行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督中的問(wèn)題與對(duì)策

胡巧絨 高秀梅

摘 要：面對(duì)人民法院和行政機(jī)關(guān)在行政非訴執(zhí)行中存在的問(wèn)題，亟需檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步強(qiáng)化行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作。受制于法律規(guī)定的不明確、監(jiān)督方式缺乏剛性、程序制約等原因，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作中存在案源匱乏、監(jiān)督成效不佳、工作不規(guī)范等問(wèn)題，需要從完善立法、更新理念、加強(qiáng)監(jiān)督力量、擴(kuò)大宣傳等方面以補(bǔ)齊行政檢察短板，促進(jìn)“四大檢察”全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政非訴執(zhí)行 檢察監(jiān)督 行政檢察

一、上海市B區(qū)人民檢察院行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案情況

2018年3月至2019年10月，最高人民檢察院開(kāi)展民事和行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)，使檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域打開(kāi)了一片新的天地。2019年，上海市B區(qū)人民檢察院結(jié)合專項(xiàng)活動(dòng)，共計(jì)辦理行政訴訟監(jiān)督案件為48件，其中行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件43件，占比高達(dá)89.58%，已成開(kāi)展行政訴訟監(jiān)督工作的主要任務(wù)。

這43件行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，從數(shù)量上看，同比增加330%。從行政主體看，涉環(huán)境保護(hù)部門(mén)案件12件、涉住房保障案件1件，涉規(guī)劃和土地管理4件，涉人力資源和社會(huì)保障案件3件，涉市場(chǎng)監(jiān)督管理案件22件，涉計(jì)劃生育案件1件。從案件來(lái)源看，受理的43件行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，均為依職權(quán)受理。

從行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的辦理結(jié)果看，終結(jié)審查23件，制發(fā)個(gè)案檢察建議9份，類案檢察建議2份，均得到采納回復(fù)。其中向法院制發(fā)檢察建議9份，向區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督局和生態(tài)環(huán)境局各制發(fā)檢察建議1份。從向法院制發(fā)檢察建議的情況看，法院在審查行政決定合法性過(guò)程中存在期限問(wèn)題，如法院收到行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)后，未在法定期限內(nèi)受理進(jìn)行合法性審查，作出執(zhí)行裁定超過(guò)法定期限;有準(zhǔn)予執(zhí)行裁定審查不嚴(yán)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行后、作出裁定前，當(dāng)事人已經(jīng)履行行政決定，人民法院仍然準(zhǔn)予執(zhí)行后轉(zhuǎn)執(zhí)行，并收取執(zhí)行費(fèi);在執(zhí)行過(guò)程中，存在未依法收取相關(guān)執(zhí)行費(fèi)用;向被執(zhí)行人郵寄送達(dá)執(zhí)行通知書(shū)后7日內(nèi)，即被執(zhí)行人自覺(jué)繳納執(zhí)行款項(xiàng)和申報(bào)財(cái)產(chǎn)期限未滿的情況下，將被執(zhí)行人列入失信被執(zhí)行人名單并限制其高消費(fèi)等問(wèn)題。法院還存在文書(shū)制作或者送達(dá)不規(guī)范的問(wèn)題，如執(zhí)行文書(shū)中誤寫(xiě)被執(zhí)行人姓名、未將準(zhǔn)予執(zhí)行裁定書(shū)送達(dá)被執(zhí)行人等。此外，在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督過(guò)程中，檢察院注重“一手托兩家”，也同時(shí)審查行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性，發(fā)現(xiàn)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督局和生態(tài)環(huán)境局在非訴執(zhí)行申請(qǐng)工作過(guò)程中，存在行政相對(duì)人已經(jīng)繳納行政處罰罰款的情況下，未及時(shí)向法院反饋信息，導(dǎo)致法院錯(cuò)誤做出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的情況，均向相關(guān)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，要求改進(jìn)工作，確保行政相對(duì)人的合法權(quán)益，維護(hù)司法權(quán)威和公信力。

二、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督中存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)1年多的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督存在諸多困難和問(wèn)題，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)改進(jìn)和完善。

一是監(jiān)督案源較匱乏。在檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)轉(zhuǎn)隸之前，民行檢察力量較弱。監(jiān)察委成立之后，隨著四大檢察監(jiān)督的強(qiáng)化，行政檢察監(jiān)督職能得到了提升。結(jié)合監(jiān)督實(shí)踐來(lái)看，各地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督進(jìn)行了一些積極有效地探索。但相對(duì)而言，行政檢察仍然屬于短板中的短板，行政相對(duì)人申請(qǐng)監(jiān)督少，加之檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索的能力有限，大多數(shù)行政檢察監(jiān)督案件通過(guò)檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)評(píng)查活動(dòng)等依職權(quán)發(fā)現(xiàn)，案源極其匱乏，與法院辦理的行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量，與行政機(jī)關(guān)辦理的行政執(zhí)法案件數(shù)量形成巨大的反差。

二是監(jiān)督工作不深入。非訴執(zhí)行涉及實(shí)體問(wèn)題，可能影響當(dāng)事人的實(shí)體利益。被執(zhí)行人在法定期限屆滿后仍未申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，但并不意味著行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政行為就完全正確。行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)、司法審查期限和審查方式的局限性決定了行政非訴執(zhí)行案件的審查有時(shí)成為走過(guò)場(chǎng)，檢察機(jī)關(guān)案件辦理中難以從實(shí)體上監(jiān)督每一個(gè)行政非訴執(zhí)行案件，而主要圍繞案件中辦理程序、執(zhí)行措施、文書(shū)制作等開(kāi)展監(jiān)督。在目前的檢察監(jiān)督模式下，行政機(jī)關(guān)直接向法院申請(qǐng)執(zhí)行，而與檢察機(jī)關(guān)無(wú)直接關(guān)聯(lián)，無(wú)共享溝通平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法主動(dòng)去審查行政機(jī)關(guān)辦理的所有行政非訴執(zhí)行案件。

三是監(jiān)督效果不明顯。良好的法律還需得到良好地遵守才能可謂之法治。由于法律沒(méi)有明確地規(guī)定檢察建議不予執(zhí)行的后果，加之檢察建議的剛性不足，并沒(méi)有相應(yīng)的強(qiáng)制措施保障落實(shí)。針對(duì)法院、行政機(jī)關(guān)存在的部分不規(guī)范問(wèn)題，如法院受理、裁定的期限，與法院的整體管理、體制相關(guān)，并非一份檢察建議即可解決;針對(duì)被建議單位的制度和規(guī)范的完善，也不是一朝一夕即可整改，需要被建議單位逐步走向規(guī)范，且是否確實(shí)得到整改，核實(shí)信息的渠道也不通暢。

三、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)

上海市B區(qū)人民檢察院開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作實(shí)踐一年多來(lái)，雖然遇到上述各種困難和問(wèn)題，但依然做了積極有益的探索，不斷摸索推進(jìn)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作。

首先，深挖監(jiān)督案源。B區(qū)人民檢察院依托市院下發(fā)的開(kāi)展環(huán)保領(lǐng)域、食藥領(lǐng)域、土地資源領(lǐng)域等各專項(xiàng)活動(dòng)要求，主動(dòng)聯(lián)系相關(guān)行政機(jī)關(guān)，闡明上級(jí)工作要求，解釋行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作的目的和意義，從而讓行政機(jī)關(guān)配合提供向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行的案件名單，B區(qū)人民檢察院2019年依職權(quán)辦理的非訴執(zhí)行監(jiān)督案件均由行政機(jī)關(guān)提供。與法院積極溝通，希望法院主動(dòng)接受監(jiān)督，建立相應(yīng)工作機(jī)制，由法院定期向檢察機(jī)關(guān)提供行政非訴執(zhí)行案件，從而切實(shí)解決案件來(lái)源匱乏問(wèn)題。

其次，改進(jìn)監(jiān)督方式。B區(qū)人民檢察院要求在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作中，切實(shí)貫徹“穿透式監(jiān)督”工作模式，實(shí)行全面審查。在審查法院審查活動(dòng)合法性、執(zhí)行活動(dòng)合法性的同時(shí)，一并審查行政決定的合法性。要求做到“兩個(gè)聽(tīng)取”，要同時(shí)聽(tīng)取行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。對(duì)案件事實(shí)和法律適用存在疑問(wèn)的，要開(kāi)展聽(tīng)證的審查方法，同時(shí)積極開(kāi)展調(diào)查核實(shí)。對(duì)疑難、復(fù)雜的案件，要做好智慧借助，召開(kāi)專家論證會(huì)，咨詢專家意見(jiàn)，確保檢察監(jiān)督工作的質(zhì)量。

最后，提升監(jiān)督效果。在確保檢察建議質(zhì)量的前提下，提升監(jiān)督效果，需要做好兩個(gè)方面工作：一是良好的溝通，B區(qū)檢察院與區(qū)法院執(zhí)行局建立了關(guān)于執(zhí)行監(jiān)督檢察建議溝通協(xié)作機(jī)制，要求法院在收到檢察建議之后，按期回復(fù)，并對(duì)確實(shí)存在問(wèn)題的，及時(shí)予以糾正;檢察院在制發(fā)檢察建議之前，也要先聽(tīng)取法院意見(jiàn)，確保全面了解情況，信息無(wú)誤。二是跟蹤落實(shí)，在收到法院對(duì)檢察建議的回復(fù)后，承辦人員要跟蹤檢察建議的落實(shí)情況，如對(duì)未收取或錯(cuò)誤收取執(zhí)行費(fèi)的情況，要向被執(zhí)行人核實(shí)，法院是否已糾正相關(guān)問(wèn)題，對(duì)未落實(shí)的再向法院進(jìn)行督促。對(duì)法院不采納正確的檢察建議的，提請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督。

四、完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的幾點(diǎn)建議

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作起步不久，實(shí)踐積累不足，制度也尚不完善，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究和制度設(shè)計(jì)，不斷完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制。

（一）完善檢察監(jiān)督立法

因公權(quán)力內(nèi)在的擴(kuò)張性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足監(jiān)督職責(zé)，遵循非訴行政執(zhí)行案件的規(guī)律和特點(diǎn)，規(guī)范監(jiān)督、有限監(jiān)督、居中監(jiān)督。盡管已經(jīng)有相關(guān)法律依據(jù)，但是檢察機(jī)關(guān)究竟如何實(shí)踐操作，缺少完善的立法。亟需在已有法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定或者修改監(jiān)督規(guī)則等，以在全國(guó)范圍內(nèi)明確統(tǒng)一的監(jiān)督原則、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式及其責(zé)任承擔(dān)等。監(jiān)督原則方面，明確執(zhí)行救濟(jì)前置原則、監(jiān)督法院和監(jiān)督行政并重原則、全面監(jiān)督原則、事后監(jiān)督原則等;監(jiān)督范圍方面，對(duì)于行政機(jī)關(guān)和人民法院的檢察監(jiān)督要點(diǎn)進(jìn)行列舉式和負(fù)面清單式明確，為實(shí)踐中的創(chuàng)新和探索留出足夠空間;檢察監(jiān)督方式方面，在原有方式基礎(chǔ)上，增加通過(guò)糾正違法通知書(shū)、抗訴方式進(jìn)行監(jiān)督。

（二）轉(zhuǎn)變檢察監(jiān)督理念

在監(jiān)督過(guò)程中，要打破傳統(tǒng)理念的制約。一是檢察機(jī)關(guān)辦理行政檢察監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正立場(chǎng)，轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，充分發(fā)揮雙重功能，做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督和全面監(jiān)督。二是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在辦案中監(jiān)督和監(jiān)督中辦案的理念，注重舉一反三，深挖細(xì)查，以小見(jiàn)大，以點(diǎn)帶面，注重以個(gè)案為突破口，積極開(kāi)展專項(xiàng)活動(dòng)，促進(jìn)一個(gè)區(qū)域內(nèi)一類問(wèn)題的解決，實(shí)現(xiàn)辦理一案，監(jiān)督一片的效果。

（三）拓展檢察監(jiān)督線索

首先，通過(guò)法律服務(wù)工作站、微課堂等途徑加大對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作職能的宣傳，提高公眾對(duì)該監(jiān)督途徑的知悉度，提高當(dāng)事人申請(qǐng)非訴執(zhí)行監(jiān)督的比例。其次，加強(qiáng)發(fā)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督線索的敏感性，拓展監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)渠道，從案件辦理中深挖線索，從媒體熱點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)線索，從個(gè)案監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)類案線索。最后，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的線索要提高利用率，多角度多維度審查，比如收到的當(dāng)事人行政非訴執(zhí)行監(jiān)督申請(qǐng)，可以從審判人員違法行為監(jiān)督、公益訴訟線索移送、行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪行為等線索審查角度進(jìn)行審查。

（四）依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是公共利益的代表，擔(dān)負(fù)著維護(hù)司法公正、保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要任務(wù)。因此，對(duì)于行政非訴執(zhí)行案件，在當(dāng)事人未提出監(jiān)督申請(qǐng)，依托專項(xiàng)評(píng)查活動(dòng)，專項(xiàng)活動(dòng)、新聞媒體等平臺(tái)，發(fā)現(xiàn)有損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益情形的，檢察機(jī)關(guān)同樣應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)被動(dòng)為主動(dòng)，積極依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，對(duì)決定監(jiān)督的非訴行政執(zhí)行案件，須經(jīng)嚴(yán)格的審批審核程序。

（五）充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)

關(guān)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用，法律已經(jīng)明確規(guī)定。但是如何在案件辦理中或者監(jiān)督過(guò)程中真正用好這一職權(quán)，需要我們進(jìn)一步探索。一方面，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中需要對(duì)申請(qǐng)人提供的書(shū)面材料、法院卷宗、行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法卷宗進(jìn)行審查。通過(guò)對(duì)當(dāng)事人提供的材料、卷宗等進(jìn)行書(shū)面審查后，對(duì)有關(guān)事實(shí)仍然難以認(rèn)定的，尤其是行政執(zhí)法主體資格、行政執(zhí)法的事實(shí)認(rèn)定等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。另一方面，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)中，應(yīng)加強(qiáng)與法院、行政機(jī)關(guān)和其他檢察機(jī)關(guān)的溝通，多向上級(jí)院請(qǐng)示匯報(bào)，多聽(tīng)取當(dāng)事人各方和相關(guān)人員的意見(jiàn)，以全面掌握案件事實(shí)和法律依據(jù)。

（六）配齊配強(qiáng)檢察監(jiān)督力量

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督，需要對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)、人民法院的執(zhí)行活動(dòng)、檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督活動(dòng)等具有充足的理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，才能更好地保障行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。但是大部分檢察院行政檢察監(jiān)督力量缺乏，檢察人員多從刑事檢察工作崗位、案件管理崗位等轉(zhuǎn)崗而來(lái)，或者從原有的民事檢察監(jiān)督力量中抽調(diào)，在削弱了原有民事檢察監(jiān)督力量的同時(shí)，也難以滿足行政檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)的需要。因此，檢察機(jī)關(guān)需要加大現(xiàn)有隊(duì)伍培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)督水平，從具有行政執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)、審判工作經(jīng)驗(yàn)的干部中選取人才，充實(shí)隊(duì)伍;另一方面在充實(shí)“大腦”的同時(shí)，我們需要借助“外腦”，建立和擴(kuò)充行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督特邀助理等相關(guān)制度來(lái)加強(qiáng)力量，提高監(jiān)督水平。