基于機(jī)會成本法的海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

賴 敏,陳鳳桂

自然資源部第三海洋研究所, 廈門 361005

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,國際上通常被稱為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(Payments for Ecosystem Services 或Payments for Environmental Services,PES),它是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本,以財(cái)政、稅收、市場等經(jīng)濟(jì)手段為主要方式,調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排[1],是解決因市場失靈造成的生態(tài)效益外部性、促進(jìn)社會發(fā)展公平以及達(dá)到保護(hù)生態(tài)與環(huán)境效益目標(biāo)的重要激勵(lì)機(jī)制[2],也是我國生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容。2016年5月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》,提出“到2020年,實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋”,從頂層設(shè)計(jì)層面大大推動了我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系的建立,但同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)偏低,是影響當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動成效的主要因素。

如何確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),一直都是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究和實(shí)踐的難點(diǎn)問題。理論上,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金額應(yīng)大于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的機(jī)會成本,小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對受益者的價(jià)值。如果生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金額小于機(jī)會成本,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者不愿意改變已有的資源利用方式,如果生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金額大于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者又不愿意支付生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)用[3]。在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和機(jī)會成本的估算過程中,由于生態(tài)系統(tǒng)本身的復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的局限,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評估尚無成熟的資源化環(huán)境價(jià)值計(jì)量方法及綜合的經(jīng)濟(jì)環(huán)境一體化核算指標(biāo),評估結(jié)果往往很大,且與生態(tài)保護(hù)建設(shè)的機(jī)會成本投入相距甚遠(yuǎn),難以在具體政策設(shè)計(jì)中操作,因此,生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐普遍接受的是以機(jī)會成本作為測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)[4]。目前,機(jī)會成本評估已被廣泛應(yīng)用于草原生態(tài)補(bǔ)償[5-6]、流域生態(tài)補(bǔ)償[7-8]、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償[9-14]、保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償[15-19]以及“退耕還林”項(xiàng)目[20-22]等領(lǐng)域,其中,針對保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽?yīng)用集中于陸域自然保護(hù)區(qū)和水源保護(hù)區(qū),相比之下,有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒ê桶咐芯繀s較為滯后。海洋保護(hù)區(qū)是維持海洋生物多樣性和防止海洋生態(tài)環(huán)境惡化的重要區(qū)域,如何合理彌補(bǔ)保護(hù)區(qū)所在地因傳統(tǒng)生計(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限而造成的損失直接關(guān)乎海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的效果甚至成敗。由于海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)對象、資源環(huán)境、劃分類型、權(quán)屬狀況、管制要求以及沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平跟陸域保護(hù)區(qū)情況差異很大,導(dǎo)致其生態(tài)保護(hù)建設(shè)的機(jī)會成本和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定不能完全照搬陸域保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖龇āＲ虼?本文根據(jù)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的自身特點(diǎn),分別從海岸土地占用和近岸海域占用兩方面提出機(jī)會成本補(bǔ)償?shù)臏y算思路,進(jìn)而構(gòu)建海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法,并在此基礎(chǔ)上對全國8個(gè)省(市)14個(gè)國家級海洋自然保護(hù)區(qū)開展實(shí)證分析,以期為海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的建立提供科學(xué)基礎(chǔ),對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法研究進(jìn)行補(bǔ)充。

1 研究方法

1.1 研究思路

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的機(jī)會成本指因采取某一方案而失去的來自其他方案的最大潛在效益[23],應(yīng)用到生態(tài)補(bǔ)償中則是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所放棄的經(jīng)濟(jì)收入、發(fā)展機(jī)會等[24],一般包括資源利用成本和人力成本兩部分[25]。其中,資源利用成本指由于資源的稀缺性和多用途性,導(dǎo)致當(dāng)利用資源選擇一種用途而放棄其他用途時(shí),喪失其他用途可獲得的最大經(jīng)濟(jì)收益[26],本文主要探討海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的資源利用成本。

通常情況下,“退耕還林”、“禁牧舍飼”、“基本農(nóng)田保護(hù)”等項(xiàng)目政策對資源用途的選擇比較明確、單一,用途管制措施的利益權(quán)責(zé)相對清晰,機(jī)會成本的分析內(nèi)容及測算過程大體類似,即通過分析原有土地利用行為受土地用途管制的影響及區(qū)域差異,估算政策實(shí)施前后農(nóng)民或牧民的經(jīng)濟(jì)收益損失[27-28]。相對而言,保護(hù)區(qū)特別是海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)牽涉的利益關(guān)系更為復(fù)雜,資源用途及管制要求更加綜合,機(jī)會成本評估需考慮的影響因素也有所不同。從已有研究來看,保護(hù)區(qū)建設(shè)機(jī)會成本的測算思路可概括為以下兩種：一是按利益相關(guān)者分類,比較保護(hù)區(qū)所在市縣和參照地區(qū)之間的人均城鎮(zhèn)居民可支配收入、人均農(nóng)民經(jīng)濟(jì)純收入以及人均地方財(cái)政收入差距,進(jìn)而結(jié)合保護(hù)區(qū)的人口數(shù)據(jù),估算保護(hù)區(qū)建設(shè)的機(jī)會成本投入[19]；二是按經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)分類,估算保護(hù)區(qū)建設(shè)對當(dāng)?shù)夭煌a(chǎn)業(yè)類型發(fā)展造成的經(jīng)濟(jì)損失。一般地,農(nóng)業(yè)機(jī)會成本損失由保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中土地利用變化引起的農(nóng)業(yè)收益減少來衡量,工業(yè)發(fā)展機(jī)會成本由參照地區(qū)與保護(hù)區(qū)建設(shè)前后工業(yè)發(fā)展速度的差異來衡量[29]。對于第一種思路,如何選擇與保護(hù)區(qū)自然、人文條件相似且發(fā)展現(xiàn)狀能夠代表保護(hù)區(qū)所在區(qū)域正常水平的參照系是整個(gè)分析過程的關(guān)鍵[17],但是現(xiàn)有研究對參照系沒有相對客觀的評判標(biāo)準(zhǔn),選擇結(jié)果帶有較大的主觀性。況且,對海洋保護(hù)區(qū)來說,參照系的設(shè)定比陸域保護(hù)區(qū)更加難以把握,例如有的海洋保護(hù)區(qū)地處海島縣管轄范圍內(nèi),而周邊行政單元均與陸域連接,很難找到與其資源環(huán)境、人文狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件類似的參照地區(qū)。對于第二種思路,如何判斷未建保護(hù)區(qū)情況下開展各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)活動的可能性及經(jīng)濟(jì)收益對評估結(jié)果具有決定性的作用。海洋保護(hù)區(qū)地處海岸和近岸海域,優(yōu)越的濱海資源條件使得許多保護(hù)區(qū)所在地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的可能性要高于深居內(nèi)陸的保護(hù)區(qū)所在區(qū)域,加之許多海洋保護(hù)區(qū)的始建時(shí)間較早,如果按保護(hù)區(qū)建設(shè)前后的產(chǎn)業(yè)類型、發(fā)展速度和發(fā)展水平作為評估依據(jù),顯然低估了保護(hù)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會損失。目前,第二種思路由于缺乏成熟的方法支撐,實(shí)際操作難度較大。鑒于此,筆者在大量實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上,總結(jié)提出了一套有利于政策實(shí)施的機(jī)會成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法,主要分析步驟如下：

(1)明確機(jī)會成本的載體。不同載體上的機(jī)會成本存在一定差異,尋找保護(hù)區(qū)建設(shè)放棄的最大利益有賴于載體的選擇[30],如前文所述,無論利益相關(guān)者還是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)都不適合充當(dāng)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)機(jī)會成本的載體。海洋保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)要求限制了當(dāng)?shù)鼐用瘛⒄诤０逗徒逗Ｓ虻纳a(chǎn)經(jīng)營活動,本文從海洋保護(hù)區(qū)擁有的資源基本類型及利用狀況出發(fā),分別以土地、海域?yàn)檩d體來定量海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的機(jī)會成本。值得指出的是,海島資源開發(fā)利用跟海洋產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密,在此將海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的島嶼納入海域占用的機(jī)會成本計(jì)算范疇。

(2)設(shè)置機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù)。機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù)指未建海洋保護(hù)區(qū)情況下一定時(shí)期內(nèi)單位面積土地資源或海域資源所能創(chuàng)造的財(cái)富增加值。機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù)的設(shè)置不僅應(yīng)保證機(jī)會成本測算的準(zhǔn)確性,更重要的是保證補(bǔ)償政策的可操作性和實(shí)效性,同時(shí)兼顧國家補(bǔ)償支付能力與社會公平?？紤]到經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值是一定時(shí)期內(nèi)某一地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動所創(chuàng)造的財(cái)富增加值的總量,而財(cái)政收入才是反映一定時(shí)期內(nèi)某一地區(qū)新增社會財(cái)富的指標(biāo)[29],本文以1年為補(bǔ)償時(shí)段,采用全國沿海市縣的地均GDP與收益系數(shù)(即財(cái)政收入與GDP的比值)的乘積作為土地占用情況下的機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù),采用全國沿海市縣的海均GOP(即海洋生產(chǎn)總值)與收益系數(shù)的乘積作為海域占用情況下的機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù)。

(3)確定區(qū)域調(diào)整系數(shù)。全國各海洋保護(hù)區(qū)及其所在地的自然條件和社會經(jīng)濟(jì)狀況不盡相同,有必要對機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù)進(jìn)行空間差別化調(diào)整。鑒于土地等別、海域等別能夠很好地綜合體現(xiàn)各個(gè)地區(qū)在區(qū)位條件、資源環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的空間差異,同時(shí)能滿足以土地、海域?yàn)檩d體的機(jī)會成本分類核算需求,本文參照財(cái)政部、國土資源部制定的《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》中的土地等別劃分和土地出讓平均純收益標(biāo)準(zhǔn)來確定土地占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù),參照財(cái)政部、國家海洋局制定的《海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》中的海域等別劃分和海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)來確定海域占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù)。

(4)確定補(bǔ)償系數(shù)。補(bǔ)償系數(shù)的設(shè)置目的在于量化海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)對當(dāng)?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營活動造成的機(jī)會損失程度。第一,根據(jù)我國海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)與管理現(xiàn)狀,海洋保護(hù)區(qū)采取了分區(qū)方式進(jìn)行管理,其中,國家海洋局制定的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》對海洋自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)做了管理規(guī)定,國家海洋局制定的《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》對海洋特別保護(hù)區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、適度利用區(qū)、生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)和預(yù)留區(qū)做了管理規(guī)定；由于不同分區(qū)類型的發(fā)展限制要求不同,造成各分區(qū)類型保護(hù)與建設(shè)的發(fā)展機(jī)會損失也有所差異,因此,本文針對海洋保護(hù)區(qū)的不同分區(qū)類型設(shè)置了分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)。第二,在現(xiàn)實(shí)條件下,資源開發(fā)與利用活動需要一定的時(shí)間過程,也就是說,即便保護(hù)區(qū)內(nèi)沒有實(shí)施生態(tài)保護(hù)與建設(shè)管制,也需要經(jīng)過一段時(shí)間才能得到充分開發(fā)利用,這里設(shè)置開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)對海洋保護(hù)區(qū)資源占用的程度進(jìn)行表征。

1.2 測算方法

海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的機(jī)會成本補(bǔ)償金額等于因海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)占用土地、海域而導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損失,計(jì)算公式如下：

(1)

式中,C為海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的機(jī)會成本補(bǔ)償金額,i表示海洋保護(hù)區(qū)的分區(qū)類型(海洋自然保護(hù)區(qū)包括核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū),海洋特別保護(hù)區(qū)包括重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、適度利用區(qū)、生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)和預(yù)留區(qū)),j表示資源占用情況(分為土地占用情況和海域占用情況)；Gj為機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù),土地占用情況下的機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù)等于全國沿海市縣的地均GDP與收益系數(shù)的乘積,海域占用情況下的機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù)等于全國沿海市縣的海均GOP與收益系數(shù)的乘積,由于全國沿海市縣缺乏GOP統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),這里采用全國沿海省份的海均GOP代替；Sij為海洋保護(hù)區(qū)第i個(gè)分區(qū)類型的土地面積或海域面積；λj為區(qū)域調(diào)整系數(shù)；γij為分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)；θj為開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)。

1.2.1區(qū)域調(diào)整系數(shù)

根據(jù)《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》中給出的不同土地等別出讓純收益標(biāo)準(zhǔn),計(jì)算得到土地出讓純收益的平均值,然后用兩者之間的比值表示土地占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù)(表1)。

表1 土地占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù)

根據(jù)《海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》中給出的不同海域等別海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn),計(jì)算得到海域使用金征收的平均值,然后用兩者之間的比值表示海域占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù)(表2)。

表2 海域占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù)

1.2.2分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)

分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)的計(jì)算公式如下：

(2)

其中,不同產(chǎn)業(yè)類型機(jī)會損失系數(shù)的計(jì)算公式如下：

(3)

1.2.3開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)

開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)的計(jì)算公式如下：

(4)

2 案例區(qū)選擇

據(jù)國家林業(yè)和草原局資料統(tǒng)計(jì),截至2018年底,我國各級各類海洋保護(hù)區(qū)共有271處,其中海洋自然保護(hù)區(qū)160處,海洋特別保護(hù)區(qū)111處,保護(hù)區(qū)總面積達(dá)12.40×104km2,占我國管轄海域總面積的4.10%?？紤]到我國海洋保護(hù)區(qū)大部分屬于海洋自然保護(hù)區(qū),同時(shí)建立國家級海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是當(dāng)前我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)和迫切要求,本文選取14個(gè)國家級海洋自然保護(hù)區(qū)作為實(shí)證分析對象。案例區(qū)的保護(hù)對象包括紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣等典型海洋生態(tài)系統(tǒng),文昌魚、中華白海豚、白蝶貝等珍稀瀕危海洋生物物種,以及海洋自然遺跡、海洋古生物遺跡與其他非生物資源；在自然地理分區(qū)上涵蓋了渤海區(qū)的3個(gè)保護(hù)區(qū)、東海區(qū)的4個(gè)保護(hù)區(qū)以及南海區(qū)的7個(gè)保護(hù)區(qū)；按升級為國家級保護(hù)區(qū)的時(shí)間統(tǒng)計(jì),1990—1999年被批準(zhǔn)為國家級保護(hù)區(qū)的有8處,2000—2009年被批準(zhǔn)為國家級保護(hù)區(qū)的有4處,2010—2015年被批準(zhǔn)為國家級保護(hù)區(qū)的有2處(圖1)。在所有案例區(qū)中,天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)為全陸域范圍的海洋自然保護(hù)區(qū),河北昌黎黃金海岸國家級自然保護(hù)區(qū)、濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)、山口紅樹林國家級自然保護(hù)區(qū)和三亞珊瑚礁國家級自然保護(hù)區(qū)由海岸和海域組成,其余9個(gè)保護(hù)區(qū)由全海域和(或)島嶼組成。

圖1 案例區(qū)的地理位置Fig.1 Location of the case areas

3 測算結(jié)果

3.1 系數(shù)測算結(jié)果

3.1.1區(qū)域調(diào)整系數(shù)

根據(jù)全國土地等別、海域等別的劃分標(biāo)準(zhǔn)以及區(qū)域調(diào)整系數(shù)的確定方法,得到海洋保護(hù)區(qū)機(jī)會成本補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域調(diào)整系數(shù)(圖2),在土地占用情況下案例區(qū)及其所在市縣的區(qū)域調(diào)整系數(shù)介于0.24—1.43之間,在海域占用情況下案例區(qū)及其所在市縣的區(qū)域調(diào)整系數(shù)介于0.35—1.35之間。無論在何種情況下,廈門市的區(qū)域調(diào)整系數(shù)最高,無棣縣的區(qū)域調(diào)整系數(shù)最低；其他區(qū)域調(diào)整系數(shù)相對較高的市縣包括天津市、晉江市和三亞市,而區(qū)域調(diào)整系數(shù)相對較低的市縣包括昌黎縣、平陽縣和合浦縣。

3.1.2分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)

結(jié)合《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2017)和《中國海洋統(tǒng)計(jì)年鑒》(2016)數(shù)據(jù),由公式(2)和公式(3),計(jì)算得到2015年海洋自然保護(hù)區(qū)的分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)(表3)。

表3 2015年分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)測算結(jié)果

3.1.3開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)

結(jié)合《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2007—2017)和《中國海洋統(tǒng)計(jì)年鑒》(2007—2016)數(shù)據(jù),由公式(4),計(jì)算得到2015年案例區(qū)的開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)(圖3)。各地建設(shè)用地或確權(quán)海域面積占比、年平均增速以及國家級保護(hù)區(qū)成立時(shí)間等實(shí)際情況差別很大,導(dǎo)致案例區(qū)開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)的測算結(jié)果差距明顯。2015年案例區(qū)的土地開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)介于0.0017—0.1482之間,廈門珍稀海洋生物物種國家級自然保護(hù)區(qū)和三亞珊瑚礁國家級自然保護(hù)區(qū)的土地開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)最高,分別為0.1482和0.0764；2015年案例區(qū)的海域開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)介于0.0069—0.1977 之間,河北昌黎黃金海岸國家級自然保護(hù)區(qū)和濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)的海域開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)最高,分別為0.1977和0.1352；2015年天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)的土地開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)和海域開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)均處于相對較高的水平。

3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算結(jié)果

由《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2017)和《中國海洋統(tǒng)計(jì)年鑒》(2016)數(shù)據(jù)可知,2015年全國沿海市縣的地均GDP為0.50×108元/km2,全國沿海省份的海均GOP為0.20×108元/km2,當(dāng)年收益系數(shù)為0.11,由此計(jì)算得到,2015年土地占用情況下的機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù)為569.67×104元/km2,海域占用情況下的機(jī)會成本補(bǔ)償基數(shù)為226.85×104元/km2,進(jìn)而根據(jù)系數(shù)測算結(jié)果和公式(1),得出2015年案例區(qū)的機(jī)會成本補(bǔ)償金額測算結(jié)果。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示(表4),2015年天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)和河北昌黎黃金海岸國家級自然保護(hù)區(qū)的機(jī)會成本補(bǔ)償總額遠(yuǎn)高于其他保護(hù)區(qū),分別為0.38×108元和0.36×108元,北侖河口國家級自然保護(hù)區(qū)的機(jī)會成本補(bǔ)償總額最低,為48.38×104元。就土地占用而言,2015年天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)的單位補(bǔ)償金額最高(10.47×104元/km2),是其他保護(hù)區(qū)平均補(bǔ)償金額的5.14倍,濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)的單位補(bǔ)償金額最低,為1.10×104元/km2。就海域占用而言,2015年河北昌黎黃金海岸國家級自然保護(hù)區(qū)的單位補(bǔ)償金額最高(11.79×104元/km2),是其他保護(hù)區(qū)平均補(bǔ)償金額的5.83倍,南麂列島國家級自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償金額最低,為0.66×104元/km2。

圖2 區(qū)域調(diào)整系數(shù)測算結(jié)果Fig.2 Calculation result of regional adjustment coefficient

圖3 2015年開發(fā)限度補(bǔ)償系數(shù)測算結(jié)果 Fig.3 Calculation result of development limit compensation coefficientin 2015

表4 2015年案例區(qū)的機(jī)會成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算結(jié)果

4 討論

(1)海洋生態(tài)補(bǔ)償是我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的重要領(lǐng)域,建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度是調(diào)整海洋開發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)關(guān)系,促進(jìn)海洋資源集約利用和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效途徑和長遠(yuǎn)之策[32]。目前,我國海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容可概括為四個(gè)方面：海洋污染事故賠償補(bǔ)償、海洋開發(fā)利用活動補(bǔ)償、海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償和機(jī)會補(bǔ)償[33],其中,屬于海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范疇的有海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償和機(jī)會補(bǔ)償。海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償是對海洋環(huán)境本身的補(bǔ)償,即生境和資源補(bǔ)償,例如增殖放流、建設(shè)人工魚礁、建設(shè)海洋自然保護(hù)區(qū)等；機(jī)會補(bǔ)償是對個(gè)人、群體或地區(qū)因保護(hù)海洋環(huán)境而放棄發(fā)展機(jī)會的行為予以補(bǔ)償,到現(xiàn)在為止,這類補(bǔ)償實(shí)踐的范圍主要針對海洋漁業(yè)領(lǐng)域的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、限額捕撈、伏季休漁制度等,尚未開展有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的機(jī)會成本補(bǔ)償工作。從資金投入和管理成效的角度來看,當(dāng)前國家和地方財(cái)政收入是海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金的最大來源,然而中央和各級地方政府僅將海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)納入了財(cái)政預(yù)算,并未考慮保護(hù)區(qū)因傳統(tǒng)生計(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限而造成的經(jīng)濟(jì)損失。一方面保護(hù)區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻和生產(chǎn)活動管控嚴(yán)格,生態(tài)保護(hù)的機(jī)會成本高,另一方面當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長受阻、地方財(cái)政收入受損卻得不到任何彌補(bǔ),由此導(dǎo)致保護(hù)區(qū)“批而不建、建而不管、管而不力”的現(xiàn)象屢有發(fā)生[34]。本文針對區(qū)域發(fā)展機(jī)會損失提出的海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法,不僅豐富了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法的理論研究,而且為提高我國海洋保護(hù)區(qū)管理績效和生態(tài)補(bǔ)償質(zhì)量貢獻(xiàn)了新的思路。

(2)本研究提出的機(jī)會成本核算范圍是海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要組成部分,但它不是生態(tài)補(bǔ)償資金的全部。在成本補(bǔ)償資金構(gòu)成中,除了區(qū)域發(fā)展機(jī)會成本以外,新建海洋保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金至少還包括資源占用的直接經(jīng)濟(jì)損失、建設(shè)與管護(hù)成本兩部分,已建海洋保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金還包括建設(shè)與管護(hù)成本。資源占用的直接經(jīng)濟(jì)損失可以參照征地、征海補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來核定,而海洋保護(hù)區(qū)類型多樣、保護(hù)對象種類繁多,生態(tài)保護(hù)措施千差萬別,建設(shè)與管護(hù)成本補(bǔ)償難以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),因此,本文專門對機(jī)會成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法及應(yīng)用做了詳細(xì)探討。從實(shí)證結(jié)果來看,2015年案例區(qū)土地占用情況下的機(jī)會成本補(bǔ)償金額介于1.10×104—10.47×104元/km2之間,除天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償水平較高外,其他保護(hù)區(qū)的平均補(bǔ)償金額為2.04×104元/km2；2015年案例區(qū)海域占用情況下的機(jī)會成本補(bǔ)償金額介于0.66×104—11.79×104元/km2之間,除河北昌黎黃金海岸國家級自然保護(hù)區(qū)和濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償水平較高外,其他保護(hù)區(qū)的平均補(bǔ)償金額為1.34×104元/km2。世界各國關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的定義、范圍界定以及建設(shè)和管控要求差別很大,對于我國生態(tài)補(bǔ)償制度來說,跟“海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)機(jī)會成本補(bǔ)償”涵義最為貼近的是禁牧補(bǔ)助,國家從2011年開始實(shí)施“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)”機(jī)制,規(guī)定“中央財(cái)政按照每年0.90×104元/km2的測算標(biāo)準(zhǔn)對禁牧牧民給予補(bǔ)貼”,由此看來,本研究案例區(qū)的補(bǔ)償測算結(jié)果整體略高于現(xiàn)有的國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平,但與之相接近。與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法、意愿調(diào)查法等其他生態(tài)補(bǔ)償方法不同,基于機(jī)會成本法的海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要取決于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長水平、資源開發(fā)速度以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限程度等社會經(jīng)濟(jì)因素,而非生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)難易程度、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值供給能力、保護(hù)對象稀有性等生態(tài)與保護(hù)因素,這也是天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)、河北昌黎黃金海岸國家級自然保護(hù)區(qū)和濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償測算結(jié)果顯著區(qū)別于其他案例區(qū)的主要原因。

(3)國內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究處于初期探索階段,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施方法等關(guān)鍵問題尚無統(tǒng)一定論。受資料獲取難度所限,案例測算過程中涉及的市縣級確權(quán)海域面積占比、年平均增速采用了省級數(shù)據(jù)代替,造成結(jié)果略有偏差,在數(shù)據(jù)齊全的條件下,將對當(dāng)前結(jié)果進(jìn)行修正分析。此外,本文對國家級海洋自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了實(shí)證分析,海洋特別保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償情況有待后續(xù)補(bǔ)充研究,海島單獨(dú)分類核算、機(jī)會損失量化方法等方面也亟待進(jìn)一步改進(jìn)和優(yōu)化。