機構(gòu)改革后廣東省森林防滅火工作存在的問題及對策

陳斌鋒，魏書精，宋 軍，王振師，李 溯

（1.廣東省航空護林站，廣州 510060；2.廣東省林業(yè)科學研究院，廣州 510520；3.廣東省應(yīng)急管理廳火災(zāi)防治管理處，廣州 510060）

2018年，廣東省應(yīng)急管理廳掛牌成立，整合了8個部門涉應(yīng)急管理相關(guān)職責，明確了“應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”18項主責主業(yè)，統(tǒng)籌防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，履行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責。構(gòu)建了適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)急管理新體制，提升應(yīng)急管理能力和水平，更好地滿足人民對公共安全的新需要。為深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神和全國兩會精神，認真落實省委、省政府和應(yīng)急管理部的部署要求，進一步認清形勢、分析問題、落實措施，堅持問題導向，嚴格落實防控措施，始終堅持“人民至上、生命至上”，堅決守住不發(fā)生重特大森林火災(zāi)事故的底線。近期，省森林防滅火指揮部（省森防指）辦公室組織省林業(yè)局、省森防指專家組有關(guān)人員、有關(guān)地市應(yīng)急管理局火災(zāi)防治管理科長，組成4個調(diào)研組先后前往茂名、湛江、肇慶、清遠、河源、惠州、汕尾、揭陽等市開展森林防滅火調(diào)研。調(diào)研組重點深入鎮(zhèn)（街道）、村一線走訪、座談、交流，聽取有關(guān)情況和工作建議，并向21個地市森防指辦公室印發(fā)調(diào)研內(nèi)容，收集各地機構(gòu)改革以來森林防滅火工作情況、存在問題和有關(guān)意見建議。本文針對廣東省森林防滅火機構(gòu)改革以來工作情況及存在的問題，提出了5個方面的森林防火工作對策。

1 森林防滅火機構(gòu)改革以來工作情況

1.1 森林防滅火指揮部工作機制基本理順

機構(gòu)改革以來，全省市（縣）按照上下基本一致的要求，都成立了森林防滅火指揮機構(gòu)，指揮部辦公室都設(shè)在應(yīng)急管理部門，市（縣）應(yīng)急管理局局長擔任森防指辦公室主任。全省有森林防滅火任務(wù)的鎮(zhèn)政府都成立了由鎮(zhèn)長或書記擔任總指揮的森林防滅火指揮機構(gòu)，省、市、縣、鎮(zhèn)4級森林防滅火指揮體系基本建立。

1.2 森林防滅火應(yīng)急指揮體系逐步健全

按照省廳提出的建立科學有效、從上到下、左右貫通的應(yīng)急指揮體系的要求，全省森林防滅火工作落實地方行政首長負責制，森林防滅火重點地區(qū)的13個地市和70個縣（市、區(qū)）政府主要領(lǐng)導擔任森林防滅火指揮部總指揮，市（縣）政府常務(wù)副職分管森林防滅火工作。全面落實“包山頭、守路口、盯重點、簽責任、打早小”工作舉措，落實護林員網(wǎng)格化巡查機制。在重要節(jié)假日、特別防護期，嚴格貫徹各級領(lǐng)導坐鎮(zhèn)指揮，上下動員，責任層層落實，不漏一戶，不落一人，其中清明節(jié)期間森林火災(zāi)次數(shù)2019年同比下降87%，2020年實現(xiàn)零火情的歷史最好成績，充分體現(xiàn)了高效的各級政府組織和基層社會動員能力。

1.3 森林防滅火工作責任鏈條基本明確

森林防滅火工作納入每年政府安全生產(chǎn)和消防、森林防滅火責任考核，政府主要領(lǐng)導層層簽訂責任書。根據(jù)《廣東省森林防滅火指揮部工作規(guī)則》，市（縣）都制訂了本級森林防滅火指揮部工作規(guī)則，明確各成員單位防滅火責任，落實行業(yè)管理職責。根據(jù)《廣東省森林防滅火工作職責事項劃分意見》，市（縣）明確和細化了林業(yè)主管部門“防”的職責、應(yīng)急管理部門“救”的職責。各地還明確林地承包經(jīng)營者、林區(qū)內(nèi)施工單位的森林防滅火責任，簽訂責任書，落實野外火源管理和防滅火責任。森林防滅火的政府領(lǐng)導責任、行業(yè)管理責任、經(jīng)營者主體責任鏈條清晰，職責明確。

1.4 森林防滅火管理能力逐步提升

省森林防滅火指揮部辦公室在實踐工作中把握森林防滅火工作的規(guī)律和特點，總結(jié)形成了科學應(yīng)備、時時應(yīng)變、統(tǒng)一應(yīng)戰(zhàn)、精準應(yīng)災(zāi)、及時應(yīng)驗的“五應(yīng)”工作思路，貫徹落實“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”重要理念，推動各級逐步形成了責任落實“十查”機制（查黨委政府責任、查火源管控、查“五清”行動、查值班值守、查應(yīng)急物資、查預(yù)警預(yù)報、查宣傳教育、查隱患治理、查應(yīng)急預(yù)案、查隊伍建設(shè)），隱患排查“五清”行動（清墳邊、清林邊、清地邊、清隔離帶和清旅游景區(qū)內(nèi)可燃物），應(yīng)急值守“五個一”機制（一日一研判、一日一報告、一日一調(diào)度、一事一處理、一日一抽查），創(chuàng)造了一竿子插到底的電話抽查鎮(zhèn)長或書記機制，創(chuàng)新開展了“桌面推演+現(xiàn)場處置”演練模式。全省森林火災(zāi)次數(shù)、受災(zāi)面積、經(jīng)濟損失都大幅下降。

2 存在的問題

2.1 防滅火責任落實存在推諉扯皮現(xiàn)象

森林火災(zāi)的“防”與“救”職責在基層是一個整體，過于強調(diào)“防”與“救”的分工界限，相互推諉扯皮，失去了“打早小”時機。2020年發(fā)生的多起森林火情，都是沒有及時進行早期處置，導致小火釀成大火，原因主要是基層森林防火工作缺少抓手。機構(gòu)改革后，大多數(shù)市（縣）林業(yè)局合并到自然資源局，防滅火機構(gòu)設(shè)置和人員配置普遍不足。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些縣自然資源局沒有設(shè)置森林防火機構(gòu)，一些森林防滅火重點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有設(shè)置林業(yè)站，日常森林防火工作沒有人去分工落實。

2.2 防滅火工作隊伍標準低

做好森林火災(zāi)“防”與“救”，關(guān)鍵靠隊伍。目前，全省森林防滅火主要有兩支隊伍。鎮(zhèn)村兩級的護林員隊伍和縣級專業(yè)森林消防隊伍。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這兩支隊伍普遍存在隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化，裝備建設(shè)嚴重滯后，撲火戰(zhàn)斗力不能滿足實戰(zhàn)要求，工作積極性、主動性不夠等問題。一是護林員待遇低流動性大，網(wǎng)格化巡查難以落實到位。全省護林員的工資大部分在1000元/月左右，如果全勤巡邏巡護，基本只夠油費，巡山護林員的主動性大打折扣。二是地方專業(yè)森林消防隊伍管理和能力有待加強。目前省級未出臺強有力的地方專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)法規(guī)性文件和政策，對各地在隊伍人員、裝備、薪酬待遇、基本設(shè)施等方面都無法加以約束和指導，造成各地隊伍建設(shè)五花八門，戰(zhàn)斗力也參差不齊，特別是與國家綜合性森林消防隊伍存在較大差距，安全撲救森林火災(zāi)難以保障。

2.3 防滅火責任落不到實處

全省有森林防滅火任務(wù)的鎮(zhèn)都成立了森林防滅火指揮機構(gòu)，但從調(diào)研的情況看，“預(yù)防在村、撲救在鎮(zhèn)”的工作設(shè)想落實不理想，鎮(zhèn)村責任落實“最后一公里”仍難以到位。2020年以來，一些地方因農(nóng)事用火、煉山和違規(guī)用火等行為管理不到位引發(fā)森林火情的事故頻發(fā)。調(diào)研時通過與鎮(zhèn)、村干部座談溝通，發(fā)現(xiàn)具體原因有以下兩點：一是有些鎮(zhèn)、村10多年沒有發(fā)生過森林火災(zāi)，鎮(zhèn)、村干部有麻痹、松懈、僥幸思想；二是鎮(zhèn)、村兩級沒有專項的森林防滅火經(jīng)費，特別是村一級，有些村連重點防護期（高火險期）的森林防火宣傳橫幅、宣傳資料都依賴鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）下發(fā)，有些村連基本的打火裝備都沒有，發(fā)生火情全部依賴鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）處置?；鶎由址罍缁鸬闹鲃有浴⒎e極性、自主性都匱乏。

2.4 防滅火公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

森林防滅火工作責任重點在市、縣、鎮(zhèn)各級政府，工作中重“救”輕“防”思想仍然比較嚴重。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地在森林防滅火公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面關(guān)注少、投入少。全省各地防火應(yīng)急道路密度小，發(fā)生森林火災(zāi)，撲火隊員、大型撲火裝備難以及時到達。生物防火林帶密度小、已有林帶缺乏清理，防范較大以上森林火災(zāi)的阻隔效能降低；林區(qū)蓄水池（消防水桶）稀少，安全高效的以水滅火戰(zhàn)法難以實施；重點林區(qū)視頻監(jiān)測覆蓋率低、不夠精準。

3 森林防滅火工作對策

按照省應(yīng)急管理廳提出的以“五應(yīng)”推動應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化要求，結(jié)合當前森林防滅火工作新形勢，總結(jié)各地好經(jīng)驗、好做法，以“五抓”來加強我省森林防滅火工作，進一步推動形成統(tǒng)一領(lǐng)導、權(quán)責一致、權(quán)威高效的森林防滅火工作體制。

3.1 抓政治引領(lǐng)，統(tǒng)一思想認識

思想認識是做好工作的前提，要引領(lǐng)各級領(lǐng)導干部深刻領(lǐng)會習近平總書記生態(tài)文明思想，“綠色發(fā)展理念”“綠水青山就是金山銀山”以及“山水林田湖生命共同體”重要論述；認識到森林資源安全在生態(tài)安全中的重要地位，認識到森林防滅火工作在森林資源安全保護中的重要性,這關(guān)系到人民生命財產(chǎn)的安全，是人民至上、生命至上的使命所在。要深入貫徹“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的重要理念，要通過系統(tǒng)培訓提升各級干部主動擔當意識，把各級領(lǐng)導干部思想統(tǒng)一到黨中央和省委省政府決策部署上來，通過“五應(yīng)”建設(shè)推進森林火災(zāi)防控能力現(xiàn)代化。

3.2 抓依法治火，完善森林防滅火工作各項制度

一是要加強森林防滅火體系標準化建設(shè)。要逐步推進森林防滅火責任制度、野外火源管理、專業(yè)（半專業(yè)）隊伍建設(shè)、裝備能力建設(shè)、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、宣傳教育模式標準化建設(shè)，做到有章可循、有法可依。二是加強森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。參照《國家森林草原火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》修訂省級森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，堅持貼近實戰(zhàn)、可操作性強的要求，指導各市、縣級森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案修訂，重點是早期火情處置流程，啟動應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)場應(yīng)急指揮部的設(shè)置要求。三是持續(xù)推進森林火災(zāi)防治管理示范鎮(zhèn)建設(shè)。參照防災(zāi)減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)模式，以以獎代補的方式推進各地森林火災(zāi)防治管理示范鎮(zhèn)“六有”建設(shè)，即有機構(gòu)、有預(yù)案、有機制、有隊伍、有物資、有演練，進一步標準化鎮(zhèn)村森林防滅火工作管理模式，細化“包山頭、守路口、盯重點、簽責任、打早小”工作舉措。

3.3 抓實基層建設(shè)，把森林防滅火工作貫穿到末梢

要積極推動村黨支部成立由村干部、黨員、村兩委后備干部和志愿者組成的巡山護林隊和群眾應(yīng)急隊伍，發(fā)揮好黨員的先鋒模范作用，加強管護區(qū)域巡護；加強隊伍應(yīng)急救援技能培訓，提升早期火災(zāi)處置能力。要積極同財政部門溝通協(xié)調(diào)，生態(tài)公益林管護經(jīng)費按照一定比例劃撥到基層作為森林防滅火專項經(jīng)費，真正打牢基層森林防滅火基礎(chǔ)。

3.4 抓隊伍能力建設(shè)，把森林火災(zāi)應(yīng)急處置工作統(tǒng)起來

強化應(yīng)急準備。一旦出現(xiàn)火情，堅決做到“打早、打小、打了”，要守住不發(fā)生重大、特別重大森林火災(zāi)事故的底線。一是加強專業(yè)隊伍建設(shè)、強化應(yīng)急演練。建議由省應(yīng)急管理廳牽頭，按照“1+4”的模式（1支省直屬森林消防專業(yè)機動支隊、4支省級區(qū)域性森林消防應(yīng)急救援隊），推動組建省級森林消防救援隊伍。推動省政府出臺《廣東省專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)管理辦法》，明確隊伍機構(gòu)性質(zhì)、工資標準、建隊規(guī)模、工作職責、管理模式、獎懲機制等，解決當前我省地方專業(yè)撲火隊伍待遇、營房、管理、訓練參差不齊的問題，切實提升全省森林消防專業(yè)隊伍的實戰(zhàn)能力。二是強化護林員隊伍建設(shè)，強化森林巡護。建議由省林業(yè)局牽頭，提請省政府出臺《關(guān)于加強全省護林員隊伍建設(shè)實施意見》，解決工資待遇偏低、工作積極性差、年齡老化、結(jié)構(gòu)不合理的問題，提高全省護林員隊伍履職能力和巡山護林工作積極性。三是加強半專業(yè)隊伍建設(shè)、強化專業(yè)培訓。推動鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立半專業(yè)森林撲火隊，由鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)導，由鎮(zhèn)林業(yè)站或鎮(zhèn)應(yīng)急辦管理，并從護林員隊伍中遴選身體素質(zhì)較好、責任心強的人員組成半專業(yè)隊伍，加強對這支隊伍撲救火災(zāi)的技能培訓，強化安全避險訓練，做到平時巡山護林。一旦發(fā)生火災(zāi)，招之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝。四是增加裝備建設(shè)投入、規(guī)范訓練。爭取省財政每年安排專業(yè)森林消防隊伍撲火裝備經(jīng)費預(yù)算，編制專項建設(shè)項目，擬按6∶4比例購置大型森林消防水車、移動通信指揮車、無人機、大型撲火裝備器材和撲火隊員安全裝備，制訂森林消防隊伍日常訓練大綱，編制常用撲火機具使用手冊，強化培訓演練，提高應(yīng)急處置能力，真正做到隊伍專業(yè)化、裝備現(xiàn)代化、管理科學化、指揮專家化。

3.5 抓住考核指揮棒，強化森林防滅火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

堅持優(yōu)化、協(xié)調(diào)、高效的原則，堅持“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”的改革方向，充分發(fā)揮省森林防滅火指揮部統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指揮的作用。聚焦每年的責任制考核工作，發(fā)揮考核指揮棒的作用，通過科學量化森林防滅火考核指標體系和要素，推動各級政府落實森林防滅火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建立森林火險隱患掛牌督辦制度，省掛牌跟蹤監(jiān)管縣、市掛牌跟蹤監(jiān)管鎮(zhèn)、縣掛牌跟蹤監(jiān)管村。每年對森林火災(zāi)多發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、年度考核排名靠后的縣（市、區(qū)）進行掛牌督辦，推進重點工作落實，建立防滅火長效機制。根據(jù)《廣東省森林防滅火職責事項劃分意見》，明確應(yīng)急管理部門、林業(yè)主管部門落實《廣東省森林防火規(guī)劃（2017—2025年）》職責，抓好森林火災(zāi)防治、監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)和森林火災(zāi)風險隱患排查，開展生物防火林帶、森林防滅火應(yīng)急通道、森林消防水源（蓄水池）和航空護林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增強森林火災(zāi)防控能力。