還不夠嚴(yán)格規(guī)范，缺乏完整統(tǒng)一的人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

二、提升地方人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估的途徑與策略

目前，我國(guó)人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估工作處于初始階段，構(gòu)建科學(xué)合理的人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估機(jī)制，需要借鑒政府和企業(yè)績(jī)效評(píng)估的原理和手段，在強(qiáng)化監(jiān)督績(jī)效意識(shí)、完善監(jiān)督績(jī)效法律法規(guī)、建立監(jiān)督績(jī)效評(píng)估機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等方面下工夫。

（一）加強(qiáng)人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估學(xué)習(xí)培訓(xùn)，積極引導(dǎo)公眾參與

一是建立績(jī)效培訓(xùn)制度，組織省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)人大代表及人大工作人員參加系統(tǒng)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)代表法、組織法的同時(shí)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)績(jī)效管理理論如公共資源稀缺理論、財(cái)政效率理論等，加強(qiáng)績(jī)效管理規(guī)范、技術(shù)和方法的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，開展績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)[4]，增強(qiáng)人大代表和工作人員人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估的意識(shí)，提升理論及實(shí)踐水平。二要在社會(huì)上積極宣傳人大監(jiān)督工作績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容、程序、方式等，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的公開性、透明性，增強(qiáng)公民積極參與人大監(jiān)督工作的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

（二）完善人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)督法的剛性

完善人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)督法的剛性。關(guān)于提升人大績(jī)效的法律法規(guī)只是散見(jiàn)于各個(gè)條文之中，我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)一部專門針對(duì)提升人大監(jiān)督工作績(jī)效評(píng)估的法規(guī)。2007年出臺(tái)的監(jiān)督法，進(jìn)一步提升了人大的監(jiān)督能力，但其中也有一些不足，對(duì)人大監(jiān)督工作的績(jī)效產(chǎn)生了影響。因此，要出臺(tái)人大監(jiān)督工作績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī)，并且強(qiáng)化監(jiān)督法的剛性，將黨的權(quán)力也納入監(jiān)督范圍。此外，我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)在雙重領(lǐng)導(dǎo)下缺乏一定的獨(dú)立性，因此，要建立人大監(jiān)察專員制度。

（三）建立規(guī)范統(tǒng)一的人大監(jiān)督工作績(jī)效評(píng)估機(jī)制

首先，全國(guó)人大要按照合法性、合理性、回應(yīng)性、實(shí)效性的維度設(shè)置科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，積極搜集梳理相關(guān)數(shù)據(jù)，建立績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)召開座談會(huì)、專家論證、民意征集等過(guò)程，形成立法工作及監(jiān)督工作完整的績(jī)效評(píng)估體系。在此基礎(chǔ)上，地方各級(jí)人大根據(jù)本地實(shí)際情況，制定符合實(shí)際又特色突出的地方人大監(jiān)督工作績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

（四）建立地方人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估的維度

針對(duì)人大監(jiān)督工作中存在的種種問(wèn)題，要對(duì)人大監(jiān)督工作及其效果進(jìn)行科學(xué)客觀的評(píng)估，就需要一套科學(xué)的評(píng)估機(jī)制。評(píng)估機(jī)制的建立首先要設(shè)置切實(shí)可行、科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。楊雪冬（2005）認(rèn)為人大監(jiān)督的效果由結(jié)構(gòu)、關(guān)系、過(guò)程及能動(dòng)者決定，許安標(biāo)（2007）從合法性、合理性、回應(yīng)性、實(shí)效性四個(gè)維度提出人大監(jiān)督績(jī)效分析框架，唐瑩瑩（2010）從效果、效益、效率、時(shí)間四個(gè)方面劃分等次。本文從合法性、合理性、回應(yīng)性、實(shí)效性四個(gè)方面設(shè)置人大監(jiān)督績(jī)效工作機(jī)制的維度，地方人大監(jiān)督工作績(jī)效評(píng)估維度見(jiàn)表1。

（五）強(qiáng)化人大監(jiān)督績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用

監(jiān)督工作績(jī)效評(píng)估完成后并不代表績(jī)效管理的告一段落，還需根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)預(yù)設(shè)目標(biāo)達(dá)成方法進(jìn)行調(diào)整，對(duì)評(píng)估客體進(jìn)行獎(jiǎng)懲。一是建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，及時(shí)將監(jiān)督結(jié)果向黨委報(bào)告，根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果提出客觀公正的績(jī)效監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用的建議，并以此作為干部考核獎(jiǎng)懲、提拔任命的重要標(biāo)準(zhǔn)。二是建立績(jī)反饋制度，對(duì)監(jiān)督客體進(jìn)行績(jī)效評(píng)議后，根據(jù)出現(xiàn)的問(wèn)題，要求監(jiān)督客體及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，填寫績(jī)效評(píng)估報(bào)告整改計(jì)劃，公布整改結(jié)果。三是加強(qiáng)宣傳，把績(jī)效監(jiān)督問(wèn)題、整改建議、整改情況以及獎(jiǎng)懲情況向代表和社會(huì)公開，增強(qiáng)民主監(jiān)督的作用。

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作者簡(jiǎn)介

楊蔓薷（1991—），女，回族，河北石家莊，會(huì)計(jì)專碩在讀。