中美校車(chē)安全責(zé)任主體及其責(zé)任分擔(dān)對(duì)比*

孫越川，胡新云

（西南石油大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，四川成都610500）

一、引 言

近年來(lái)，我國(guó)校車(chē)安全事故頻發(fā)并日益引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。2012年3月28日國(guó)務(wù)院第197次會(huì)議通過(guò)了《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》，同時(shí)亦有多部地方法規(guī)出臺(tái)。這些條例及規(guī)定界定了與校車(chē)事宜相關(guān)的安全責(zé)任主體及其責(zé)任承擔(dān)，但在實(shí)踐中，卻出現(xiàn)很多問(wèn)題。尤其是責(zé)任主體的寬范性和模糊性，導(dǎo)致多個(gè)主體之間缺乏明確的責(zé)任分擔(dān)，使得規(guī)定形同虛設(shè)。

美國(guó)校車(chē)運(yùn)營(yíng)及管理已有200多年的歷史，被認(rèn)為是世界上校車(chē)運(yùn)行管理機(jī)制最完善的國(guó)家之一，其對(duì)校車(chē)安全責(zé)任主體和責(zé)任分擔(dān)的法治也較為全面。根據(jù)安全內(nèi)容與環(huán)節(jié)，將責(zé)任主體分為政策制定主體、執(zhí)行主體、違規(guī)主體和懲罰主體，在各個(gè)環(huán)節(jié)中比較中美差異，借鑒美國(guó)校車(chē)安全管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)校車(chē)安全管理工作的發(fā)展和完善提供可資借鑒的有益依據(jù)。

二、法規(guī)制定主體

（一）中美法規(guī)制定主體的對(duì)比

校車(chē)安全法規(guī)包括各種與校車(chē)安全有關(guān)的法律、法規(guī)以及規(guī)章制度等，是校車(chē)安全運(yùn)營(yíng)的前提和基礎(chǔ)。

美國(guó)制定了完善的法律規(guī)范，以保障校車(chē)系統(tǒng)正常運(yùn)營(yíng)。聯(lián)邦政府通過(guò)《國(guó)家交通與機(jī)動(dòng)車(chē)安全法》《機(jī)動(dòng)車(chē)與校車(chē)安全修正案》《聯(lián)邦機(jī)動(dòng)車(chē)安全標(biāo)準(zhǔn)》《公路安全方案第17號(hào)方針》等法規(guī)，對(duì)校車(chē)的安全技術(shù)、標(biāo)志、營(yíng)運(yùn)管理、通行規(guī)則等作出規(guī)定[1]。在聯(lián)邦政府全國(guó)性規(guī)定的基礎(chǔ)上，各州根據(jù)自身具體情況作出相應(yīng)的補(bǔ)充規(guī)定，這些補(bǔ)充規(guī)定具有很強(qiáng)的實(shí)踐性和可操作性。由此，美國(guó)從中央到地方都建立起了一套完善的校車(chē)安全制度。

在我國(guó)，隨著校車(chē)事故頻發(fā)，各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)紛紛制定有關(guān)政策，以加強(qiáng)對(duì)校車(chē)的安全管理。但從目前的政策體系來(lái)看，校車(chē)安全法規(guī)的制定主體身份多元復(fù)雜。全國(guó)性的《校車(chē)安全條例》由國(guó)務(wù)院法制辦公室制定，而《校車(chē)安全技術(shù)條件》則由國(guó)家發(fā)改委、工信部聯(lián)同鄭州宇通客車(chē)股份有限公司和中國(guó)汽車(chē)技術(shù)研究中心共同制定。地方性的法規(guī)中，上海的《中小學(xué)、幼兒園安全防范管理基本要求》由上海市教育委員會(huì)、上海市公安局聯(lián)同上海緣鑫安全技術(shù)工程有限公司共同制定[2]。這些政策制定主體既有非營(yíng)利性的政府部門(mén)，也有營(yíng)利性的企業(yè)，二者之間存在著利益訴求相悖的矛盾，最終出臺(tái)的政策在一定程度上必然成為利益妥協(xié)拉鋸戰(zhàn)的結(jié)果。而且，當(dāng)實(shí)踐中政策法規(guī)本身出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，由于沒(méi)有形成一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政策制定主體身份，容易造成政策制定部門(mén)權(quán)責(zé)不清晰，甚至出現(xiàn)各種責(zé)任推諉的情況。

（二）法規(guī)制定主體的博弈

法規(guī)制定主體，簡(jiǎn)單地說(shuō)，是法律和各類(lèi)規(guī)范制定參與者的總稱(chēng)。在實(shí)踐中，制定主體復(fù)雜，關(guān)涉的范疇很廣，既包括有權(quán)進(jìn)行或參與制定法規(guī)的國(guó)家和各級(jí)機(jī)關(guān)，也包括沒(méi)有制定權(quán)力但能對(duì)法規(guī)起實(shí)質(zhì)性作用或能對(duì)法規(guī)產(chǎn)生重要影響的組織和個(gè)人。主體的多元化，預(yù)示著利益和法理的博弈。

首先，受到主客觀(guān)條件的制約，法規(guī)制定主體的行為具有滯后性，制定的法規(guī)一般落后于實(shí)際需求，或者需要在實(shí)踐中不斷更新法規(guī)，以滿(mǎn)足需求。美國(guó)的校車(chē)法規(guī)制定主體經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐，在不斷的滯后性改良中逐漸達(dá)到完善。但是，中國(guó)的校車(chē)法規(guī)實(shí)踐時(shí)間尚短，制定主體也缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，短期內(nèi)無(wú)法馬上克服滯后性的弊端。

其次，法律偏好的不同，決定法規(guī)制定需求利益的多樣性博弈。意識(shí)形態(tài)、文化因素是法規(guī)制定主體的根本性差異，民主意識(shí)和法治偏好會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大差異，再加上部門(mén)利益、地方利益的偏好，最終會(huì)使得法規(guī)的利益傾向性發(fā)生矛盾。怎樣在復(fù)雜的利益博弈中取得平衡，實(shí)現(xiàn)利益的最大化，是法規(guī)制定主體面對(duì)的一大問(wèn)題。美國(guó)的校車(chē)安全法規(guī)正是在一個(gè)有效的制度框架中取得了平衡，實(shí)現(xiàn)了校車(chē)法規(guī)制定主體的合理運(yùn)作。但是，中國(guó)目前仍然缺乏一種科學(xué)的制度框架讓主體合理的通過(guò)制定法規(guī)追求利益的最大化，因此導(dǎo)致制定主體的身份混亂，最終使得法規(guī)相互抵觸，無(wú)法有效實(shí)施。

再次，法規(guī)制定主體遵循經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)規(guī)律活動(dòng)，力求從理性的角度使得法律供給與法律需求實(shí)現(xiàn)均衡。法律供給由社會(huì)需求產(chǎn)生，校車(chē)安全的重大社會(huì)問(wèn)題，決定了主體需要制定相關(guān)法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)范。因此，一般來(lái)說(shuō)，主體根據(jù)需求制定法規(guī)，不會(huì)出現(xiàn)不均衡的現(xiàn)象。但是，復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的多變性，使得需求始終處于變動(dòng)之中，并時(shí)時(shí)打破原有的需求和供給的均衡，出現(xiàn)法規(guī)供求不均衡的狀態(tài)，且這種狀態(tài)一般是絕對(duì)存在的。這同樣需要建立起一套合理的法規(guī)制定供求模型。對(duì)主體來(lái)說(shuō)，從立前、立中、立后幾個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行制度規(guī)范，有利于制定出收益大于成本的法律。這一切需要被制度化、法律化，因此需要憲政和其它法律制度完善的配合保證，最終實(shí)現(xiàn)主體博弈的結(jié)果均衡。

三、執(zhí)行主體

與校車(chē)安全相關(guān)的政策制定出臺(tái)后，需要有主體來(lái)付諸執(zhí)行。由于校車(chē)安全涉及范圍廣泛，執(zhí)行的任務(wù)和難度也相應(yīng)增加。

校車(chē)安全環(huán)節(jié)可分為事前、事中、事后三個(gè)階段。事前包括校車(chē)的生產(chǎn)與提供、校車(chē)司機(jī)的聘請(qǐng)、校車(chē)安全教育等；事中主要指校車(chē)的運(yùn)營(yíng)實(shí)施、校車(chē)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、校車(chē)的通行規(guī)則等；事后則包括校車(chē)事故責(zé)任的承擔(dān)以及從校車(chē)事故中汲取教訓(xùn)等。

（一）事前執(zhí)行主體

不同于其它車(chē)輛，校車(chē)在投入運(yùn)營(yíng)之前就需要各個(gè)主體參與。

1.校車(chē)的生產(chǎn)與提供方

校車(chē)質(zhì)量是安全的基石，質(zhì)量過(guò)硬的校車(chē)能夠最大限度降低校車(chē)運(yùn)營(yíng)發(fā)生事故時(shí)造成的傷害。

美國(guó)在校車(chē)設(shè)計(jì)和生產(chǎn)方面經(jīng)驗(yàn)豐富，不僅對(duì)校車(chē)的車(chē)型、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)志和裝置在法律上作出詳細(xì)規(guī)定，還明確了校車(chē)生產(chǎn)和提供的主體。校車(chē)作為特殊的公共服務(wù)載體，其提供主體以學(xué)?；?qū)W區(qū)為主，州政府提供一定數(shù)額的補(bǔ)貼。同時(shí)，由于學(xué)區(qū)彼此之間資金和規(guī)模不同，導(dǎo)致校車(chē)具體的提供方式又分為獨(dú)立提供和委托提供兩類(lèi)，前者以學(xué)區(qū)為主體，以購(gòu)買(mǎi)或租賃的方式提供校車(chē)，后者由學(xué)區(qū)或?qū)W校委托校車(chē)承包公司負(fù)責(zé)[3]。這些規(guī)定明確了校車(chē)的來(lái)源及其資金支持，并為校車(chē)規(guī)范化提供了保證。

中國(guó)校車(chē)生產(chǎn)起步較晚，2012年頒布的《專(zhuān)用校車(chē)安全技術(shù)條件》和《專(zhuān)用校車(chē)學(xué)生座椅系統(tǒng)及其車(chē)輛固定件的強(qiáng)度》為校車(chē)生產(chǎn)提供了參考標(biāo)準(zhǔn)。但相較于美國(guó)，我國(guó)的校車(chē)安全標(biāo)準(zhǔn)仍存在很多問(wèn)題，比如規(guī)定籠統(tǒng)、不具體、欠人性化等等。更為突出的問(wèn)題是，在實(shí)踐中，校車(chē)及其標(biāo)準(zhǔn)尚未得到普遍推行，很多地方仍使用未經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)審核的普通車(chē)輛作為校車(chē)，安全性能低下。這也是近年來(lái)我國(guó)校車(chē)事故多發(fā)的重要原因之一。

另一個(gè)與校車(chē)生產(chǎn)相關(guān)的是資金問(wèn)題。專(zhuān)業(yè)化的校車(chē)花費(fèi)較高，普通學(xué)校難以獨(dú)立承擔(dān)，而法律規(guī)定政府部門(mén)的財(cái)政支持尚未落實(shí)到位。各地相關(guān)細(xì)則的缺位使得校車(chē)生產(chǎn)及提供障礙重重，與之相對(duì)，按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的校車(chē)卻遭遇各種難題，致使有些地方出現(xiàn)有車(chē)無(wú)用的尷尬局面。2014年在浙江溫嶺，安徽駐臺(tái)州商會(huì)為解決農(nóng)民工子弟學(xué)校學(xué)生接送問(wèn)題購(gòu)置了52輛新校車(chē)，但因?yàn)槭袌?chǎng)需求不足，新校車(chē)棄置農(nóng)村一年，甚至成了一些人解決內(nèi)急的“公廁”[4]。在我國(guó)現(xiàn)有的校車(chē)環(huán)境下，對(duì)校車(chē)需求不足的論斷顯然難以令人信服。更大的可能是需要校車(chē)的學(xué)校資金欠缺，政府部門(mén)和企業(yè)溝通不善，導(dǎo)致市場(chǎng)的需求量未得到真正滿(mǎn)足，而大量已經(jīng)生產(chǎn)的校車(chē)卻又無(wú)法投入使用。

2.校車(chē)司機(jī)及隨車(chē)人員的聘請(qǐng)

作為校車(chē)運(yùn)行的直接主體，校車(chē)司機(jī)對(duì)安全運(yùn)營(yíng)起著決定性的作用。

美國(guó)制定了特別嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求來(lái)選用校車(chē)駕駛員。除了需要符合一般機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員資格外，還需要滿(mǎn)足更為嚴(yán)格的要求，例如無(wú)犯罪前科、無(wú)吸毒史等。同時(shí)，要成為校車(chē)駕駛員，在入職前還要完成崗前培訓(xùn)和測(cè)試程序，熟悉校車(chē)駕駛流程和相關(guān)急救知識(shí)[5]。這一系列的考核培訓(xùn)由政府承擔(dān)，政府擔(dān)任校車(chē)司機(jī)的聘用主體，有效地保證了校車(chē)司機(jī)的高素質(zhì)。

我國(guó)在《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》中規(guī)定了校車(chē)司機(jī)的資格條件，但其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于美國(guó)，難以凸顯校車(chē)司機(jī)的重要性。而且，司機(jī)一般以學(xué)校為主體出面聘請(qǐng)，無(wú)法真正有效地執(zhí)行司機(jī)的聘任條件，同時(shí)亦缺乏對(duì)校車(chē)司機(jī)的培訓(xùn)檢測(cè)條件及持續(xù)性監(jiān)管。

另一個(gè)重要的直接主體是隨車(chē)人員。隨車(chē)人員在校車(chē)運(yùn)行時(shí)負(fù)責(zé)照顧車(chē)上學(xué)生。盡管他們不需要像司機(jī)一樣承擔(dān)駕駛重任，但仍然需要具備相關(guān)的安全知識(shí)和急救知識(shí)，并且能協(xié)助司機(jī)處理各種情況。

在美國(guó)，校車(chē)在運(yùn)營(yíng)之前，政府部門(mén)會(huì)對(duì)隨車(chē)人員組織一系列的安全知識(shí)培訓(xùn)，以使其有效了解行車(chē)安全和應(yīng)對(duì)措施。

我國(guó)《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》第三十八條規(guī)定：“配備校車(chē)的學(xué)校、校車(chē)服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)指派照管人員隨車(chē)全程照管乘車(chē)學(xué)生。校車(chē)服務(wù)提供者為學(xué)校提供校車(chē)服務(wù)的，雙方可以約定由學(xué)校指派隨車(chē)照管人員。”[6]盡管條例中指明應(yīng)當(dāng)聘任照管人員，但又規(guī)定可以由學(xué)校指派，換言之，也可以不由學(xué)校指派，由校車(chē)服務(wù)提供者指派。聘請(qǐng)主體的不明確，學(xué)校和校車(chē)服務(wù)提供者為了減少支出和降低風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)在聘請(qǐng)照管人員上推卸責(zé)任，隨車(chē)人員聘用的隨意性較大，同時(shí)亦缺乏應(yīng)有的培訓(xùn)，致使隨車(chē)人員普遍缺乏校車(chē)隨行的安全知識(shí)，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)起到的安全保護(hù)作用。這一環(huán)節(jié)安全主體的缺位直接導(dǎo)致一些非交通事故的校車(chē)安全隱患。2013年6月17日，江西省德興市花橋鎮(zhèn)民辦寶寶幼兒園，一名5歲幼兒被看管老師遺忘在接送車(chē)內(nèi)致昏迷，后搶救無(wú)效死亡[7]。

3.校車(chē)運(yùn)行的安全知識(shí)教育

有關(guān)校車(chē)運(yùn)行的安全知識(shí)教育對(duì)象廣，除司機(jī)和隨車(chē)人員外，對(duì)內(nèi)有搭乘者，對(duì)外有與校車(chē)發(fā)生關(guān)系的其他社會(huì)人員。

美國(guó)校車(chē)發(fā)展歷史悠久，安全知識(shí)教育體系也較為完善。搭乘者一般為年齡較小的幼兒或?qū)W生，缺乏自我保護(hù)意識(shí)，需要成人有意識(shí)地教育引導(dǎo)。對(duì)內(nèi)，美國(guó)學(xué)校定期組織學(xué)生進(jìn)行安全培訓(xùn)，指導(dǎo)學(xué)生正確行車(chē)及在事故發(fā)生時(shí)及時(shí)自救。對(duì)外，美國(guó)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的校車(chē)協(xié)會(huì)，經(jīng)常組織會(huì)員開(kāi)展校車(chē)安全宣傳活動(dòng)，同時(shí)還設(shè)有專(zhuān)門(mén)的校車(chē)事故鑒定培訓(xùn)中心，對(duì)發(fā)生的校車(chē)事故進(jìn)行鑒定總結(jié)并向社會(huì)發(fā)布警戒[8]14。在各方面主體的大力宣傳教育下，校車(chē)安全意識(shí)在美國(guó)已經(jīng)深入人心，對(duì)美國(guó)人來(lái)說(shuō)，主動(dòng)避讓校車(chē)已經(jīng)成為生活中的習(xí)慣及基本素養(yǎng)。

然而，我國(guó)校車(chē)發(fā)展時(shí)日尚短，大部分人還未形成正確的校車(chē)安全觀(guān)念。很多人認(rèn)為接送孩子上下學(xué)的車(chē)便能稱(chēng)為校車(chē)，不重視校車(chē)質(zhì)量和相關(guān)人員素質(zhì)，不認(rèn)真執(zhí)行教育部門(mén)下達(dá)的學(xué)生安全知識(shí)培訓(xùn)指令。安全教育主體的缺位，使得學(xué)生等搭乘者不顧自身安全，在上下車(chē)及校車(chē)行駛中嬉戲打鬧，釀成各種事故?！缎＼?chē)安全管理?xiàng)l例》將校車(chē)特權(quán)正式納入國(guó)家法律保障范疇，規(guī)定社會(huì)車(chē)輛遇到校車(chē)時(shí)需要停車(chē)避讓。但是，條例安全知識(shí)宣傳主體缺失，渠道稀少，社會(huì)人員對(duì)校車(chē)的特殊性認(rèn)識(shí)不足，很少主動(dòng)避讓校車(chē)。有些社會(huì)車(chē)輛甚至阻擋、趕超校車(chē)，危害校車(chē)安全。

（二）事中執(zhí)行主體

校車(chē)運(yùn)營(yíng)是校車(chē)安全的中心環(huán)節(jié)，這一過(guò)程中的實(shí)施、監(jiān)管、通行規(guī)則，都與校車(chē)安全息息相關(guān)，需要有確定的主體承擔(dān)責(zé)任。

1.校車(chē)的運(yùn)營(yíng)實(shí)施

該環(huán)節(jié)牽涉多方因素，包括學(xué)校、校車(chē)承包商、政府等。校車(chē)運(yùn)營(yíng)的順利展開(kāi)，既需要有明確的實(shí)施主體，也需要這些主體間的有效配合。

美國(guó)將校車(chē)運(yùn)營(yíng)與商業(yè)掛鉤，由政府負(fù)責(zé)出資購(gòu)買(mǎi)，之后通過(guò)招標(biāo)選擇校車(chē)服務(wù)企業(yè)，并簽訂協(xié)議，由選定的校車(chē)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)校車(chē)日常的運(yùn)營(yíng)管理。美國(guó)以企業(yè)為校車(chē)運(yùn)營(yíng)主體，實(shí)施主體明確，權(quán)責(zé)清晰。以學(xué)區(qū)企業(yè)為主體的另一優(yōu)勢(shì)是，能夠?qū)⑵髽I(yè)和學(xué)區(qū)需求直接貫通，以政府為財(cái)政支持，以商業(yè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)為導(dǎo)向，有效避免供需矛盾，真正滿(mǎn)足校車(chē)需求，避免出現(xiàn)“不患寡患不均”的現(xiàn)象。

我國(guó)的《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》基本明確了以學(xué)校和校車(chē)服務(wù)提供者為校車(chē)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施主體。但是在實(shí)踐中，校車(chē)服務(wù)提供者的主體身份并非法律直接規(guī)定，而是采取學(xué)校約定的方式，校車(chē)服務(wù)提供者沒(méi)有完全的校車(chē)運(yùn)營(yíng)實(shí)施權(quán)力。其直接后果就是學(xué)校會(huì)盡可能在約定中減少自身責(zé)任，將實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給校車(chē)服務(wù)提供者。而對(duì)于搭乘者來(lái)說(shuō)，他們本身與校車(chē)服務(wù)提供者是不相關(guān)的，遇到問(wèn)題只能直接找到學(xué)校。這就導(dǎo)致真正出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)權(quán)責(zé)不明確，校車(chē)服務(wù)提供者權(quán)力小而風(fēng)險(xiǎn)大，缺乏應(yīng)對(duì)處理校車(chē)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題的能力。

2.校車(chē)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

校車(chē)運(yùn)營(yíng)實(shí)施過(guò)程，需要有相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管。

美國(guó)的校車(chē)監(jiān)管主要由政府規(guī)范，輔以社會(huì)層面的公眾監(jiān)督。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，美國(guó)已經(jīng)形成聯(lián)邦政府、州政府及地區(qū)三個(gè)層面的監(jiān)管，每個(gè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)都有明確的分工，形成了一種自上而下、面面俱到的監(jiān)管模式。在美國(guó)，教育委員會(huì)負(fù)責(zé)勘定校車(chē)運(yùn)行路線(xiàn)，國(guó)家公路交通安全管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管校車(chē)安全標(biāo)準(zhǔn)，高速公路管理局負(fù)責(zé)審查校車(chē)駕駛員資格，交通部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督校車(chē)服務(wù)提供企業(yè)，學(xué)校及學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)協(xié)商確定運(yùn)行過(guò)程中的事項(xiàng)細(xì)節(jié)[8]11?？梢哉f(shuō)每個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)項(xiàng)目都巨細(xì)無(wú)疑，各項(xiàng)監(jiān)管責(zé)任主體明確，能有效地監(jiān)督校車(chē)的安全運(yùn)行。

我國(guó)《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》確立的監(jiān)管主體以政府為主，中間牽涉教育、財(cái)政、公安、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)部門(mén)，施行的是共同管理共同負(fù)責(zé)的方式?？雌饋?lái)管理主體充分，但在實(shí)際操作中，往往是誰(shuí)都在管，可是誰(shuí)都不負(fù)責(zé)。以校車(chē)審批為例：《條例》第15條規(guī)定，校車(chē)審批需經(jīng)以下流程：學(xué)校向教育部門(mén)提交申請(qǐng)――教育部門(mén)向公安機(jī)關(guān)交通管理、交通運(yùn)輸部門(mén)征求意見(jiàn)——教育部門(mén)收到回復(fù)意見(jiàn)后報(bào)人民政府——人民政府決定批準(zhǔn)——公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)發(fā)牌。流程的繁瑣性可見(jiàn)一斑，但更為嚴(yán)重的是這一流程各個(gè)環(huán)節(jié)都可能遇到問(wèn)題，從而導(dǎo)致互相推卸規(guī)避責(zé)任，因?yàn)榻逃块T(mén)、公安機(jī)關(guān)交管部門(mén)、運(yùn)輸部門(mén)、人民政府在流程中都是主管部門(mén)，遇到問(wèn)題都有管理權(quán)也都可以將管理權(quán)交給其它主體。與這種混亂的監(jiān)管主體局面相應(yīng)的是監(jiān)管的各種漏洞和校車(chē)事故的頻發(fā)。

當(dāng)然，隨著校車(chē)制度的發(fā)展，我國(guó)也開(kāi)始探索一些行之有效的新舉措。如深圳于2014年出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)學(xué)校安全管理?xiàng)l例（草案）》，通過(guò)特區(qū)立法將校車(chē)審批主體資格直接授予教育部門(mén)，做到權(quán)責(zé)明確，提高了行政效率，有一定的可取之處[9]。但是，校車(chē)運(yùn)營(yíng)涉及面廣，監(jiān)管難度大，這種做法是否可行還需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。

3.校車(chē)的通行規(guī)則

這是校車(chē)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守的準(zhǔn)則，既包括校車(chē)自身應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則，也包括其它機(jī)動(dòng)車(chē)輛在行進(jìn)中遇到校車(chē)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則。

美國(guó)從聯(lián)邦到各州都對(duì)校車(chē)通行規(guī)則作了詳細(xì)規(guī)定。就校車(chē)自身而言，除了一般交通規(guī)則外，還要遵循一些特殊規(guī)則，如限速、警示信號(hào)燈和停車(chē)信號(hào)臂等設(shè)備的使用。就其它機(jī)動(dòng)車(chē)輛而言，需遵循校車(chē)避讓規(guī)則，為校車(chē)提供優(yōu)先權(quán)以保證校車(chē)運(yùn)行的安全，一旦違反，司機(jī)有可能構(gòu)成刑事犯罪，最嚴(yán)重的甚至?xí)唤K身取消駕駛資格。校車(chē)通行規(guī)則的執(zhí)行主體是交通管理部門(mén)，而高昂的違規(guī)成本及充分的安全教育使得全社會(huì)都成為自覺(jué)的實(shí)施主體。因此，美國(guó)的校車(chē)通行規(guī)則能得以廣泛順利地實(shí)施，有效降低校車(chē)事故的發(fā)生幾率。

我國(guó)《校車(chē)安全條例》第5章較為詳細(xì)地規(guī)定了校車(chē)的通行安全權(quán)。一方面是針對(duì)校車(chē)自身的行車(chē)規(guī)則，包括行駛路線(xiàn)符合安全通行條件，嚴(yán)禁超載、超速等違規(guī)行為。另一方面也提及其它社會(huì)車(chē)輛需要避讓校車(chē)的規(guī)則，包括停車(chē)等待、不得鳴喇叭及燈光催促等。這些規(guī)定主要出現(xiàn)在針對(duì)校車(chē)的專(zhuān)項(xiàng)立法條例中，而非一般交通規(guī)則，難以被社會(huì)車(chē)輛了解，造成實(shí)施主體的缺失。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，由于公眾不熟悉校車(chē)通行特權(quán)，致使校車(chē)特權(quán)無(wú)法落到實(shí)處。另外，也正是因?yàn)樾＼?chē)特權(quán)并未提供相應(yīng)的針對(duì)其它社會(huì)車(chē)輛的懲處措施，違規(guī)成本低下，難以引起全社會(huì)的重視。近年來(lái)，隨著校車(chē)事故的不斷出現(xiàn)，校車(chē)特權(quán)也越來(lái)越多地進(jìn)入人們的視線(xiàn)。據(jù)2013年新交通法規(guī)定，社會(huì)車(chē)輛不按規(guī)定避讓校車(chē)，將會(huì)被處以200元罰款，記6分。由此，增加了社會(huì)車(chē)輛的違規(guī)成本，從法律上肯定了校車(chē)的特權(quán)。但要在全社會(huì)樹(shù)立校車(chē)特權(quán)意識(shí)，仍然任重道遠(yuǎn)。

（三）執(zhí)行主體的相關(guān)問(wèn)題思考

從校車(chē)生產(chǎn)到校車(chē)投入運(yùn)行，不僅牽涉到法律問(wèn)題，更涉及到各方利益的沖突和調(diào)和。一方面，需要在實(shí)踐中細(xì)化執(zhí)行過(guò)程，做到盡可能全面地考慮遇到的困難。另一方面，也需要從宏觀(guān)著眼，從總體上把握?qǐng)?zhí)行的成效性?？偟膩?lái)說(shuō)，盡管執(zhí)行過(guò)程紛繁，但抽象出來(lái)，有兩大問(wèn)題需要引起重視。

第一，經(jīng)濟(jì)利益的抉擇。無(wú)論是校車(chē)的生產(chǎn)，相關(guān)人員的聘用，還是校車(chē)的運(yùn)營(yíng)成本，各個(gè)環(huán)節(jié)都無(wú)法擺脫經(jīng)濟(jì)的考量。經(jīng)濟(jì)的需求是剛性的，也是多方面的，政府、學(xué)校、個(gè)人，任何一方都無(wú)法單獨(dú)解決，也不可能單獨(dú)承擔(dān)。校車(chē)經(jīng)營(yíng)是為學(xué)生安全謀利的行為，但要是只以此來(lái)將其定性為義務(wù)的慈善事業(yè)，那么勢(shì)必難在復(fù)雜的利益沖突中實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)，更難以持久地做好校車(chē)運(yùn)營(yíng)。因此，向美國(guó)學(xué)習(xí)校車(chē)運(yùn)營(yíng)的成功之道，先要學(xué)習(xí)他們對(duì)校車(chē)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)理念，將校車(chē)產(chǎn)業(yè)辦活，將義務(wù)性和盈利性有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)校車(chē)運(yùn)營(yíng)的良好發(fā)展。

第二，意識(shí)的轉(zhuǎn)變。中國(guó)對(duì)校車(chē)的觀(guān)念認(rèn)識(shí)和重視都不夠，社會(huì)車(chē)輛、組織、個(gè)人，甚至校車(chē)運(yùn)營(yíng)者自己，都未形成一套對(duì)校車(chē)的正確理念，只機(jī)械地盲從于上級(jí)對(duì)校車(chē)的制度規(guī)定。自覺(jué)與非自覺(jué)的意識(shí)覺(jué)醒，決定事情完成的效果。相較于美國(guó)，校車(chē)特權(quán)意識(shí)在我國(guó)仍然不夠，實(shí)踐中社會(huì)車(chē)輛也較少真正避讓校車(chē)。因此，怎樣在全社會(huì)范圍轉(zhuǎn)變意識(shí)，確立校車(chē)的獨(dú)特地位，是亟待解決的大問(wèn)題。

四、違規(guī)主體和懲罰主體

要保障校車(chē)安全，除了要有適用的政策、行之有效的執(zhí)行，還需要能起到威懾作用的合理處罰，包括懲罰者和被懲罰者兩類(lèi)主體。被懲罰者即違規(guī)主體，指可能觸犯校車(chē)安全法規(guī)，造成校車(chē)事故，并承擔(dān)相應(yīng)后果的單位或個(gè)人。懲罰者即懲罰主體，指直接對(duì)違規(guī)主體實(shí)施處罰的部門(mén)。

（一）違規(guī)主體的多樣性及其確定

相較于其它車(chē)輛事故，校車(chē)事故涉及的法律關(guān)系更加廣泛復(fù)雜，需要承擔(dān)后果的責(zé)任主體也更多。首先，校車(chē)運(yùn)行實(shí)施者可能是學(xué)?；蛐＼?chē)運(yùn)營(yíng)商，二者涵蓋于違規(guī)主體中。第二，校車(chē)事故涉及道路交通安全問(wèn)題，交通管理部門(mén)一旦疏忽也需承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。第三，校車(chē)事故的受害者多為學(xué)生，學(xué)校和家長(zhǎng)作為學(xué)生監(jiān)護(hù)人，有不可推卸的責(zé)任。第四，政府作為校車(chē)運(yùn)行的監(jiān)管主體，負(fù)有制定法規(guī)確定校車(chē)質(zhì)量、校車(chē)運(yùn)行路線(xiàn)等責(zé)任，一旦校車(chē)事故發(fā)生，需承擔(dān)行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。第五，校車(chē)運(yùn)行由駕駛員直接操作，隨行人員負(fù)責(zé)搭乘者安全，也需要對(duì)校車(chē)安全承擔(dān)責(zé)任。第六，校車(chē)生產(chǎn)需符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，如果事故原因涉及校車(chē)本身質(zhì)量或構(gòu)造問(wèn)題，則生產(chǎn)商須承擔(dān)責(zé)任。第七，校車(chē)事故可能與運(yùn)行中的其它社會(huì)車(chē)輛相關(guān)，其它社會(huì)車(chē)輛的交通違章行為使其成為違規(guī)主體。綜上可知，可能成為違規(guī)主體的有政府、學(xué)校、校車(chē)提供者、駕駛員、隨車(chē)人員、校車(chē)生產(chǎn)商、其它社會(huì)車(chē)輛等。違規(guī)主體的廣泛性，導(dǎo)致校車(chē)事故定責(zé)困難。誰(shuí)來(lái)為事故的發(fā)生承擔(dān)責(zé)任，決定事故解決的有效性，是避免事故再次發(fā)生的重要因素。

美國(guó)校車(chē)發(fā)展開(kāi)始至今，法治貫穿始終，完善的法律明確了各個(gè)違規(guī)主體的責(zé)任，在實(shí)踐中也得到了有效的適用，在整個(gè)社會(huì)形成良好的校車(chē)安全氛圍，極大地降低了校車(chē)事故發(fā)生率。

最初，我國(guó)校車(chē)事故主要依據(jù)刑法、行政法、民法中對(duì)于責(zé)任處理、賠償?shù)鹊南嚓P(guān)規(guī)定進(jìn)行責(zé)任判定，立法并不明確，導(dǎo)致實(shí)際事故處理結(jié)果差別巨大。2012年出臺(tái)的《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》第七章專(zhuān)章闡釋校車(chē)事故所產(chǎn)生的法律責(zé)任，從立法的角度為違法主體的追責(zé)提供了充足的法律依據(jù)。但是，法制不等于法治，完善的制度不等于完善的施行。在實(shí)際操作中，校車(chē)事故往往在各個(gè)地方呈現(xiàn)出“個(gè)案?jìng)€(gè)辦”的情況，搭乘者的特殊性往往造成舉證難的情況，責(zé)任分擔(dān)并未真正依法進(jìn)行，賠償金額比例也差別甚大。因此，對(duì)違規(guī)主體的確認(rèn)和懲罰法治化，亟待解決。

（二）懲罰主體的法律規(guī)定及問(wèn)題

在校車(chē)事故違規(guī)主體得到確認(rèn)的同時(shí)，還需要相應(yīng)的懲罰主體予以執(zhí)行。

在美國(guó)，國(guó)家、州和當(dāng)?shù)卣餐幚硇＼?chē)事故，校車(chē)事故發(fā)生后有一整套完備的應(yīng)急處理機(jī)制。例如，新澤西州《校車(chē)事故報(bào)告》指出，校車(chē)事故發(fā)生后，每一個(gè)校車(chē)司機(jī)都要第一時(shí)間將傷亡情況告知校長(zhǎng)，并且必須在事故發(fā)生后的第二天早上填寫(xiě)上交事故報(bào)告[10]。聯(lián)邦政府的校車(chē)管理機(jī)構(gòu)主要有國(guó)家公路交通安全管理局、國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)、聯(lián)邦車(chē)輛安全管理局、聯(lián)邦運(yùn)輸管理局等。這些機(jī)構(gòu)各司其職，并行不悖。比如國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)負(fù)責(zé)處理校車(chē)特大事故調(diào)查報(bào)告及各種問(wèn)題，聯(lián)邦車(chē)輛安全管理局主要任務(wù)為降低與車(chē)輛相關(guān)的傷亡[11]。同時(shí)，聯(lián)邦法規(guī)明確規(guī)定了校車(chē)事故中各違規(guī)主體的刑事及民事責(zé)任，并有相關(guān)機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行。

我國(guó)《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》第七章規(guī)定校車(chē)事故的懲罰主體包括公安交通管理部門(mén)、交通運(yùn)輸管理部門(mén)、教育行政部門(mén)、政府、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)等。從條例上看，規(guī)定的懲罰主體相當(dāng)廣泛，但具體的懲罰事項(xiàng)卻沒(méi)有嚴(yán)格界定。因此，當(dāng)一個(gè)行為觸犯多個(gè)部門(mén)的法條時(shí)，難以明確最終由哪個(gè)主體懲罰，容易導(dǎo)致懲罰缺位或重復(fù)懲罰。盡管條例規(guī)定懲罰力度，但條例作為行政法規(guī)，和上位法律可能有一定的抵觸或重復(fù)，具體應(yīng)適用何種法律仍然存在問(wèn)題。

五、結(jié) 語(yǔ)

《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》的出臺(tái)和實(shí)施，使我國(guó)從立法方面初步確立了校車(chē)安全的責(zé)任主體和責(zé)任分擔(dān)，建立起了具有一定法律約束力的校車(chē)安全機(jī)制。但是，與美國(guó)完善的校車(chē)制度相比，我國(guó)仍然有著較大差距，還有更多需要思考和借鑒之處。第一，如何繼續(xù)修訂改進(jìn)相關(guān)法規(guī)，確認(rèn)主體責(zé)任。第二，如何大力加強(qiáng)校車(chē)安全知識(shí)宣傳，提高公眾主體意識(shí)。第三，如何因地制宜，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)地理環(huán)境不同，細(xì)化安全主體的責(zé)任。

總之，保障孩子上下學(xué)安全，實(shí)乃保障我們祖國(guó)的希望和明天。從學(xué)校到校車(chē)企業(yè)、政府乃至社會(huì)，從法律制度到社會(huì)實(shí)踐，每一個(gè)主體都明確并擔(dān)當(dāng)好自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任，才能從根本上完善校車(chē)安全制度及其管理，使每個(gè)孩子的生命安全得到充分保障。