制度變遷、規(guī)模結(jié)構(gòu)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解

張慶君　閔曉瑩

摘要：政府債務(wù)是一把“雙刃劍”，如果規(guī)范舉債并有效使用可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于財(cái)政的可持續(xù)性;但是如果過(guò)度舉債，政府債務(wù)管理機(jī)制不健全，將逐步釀成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)財(cái)政制度經(jīng)歷不斷的深化改革，地方政府逐步自主舉債融資，有效彌補(bǔ)了財(cái)政收支缺口，支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。然而，由于地方政府舉債模式越來(lái)越豐富，債務(wù)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大化，地方政府債務(wù)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也開始顯現(xiàn)出來(lái)?，F(xiàn)階段各地方政府采取了一系列措施，篩查、清理地方政府融資平臺(tái)債務(wù)，以地方政府債券置換方法為前提，對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行顯性化處理，有效規(guī)范了地方政府存量債務(wù)管理，但是在統(tǒng)計(jì)上報(bào)方面仍然存在疏漏和偏差，實(shí)際存量債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于納入置換的債務(wù)。實(shí)際上，只有將債務(wù)徹底剝離、取代和置換，才能真正降低地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);財(cái)政收支缺口;制度變遷;金融風(fēng)險(xiǎn)

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“市場(chǎng)決定背景下金融資源錯(cuò)配的微觀基礎(chǔ)及治理機(jī)制研究”（15BJL028）

中圖分類號(hào)：F812? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2020）01-0024-07

我國(guó)建國(guó)以來(lái)，財(cái)政制度經(jīng)歷不斷的深化改革，地方政府逐步自主舉債融資，有效彌補(bǔ)了財(cái)政收支缺口，支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。然而，由于地方政府舉債模式越來(lái)越豐富，債務(wù)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大化，地方政府債務(wù)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也開始顯現(xiàn)出來(lái)，如何厘清地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)特征，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制，防范產(chǎn)生更嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前需要解決的重要問(wèn)題。

一、地方政府債務(wù)的制度變遷路徑

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方政府債務(wù)（1949—1978年）

改革開放以前，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政管理體制實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，中央財(cái)政高度集權(quán)，地方財(cái)政沒(méi)有獨(dú)立的支配權(quán)，沒(méi)有獨(dú)立的舉債權(quán)力，財(cái)政收支服從中央的安排和決定。如果地方政府出現(xiàn)了債務(wù)，中央一方面收回下放給地方的信貸資金和項(xiàng)目投資管理權(quán)限，另一方面對(duì)債務(wù)予以清理，地方政府債務(wù)實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)變成為中央債務(wù)，然后通過(guò)中央向銀行透支由全社會(huì)來(lái)承擔(dān)。這一階段，在中央政府的大力支持下，地方政府發(fā)行的公債共有兩次，第一次是由東北人民政府于1950年發(fā)行，即為“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”。為了促進(jìn)東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1952年，東北人民政府正式發(fā)行了“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”，主要特征為公債的募集以及還本付息在進(jìn)行計(jì)算時(shí)均采用了實(shí)物為標(biāo)準(zhǔn)，所采用的單位是“分”。本次公債共發(fā)行3629萬(wàn)分，發(fā)行對(duì)象為東北地區(qū)職工、農(nóng)民、工商界和市民，發(fā)行期限為5年，分五次償還，利率為年息五厘，每年付息一次①。第二次是20世紀(jì)50年代末60年代初發(fā)行的“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。各地方急需籌集建設(shè)資金，中央對(duì)地方債券管理賦予了較大的自主權(quán)，各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裆a(chǎn)與生活的現(xiàn)實(shí)需要和購(gòu)買公債的能力來(lái)安排是否發(fā)行債券和發(fā)行的數(shù)量，滿足生產(chǎn)和消費(fèi)的需要，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。1958年4月2日中共中央作出了《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，并于1958年6月5日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行目的、發(fā)行主體、收入歸屬、管理機(jī)構(gòu)、發(fā)行方式、發(fā)行數(shù)量、利率水平、期限和償還方式、流通、備案制等管理制度作出了原則性規(guī)定。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債實(shí)行貨幣計(jì)價(jià)，票面金額分1元、2元、5元、10元和50元五種面額。在1959年到1961年這段時(shí)間內(nèi)，四川、黑龍江以及安徽等多個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了地方公債的發(fā)行，所籌集到的建設(shè)資金共計(jì)為33723.5萬(wàn)元，這也是我們國(guó)家首次對(duì)發(fā)行的地方公債進(jìn)行集中探索②。

（二）改革開放初期中央向地方財(cái)政放權(quán)（1978—1993年）

隨著改革開放的持續(xù)推進(jìn)，為了激發(fā)地方政府的積極性，從而大力發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，中央為此頒布了“讓利放權(quán)、分灶吃飯”的政策方針，由此一來(lái)也為地方財(cái)政提供了一定的支配權(quán)與自主權(quán)。在全國(guó)財(cái)政支出中，地方財(cái)政支出所占比例不斷增長(zhǎng)，1978年僅為52.6%，直至1992年時(shí)則增長(zhǎng)到了68.8%，有效提高了地方財(cái)政的資金支配能力。由于這一時(shí)期實(shí)行的還是相對(duì)集中統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政政策，地方政府舉債依然受到嚴(yán)格控制。1979年中央財(cái)政對(duì)地方政府的預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)預(yù)算支出開始由撥款改為銀行貸款形式，即“撥轉(zhuǎn)貸”，這部分貸款本質(zhì)上仍屬于財(cái)政資金，成為地方政府債務(wù)。由于資金管理政策寬泛、使用管理約束不強(qiáng)等原因，留下諸多歷史遺留問(wèn)題，在1988年投資體制改革實(shí)施投資基金管理制度后結(jié)束。這一階段國(guó)家不支持地方政府通過(guò)發(fā)行地方政府債券的形式進(jìn)行舉債，1985年和1993年國(guó)務(wù)院辦公廳分別發(fā)布《關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》，明確表示地方政府不得發(fā)行或變相發(fā)行地方政府債券。從整體來(lái)看，這一階段地方政府債務(wù)問(wèn)題并不突出。

（三）分稅制改革后地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)（1994—2008年）

1994年我國(guó)實(shí)行“分稅制”改革，中央和地方政府以“稅收收入與事權(quán)”為依據(jù)對(duì)財(cái)政權(quán)利進(jìn)行重新分配，改革后財(cái)權(quán)向中央政府集中，地方政府的財(cái)權(quán)相對(duì)下降。地方政府一方面承擔(dān)著更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的提供，財(cái)政支出負(fù)擔(dān)增加;另一方面財(cái)政收入?yún)s并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步增長(zhǎng)，財(cái)政收支之間的矛盾、財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的不對(duì)等必然迫使地方政府不斷加大債務(wù)融資比重，地方政府債務(wù)迅速膨脹。1995年開始實(shí)施的《預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》對(duì)地方政府作為借款人和擔(dān)保人都作出了明確的限制，但是在地方政府強(qiáng)烈的融資需求下，各地方政府自行舉債、變相融資和違規(guī)擔(dān)保的現(xiàn)象非常普遍，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，地方政府債務(wù)管理的規(guī)范性迫切需要加強(qiáng)。與此同時(shí)，法律法規(guī)并沒(méi)有明確禁止通過(guò)融資平臺(tái)間接舉債，因此融資平臺(tái)公司成為地方政府投融資的重要載體，而且這一時(shí)期的土地制度和金融制度也為融資平臺(tái)公司的發(fā)展創(chuàng)造了條件③。隨著1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)，融資平臺(tái)公司數(shù)量不斷增加，舉債規(guī)模迅速擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露出來(lái)。

（四）規(guī)范地方政府債務(wù)，恢復(fù)發(fā)行地方政府債券（2009—2014年）

全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)政府出臺(tái)“四萬(wàn)億”積極的財(cái)政政策，并通過(guò)地方政府融資平臺(tái)開展投融資。自從歐洲爆發(fā)債務(wù)危機(jī)之后，我國(guó)逐漸開始對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)予以了高度重視，地方政府債務(wù)管理逐漸趨于完善，并且更加規(guī)范化。2010年和2014年分別發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下文中稱之為43號(hào)文）等諸多文件。從2009年開始，我國(guó)逐步恢復(fù)發(fā)行地方政府債券，主要分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是“中央代發(fā)代還模式”。2009年，國(guó)務(wù)院所發(fā)行的地方政府債券共計(jì)為2000億元，各地方政府的身份為債務(wù)人，需要做到還本付息，向財(cái)政部繳納本息以及發(fā)行費(fèi)等，對(duì)于這一階段發(fā)債權(quán)來(lái)說(shuō)，則是隸屬于中央政府;第二階段則是“地方自發(fā)中央代還模式”。2011年，國(guó)務(wù)院選擇上海、浙江、廣東、深圳四個(gè)省市作為地方政府自行發(fā)債的試點(diǎn)，各地方政府在年度發(fā)債規(guī)模限額范圍內(nèi)自主決定發(fā)債機(jī)制，由財(cái)政部代辦還本付息，地方政府開始擁有了一定程度的自主發(fā)債權(quán);第三階段是“地方自發(fā)自還模式”。2014年10個(gè)省市獲得批準(zhǔn)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還模式④。與上一階段相比較，地方政府的財(cái)政主體地位明顯增強(qiáng)，成為獨(dú)立的發(fā)債與償債主體。

（五）地方政府債務(wù)治理新時(shí)期（2015年至今）

2015年1月1日，新《預(yù)算法》開始實(shí)施，明確規(guī)定地方政府只能通過(guò)發(fā)行政府債券的形式舉債，從此標(biāo)志著地方政府舉債進(jìn)入“開正門、關(guān)后門”的治理新時(shí)期?！伴_正門”構(gòu)建科學(xué)合理的地方政府舉債融資制度，首先，基于增量債務(wù)層面考慮，嚴(yán)格管理地方政府債券的發(fā)行情況，提高管理效率。中央政府為此頒布了很多文件，其中包括《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）、《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)）、《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）、《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)）⑤;其次，對(duì)于存量債務(wù)方面，盡快實(shí)現(xiàn)存量地方政府債務(wù)的置換任務(wù)⑥。在2015年之后，財(cái)政部逐漸對(duì)地方政府存量債務(wù)予以置換，在43號(hào)文中，主要闡述了債務(wù)置換的具體方法，選擇利率長(zhǎng)期比較低的政府債券對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行置換，與此同時(shí)，為了防止出現(xiàn)大量的債務(wù)違約事件，財(cái)政部正式出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》，利用三年過(guò)渡期對(duì)非政府債券模式存量債進(jìn)行置換，緩解了地方政府承擔(dān)的壓力，也降低了風(fēng)險(xiǎn)的不利影響。

在正式頒布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）中，明確規(guī)定了融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券的標(biāo)準(zhǔn)要求，在《關(guān)于加強(qiáng)2013 年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號(hào)）中，也明確提出了各金融組織法人不可以對(duì)融資平臺(tái)的貸款規(guī)模進(jìn)行新增，對(duì)于融資平臺(tái)來(lái)說(shuō)，必須要致力于加大貸款風(fēng)險(xiǎn)管理效力，最后實(shí)現(xiàn)分類退出的目的。隨著融資平臺(tái)的不斷發(fā)展，在轉(zhuǎn)型以及債務(wù)置換期間，由于政府購(gòu)買服務(wù)的興起，再加上PPP模式的出現(xiàn)，從某種程度上來(lái)看，也為地方政府違規(guī)融資舉債創(chuàng)造了更多的條件，逐漸發(fā)展為隱性化趨勢(shì)⑦。我國(guó)對(duì)地方政府的債務(wù)管理以及風(fēng)險(xiǎn)防范予以高度重視，2018年中央政府正式提出將防控解決重大風(fēng)險(xiǎn)擺在首要位置，在此過(guò)程中，最為突出的就是地方政府面臨的債務(wù)問(wèn)題?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）首次對(duì)隱性債務(wù)作出權(quán)威界定⑧。2017年國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)認(rèn)定、監(jiān)測(cè)、問(wèn)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的文件，為科學(xué)有效管控隱性債務(wù)及平穩(wěn)化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了重要的決策依據(jù)。

二、地方政府債務(wù)的規(guī)模分析

（一）地方政府債務(wù)的絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模

1. 地方政府債務(wù)的絕對(duì)規(guī)模。改革開放以前，地方政府債務(wù)主要是兩次地方政府公債的發(fā)行，其中1950年“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”計(jì)劃發(fā)行3045萬(wàn)分，實(shí)際完成3629萬(wàn)分;1959—1961年期間7個(gè)省份共發(fā)行33723.5萬(wàn)元，其中安徽發(fā)行7660萬(wàn)元，四川發(fā)行5982.9萬(wàn)元，遼寧發(fā)行4892萬(wàn)元，黑龍江發(fā)行4456萬(wàn)元，福建發(fā)行2526萬(wàn)元，吉林發(fā)行2246.1萬(wàn)元，江西發(fā)行2056萬(wàn)元。

改革開放初期，由于我國(guó)地方政府不具有舉債的自主權(quán)，地方政府債務(wù)主要是“撥轉(zhuǎn)貸”形式，規(guī)模較小，地方政府債務(wù)問(wèn)題并不突出。在1986—1996年這段時(shí)間內(nèi)，舉借債務(wù)的市級(jí)政府共計(jì)為293個(gè)，縣級(jí)政府則有2054個(gè)，直至1996年末期，舉債的市級(jí)政府共有353個(gè)，縣級(jí)政府則有2405個(gè)⑨，詳見表1所示。1994年，我國(guó)正式實(shí)施了分稅制改革，在這一背景條件的影響下，地方政府債務(wù)規(guī)模也持續(xù)擴(kuò)增，財(cái)政支出與財(cái)政收入之間的缺口越來(lái)越大，與此同時(shí)，地方財(cái)政需求不斷增長(zhǎng)，尤其是在金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下，地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)越來(lái)越明顯。由于其來(lái)源途徑、形式以及類型等具有多樣性，政府、學(xué)術(shù)領(lǐng)域以及實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)口徑并不相同，包括地方債、地方政府債券、城投債、顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、一般債券以及專項(xiàng)債券等。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行等部門都進(jìn)行過(guò)地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)，但由于口徑的差異和信息來(lái)源問(wèn)題，它們得出的結(jié)果相差較大。

在2010年和2013年，我國(guó)審計(jì)部門對(duì)地方政府債務(wù)采取了全方位的審計(jì)工作，迄今為止，這也是最具有權(quán)威性的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。2010年審計(jì)部門對(duì)省、市縣級(jí)地方政府的地方政府債務(wù)采取了全方位的審計(jì)分析，根據(jù)所提供的審計(jì)數(shù)據(jù)可知，截至2010年末，我國(guó)地方政府債務(wù)的余額共計(jì)達(dá)到了107174. 91億元，第一種類型政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)共計(jì)67109.51億元，所占比例達(dá)到了62.62%;第二種類型政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)共計(jì)23369.74億元，所占比例為21. 80%;第三種類型政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的相關(guān)債務(wù)共有16695.66億元，所占比例為15.58%。在1997年之后，國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)狀態(tài)，自從發(fā)生金融危機(jī)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，這種影響開始凸顯出來(lái)，1998年與上年相比，地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)了48.2%，2009年增長(zhǎng)了61.92%。2013年審計(jì)署將審計(jì)范圍擴(kuò)大到中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府。截止到2013年6月底，地方政府債務(wù)余額增加到17.89萬(wàn)億元，比2010年底增長(zhǎng)近70%。在此過(guò)程中，第一種類型共計(jì)108859.17億元，所占比例達(dá)到了60.85%;第二種類型共計(jì)26655.77億元，占比達(dá)到了14.9%;第三種類型共計(jì)43393.72億元，占比達(dá)到了24.25%。結(jié)合財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)資料可知，直至2018年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額共計(jì)為18.39萬(wàn)億元，與2017年相比顯著增長(zhǎng)了11.66%。

2. 地方政府債務(wù)的相對(duì)規(guī)?！?fù)債率和債務(wù)率。負(fù)債率可以用來(lái)衡量一國(guó)或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)該國(guó)或者該地區(qū)政府債務(wù)的承載能力，是基于本年末債務(wù)余額與該地區(qū)本年度GDP的比率進(jìn)行測(cè)算的?！恶R斯特里赫特條約》將政府負(fù)債率的上限60%作為衡量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。我們結(jié)合審計(jì)部門2010年發(fā)布的審計(jì)公告，將后兩類債務(wù)由財(cái)政資金償還比例分別按照19.13%和14.64%計(jì)算，那么2010年地方政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)率為：

（67109.51+23369.74×19.13%+16695.66×14.64%）/412119.3=17.96%

若是按照50%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，那么債務(wù)負(fù)擔(dān)率則是：

（67109.51+23369.74×50%+16695.66×50%）/412119.3=21.14%

如果將所有或有負(fù)債計(jì)入總負(fù)債，則債務(wù)率達(dá)到26%。這些計(jì)算口徑均低于國(guó)際公認(rèn)警戒線60%，說(shuō)明2010年我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)債率較低。依據(jù)以上計(jì)算方法，可以得到2012年不同算法下的地方政府債務(wù)負(fù)債率，具體見表2。直至2018年末期為止，我國(guó)地方政府債務(wù)余額共計(jì)達(dá)到了18.39萬(wàn)億元，本年度GDP共計(jì)為90.03萬(wàn)億元，基于地方政府負(fù)債率考慮，占比為20.43%，仍處于國(guó)際公認(rèn)的警戒線以下，總體風(fēng)險(xiǎn)是可控的。但是，由于審計(jì)結(jié)果中未包含大量隱性政府債務(wù)，并不能完全反映我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)情況，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以上測(cè)量水平。

所謂債務(wù)率，表示年底債務(wù)余額和本年度政府綜合財(cái)力之比，也是對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行衡量的一項(xiàng)重要指標(biāo)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，其綜合財(cái)力主要包括以下幾種類型：第一種類型是地方本級(jí)的財(cái)政收入，第二種類型是中央對(duì)地方稅收返還與轉(zhuǎn)移支付收入，第三種類型是地方政府性基金本級(jí)收入，第四種類型是地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入。參考國(guó)際貨幣基金組織把債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為90—150%，2012年我國(guó)地方政府綜合財(cái)力中的第一種類型財(cái)政收入達(dá)到了61077.33億元，第二種類型收入為45383.47億元，第三種類型收入為34203.57億元，第四種類型收入為602.01億元，由此可以測(cè)算2012年地方政府綜合財(cái)力總量為141266.38億元，地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為68.16%。不同算法下的地方政府債務(wù)率見表3。

結(jié)合財(cái)政部頒布的數(shù)據(jù)結(jié)果可知，截至2012年底我國(guó)有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。截至2018年末我國(guó)地方政府債務(wù)的余額共計(jì)183862億元，地方政府的綜合財(cái)力總共達(dá)到了240524.98億元，債務(wù)率則達(dá)到了76.4%，與2012年相比債務(wù)率顯著提高。從債務(wù)率指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)地方政府債務(wù)整體規(guī)模仍處于國(guó)際警戒線以內(nèi)，但是已經(jīng)超過(guò)適度規(guī)模，存在規(guī)模過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，各地方政府應(yīng)該嚴(yán)格控制政府債務(wù)規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（二）地方政府的顯性債務(wù)規(guī)模和隱性債務(wù)規(guī)模

1. 顯性債務(wù)。顯性債務(wù)是指由財(cái)政資金償還、政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。目前我國(guó)地方政府顯性債務(wù)主要包括三部分：第一部分是《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）對(duì)2014年12月31日之前政府性債務(wù)甄別后的債務(wù)，直至2014年末為止，我國(guó)地方政府債務(wù)余額共計(jì)達(dá)到了15.4萬(wàn)億元。2015年之前地方政府存量債務(wù)共計(jì)14.34萬(wàn)億元，財(cái)政部通過(guò)三年時(shí)間發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換，控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這也是官方正式承認(rèn)的地方政府債務(wù);第二部分是2009—2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)之前財(cái)政部代理發(fā)行的地方政府債券，規(guī)模為1.6萬(wàn)億元;第三部分即為在2015年頒布新《預(yù)算法》之后發(fā)行地方政府債券而產(chǎn)生的債務(wù)。2015年之后我國(guó)地方政府債券規(guī)模呈現(xiàn)為快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，直至2017年末期，與政策性金融債相比，地方政府債券已經(jīng)高出了這一標(biāo)準(zhǔn)，一躍發(fā)展成國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)排在首位的債券種類。2015年至2018年，我國(guó)地方政府債券發(fā)行金額分別為38350.62億元、60458.40億元、43580.94億元和41651.58億元，發(fā)行數(shù)分別為1035只、1159只、1134只和794只。截至2019年6月我國(guó)地方政府債務(wù)余額為205477億元，未超過(guò)2019年全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額240774.3億元。

2. 隱性債務(wù)。2017年7月24日召開的中共中央政治局會(huì)議上首次正式提出“地方政府隱性債務(wù)”，從法律層面來(lái)講它不屬于地方政府債務(wù)，但是如果這些債務(wù)不能償還將轉(zhuǎn)嫁給地方政府，由地方政府承擔(dān)主要的支付責(zé)任。目前地方政府隱性債務(wù)仍沒(méi)有統(tǒng)一的口徑和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，它的來(lái)源主要包括融資平臺(tái)因承擔(dān)公益性項(xiàng)目舉借的債務(wù)、通過(guò)不合規(guī)操作（如擔(dān)保、出具承諾函）發(fā)生的或有債務(wù)、通過(guò)假PPP、包裝成政府購(gòu)買等變相舉債而產(chǎn)生的債務(wù)，其中融資平臺(tái)債務(wù)是主要來(lái)源。如果將2017年底城投債融資平臺(tái)的有息債務(wù)進(jìn)行累加，可以得到有息債務(wù)合計(jì)32.3萬(wàn)億元，扣掉部分已經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算的債務(wù)，可以估算出截至2017年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為30.6萬(wàn)億元。國(guó)際清算銀行（BIS）、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和一些學(xué)者都對(duì)我國(guó)的隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了估計(jì)，BIS數(shù)據(jù)顯示我國(guó)2017年底政府債務(wù)余額38.8萬(wàn)億元，與我國(guó)官方口徑債務(wù)余額29.9萬(wàn)億元相差8.9萬(wàn)億元，BIS認(rèn)為這部分未納入我國(guó)財(cái)政預(yù)算，屬于我國(guó)地方政府的隱性債務(wù);IMF估算我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)到19.1萬(wàn)億元;國(guó)內(nèi)學(xué)者的測(cè)算結(jié)果基本在20萬(wàn)億至50萬(wàn)億元之間。2017年我國(guó)地方政府債務(wù)余額為16.47萬(wàn)億元，負(fù)債率為20%，遠(yuǎn)低于60%的國(guó)際警戒線，但是如果加上估算出的30.6萬(wàn)億元隱性債務(wù)，地方政府債務(wù)總額就達(dá)到47萬(wàn)億元，負(fù)債率提高到57%，已經(jīng)相當(dāng)接近60%的警戒線。所以，我們國(guó)家在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，重點(diǎn)體現(xiàn)在隱性債務(wù)防范，對(duì)隱性債務(wù)的增量進(jìn)行抑制，妥善解決存量隱性債務(wù)的問(wèn)題，這也是今后發(fā)展的重要趨勢(shì)。

（三）地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的原因

綜合國(guó)內(nèi)當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，財(cái)政收支方面的矛盾。1994年分稅制改革后，地方政府承擔(dān)著更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的提供，財(cái)政支出負(fù)擔(dān)隨之增加，而其財(cái)政收入并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步增長(zhǎng)的目標(biāo)，由于受到財(cái)政分權(quán)的影響，由中央政府負(fù)責(zé)集中財(cái)權(quán)，地方政府獲得的財(cái)政收入逐漸開始減少，財(cái)政收支之間的矛盾、財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的不對(duì)等必然迫使地方政府不斷加大債務(wù)融資比重。其次，預(yù)算軟約束制度。在財(cái)政分權(quán)的背景下，預(yù)算軟約束表現(xiàn)為地方政府財(cái)政預(yù)算出現(xiàn)危機(jī)時(shí)中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行救助，隱性擔(dān)保導(dǎo)致更多的道德風(fēng)險(xiǎn)，這不但會(huì)引起地方政府債務(wù)融資倍增以及過(guò)度投資的出現(xiàn)，還使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從地方政府向中央政府聚集，如果大規(guī)模的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期得不到有效化解，繼續(xù)擴(kuò)散和蔓延容易誘發(fā)財(cái)政危機(jī)最終引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)和地方政府、融資平臺(tái)進(jìn)行融資時(shí)，會(huì)受到行政因素的干擾進(jìn)而違背盈利性原則和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，強(qiáng)化向這兩個(gè)主體貸款的意愿。最后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)和晉升激勵(lì)機(jī)制。上級(jí)政府對(duì)地方政府部門和官員個(gè)人的工作考核主要指標(biāo)還是以GDP增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)代表的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，這就產(chǎn)生了所謂的“錦標(biāo)賽”競(jìng)爭(zhēng)。這種考核方式在一定程度上確實(shí)提高了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性，但也導(dǎo)致高債務(wù)杠桿下的大量重復(fù)建設(shè)和盲目投資，造成地方政府債務(wù)不斷積累，降低政府部門的債務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)，暴露政府債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)通過(guò)商業(yè)銀行與地方融資平臺(tái)傳染至金融市場(chǎng)，沖擊金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

三、地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)特征與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）地方政府債務(wù)的區(qū)域結(jié)構(gòu)

通過(guò)對(duì)債務(wù)余額進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，截至2018年末東部地區(qū)的債務(wù)余額是排在首位的，金額共計(jì)達(dá)到了82759.37億元人民幣。第二名是西部地區(qū)，金額共計(jì)為51102.94億元。排在第二位的是中部地區(qū)，金額共有44201.05億元人民幣。東部地區(qū)的地方政府債務(wù)余額較大，2018年?yáng)|部地區(qū)政府債務(wù)余額占比為45%，債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)需要更多更完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品的提供，地方政府的財(cái)政支出規(guī)模也隨之增加，同時(shí)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力使其更容易獲得債務(wù)融資。而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)緩慢，相應(yīng)的資金需求較小，無(wú)論是債務(wù)需求還是融資能力都相對(duì)較弱，因此體現(xiàn)債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于東部沿海地區(qū)⑩。

表4? 2018年地方政府債務(wù)余額地區(qū)結(jié)構(gòu)（單位：億元）

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站。

從債務(wù)余額的增長(zhǎng)速度來(lái)看，2018年末債務(wù)余額相對(duì)于2016年末債務(wù)余額的增長(zhǎng)幅度中增幅最高的地區(qū)為西藏，增幅達(dá)到133%，其次是天津、甘肅和新疆，增幅都達(dá)到40%;增幅最小的地區(qū)是遼寧，增幅只有0.82%，其次是貴州和上海，增幅分別為1.43%和12.25%。從隱性債務(wù)的分省情況來(lái)看，截至2018年，隱性債務(wù)存量最高的省份是江蘇，達(dá)到2.5萬(wàn)億元，超過(guò)1萬(wàn)億元的省份還有四川、浙江等7個(gè)省份，隱性債務(wù)存量較低的省份為青海等省份，隱性債務(wù)存量低于5000億元。

（二）地方政府債務(wù)的主體結(jié)構(gòu)和政府層級(jí)結(jié)構(gòu)

地方政府債務(wù)舉借主體一般包括：融資平臺(tái)公司、政府機(jī)關(guān)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或者控股企業(yè)以及公用事業(yè)單位等。截止到2013年，結(jié)合審計(jì)部門公布的數(shù)據(jù)結(jié)果，最大的舉債主體為融資平臺(tái)公司，基于此，地方政府應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)達(dá)到了4.1萬(wàn)億元，地方政府或有債務(wù)共計(jì)達(dá)到了2.9萬(wàn)億元，占據(jù)總比例的38.96%。政府機(jī)關(guān)、國(guó)有獨(dú)資和控股企業(yè)排在了第二位，其中，前者所占的比例達(dá)到了22.69%，后者所占的比例達(dá)到了17.53%（見表5所示）。

根據(jù)表6可知，在總債務(wù)占比中，排在首位的是市級(jí)政府，占比為40.75%，緊隨其后的是省級(jí)政府，占比為29.03%。結(jié)合債務(wù)種類考慮，對(duì)于地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)來(lái)說(shuō)，一般在市級(jí)政府與縣級(jí)政府比較集中，前者占比為44.49%，后者占比為36.35%，排在其后的是省級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府占比是最少的。這主要是由于不同層級(jí)的政府承擔(dān)的支出責(zé)任大小不同，市級(jí)和縣級(jí)政府承擔(dān)著更多的城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共物品的提供，但是它們的財(cái)權(quán)卻不能與事權(quán)相匹配，當(dāng)財(cái)政收入不足以滿足財(cái)政支出的資金需求時(shí)，債務(wù)融資壓力增大。省級(jí)政府或有債務(wù)比重為48.76%，是所有層級(jí)政府中最高的。這是由于省級(jí)政府相對(duì)于其他層級(jí)政府具有更大的財(cái)政支配權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)著更多的債務(wù)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任，這也體現(xiàn)出隱性債務(wù)更多集中在省級(jí)政府。

（三）地方政府債務(wù)的特征

建國(guó)70年以來(lái)，從地方政府舉債受到嚴(yán)格控制到各級(jí)地方政府普遍負(fù)債，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)迅速，從地方政府債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張到國(guó)家加緊對(duì)地方政府債務(wù)的嚴(yán)格規(guī)范管理，我國(guó)地方政府債務(wù)伴隨著社會(huì)主義建設(shè)的不斷發(fā)展而發(fā)生巨大的變化，現(xiàn)階段地方政府債務(wù)呈現(xiàn)如下突出特點(diǎn)：（1）債務(wù)余額總量較大而且增速快，不符合地方政府償債能力以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。如前文所述，2018年末我國(guó)地方政府債務(wù)余額為183862億元，2014年以來(lái)地方政府債務(wù)年平均增長(zhǎng)速度為2.4%，但是隱性債務(wù)的增長(zhǎng)率卻超過(guò)77%。在一些地級(jí)市，債務(wù)總額甚至超出一般公共財(cái)政收入，地方政府的償債壓力非常大，債務(wù)違約的概率也較高。（2）總體債務(wù)規(guī)?？煽氐植匡L(fēng)險(xiǎn)突出。綜合國(guó)內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)地方政府債務(wù)的總體債務(wù)率以及負(fù)債率均未超過(guò)60%，地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)仍在可以控制的范圍內(nèi)。但是我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到部分地區(qū)和單位違規(guī)融資和提供擔(dān)保的現(xiàn)象依然存在，部分地區(qū)和行業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，比如江蘇、四川、浙江的隱性債務(wù)規(guī)模超過(guò)1萬(wàn)億元，天津、甘肅、新疆等地區(qū)債務(wù)余額增長(zhǎng)速度超過(guò)40%，局部風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越凸顯。（3）債務(wù)期限結(jié)構(gòu)較短。目前已經(jīng)發(fā)行的地方政府債中，有1年、3年、5年、7年和10年5個(gè)期限品種，按照發(fā)行只數(shù)和發(fā)行額占比來(lái)看，5年期品種占比均最高。地方政府的債務(wù)資金投向大部分是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型項(xiàng)目，資金回收期限往往在5年以上，甚至達(dá)到10年或者20年，投融資的期限不匹配隱含著償債壓力和違約風(fēng)險(xiǎn)。（4）隱性債務(wù)規(guī)模龐大且透明度低。43號(hào)文出臺(tái)后，各地一直將地方政府與城投公司、國(guó)有企業(yè)等主體之間的債務(wù)剝離和清查作為政策調(diào)控的重點(diǎn)，但是這些舉債主體與地方政府之間存在著緊密的聯(lián)系，一旦它們的債務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題，必然會(huì)波及到地方政府信用，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，影響經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行與發(fā)展。

（四）地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

政府債務(wù)是一把“雙刃劍”，如果規(guī)范舉債并有效使用可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于財(cái)政的可持續(xù)性;但是如果過(guò)度舉債，政府債務(wù)管理機(jī)制不健全，將逐步釀成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第一，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自下向上級(jí)財(cái)政傳導(dǎo)，引發(fā)全國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，多級(jí)政府及相應(yīng)的多級(jí)財(cái)政之間具有相互依賴和影響關(guān)系，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府在財(cái)政運(yùn)行責(zé)任上具有連帶性。所以，基于地方政府債務(wù)考慮，若是規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)越來(lái)越大，若是地方政府的財(cái)力無(wú)法支撐，那么上級(jí)政府則需要負(fù)責(zé)承擔(dān)這些債務(wù)，上級(jí)政府采用豁免地方政府債務(wù)以及提高轉(zhuǎn)移支付效率等多種方式，從而解決風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，與此同時(shí)，針對(duì)局部性地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不斷擴(kuò)大化，最后甚至?xí)拥饺珖?guó)各地。第二，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于預(yù)算軟約束的存在，地方金融機(jī)構(gòu)特別是國(guó)有控股的股份制商業(yè)銀行，容易受到地方政府的制約和干預(yù)，對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)發(fā)放貸款不能嚴(yán)格依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則，當(dāng)融資主體清償能力不足，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，地方政府償債資金的主要來(lái)源是稅收收入、土地出讓金、轉(zhuǎn)移性收入、項(xiàng)目收益等，其中土地出讓金成為多數(shù)地方政府的依賴，但是受到近年來(lái)房市行情、土地資源等影響，土地財(cái)政不可持續(xù)，地方政府償債資金受限，加大了金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。2014年之前地方融資平臺(tái)作為地方政府融資的重要來(lái)源，貸款資金主要來(lái)自商業(yè)銀行，這些資金利息成本高、期限短，而地方政府往往將其用于周期較長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目上，資金錯(cuò)配的現(xiàn)象非常普遍，這給地方政府償債造成壓力。目前地方政府債務(wù)監(jiān)管加強(qiáng)，地方融資平臺(tái)公司的融資渠道收窄、融資難度加大，資金流動(dòng)性不足很可能導(dǎo)致資金鏈條的斷裂，影響未到期銀行貸款的按時(shí)償還，引發(fā)違約風(fēng)險(xiǎn)。一旦地方政府財(cái)政狀況惡化，地方金融機(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，影響金融安全。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解

目前，我國(guó)面臨國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形勢(shì)不穩(wěn)定、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速趨緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜環(huán)境，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與公眾信心的重要因素，針對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的特點(diǎn)、形成的原因以及所處的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，要做到標(biāo)本兼治、長(zhǎng)短結(jié)合，“疏”和“堵”雙管齊下。

（一）規(guī)范地方政府債務(wù)管理

在2014年各地方政府采取了一系列的措施，對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行顯性化處理，有效規(guī)范了地方政府存量債務(wù)管理，但是在統(tǒng)計(jì)上報(bào)方面仍然存在疏漏和偏差，實(shí)際存量債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于納入置換的債務(wù)，只有將債務(wù)徹底剝離、取代和置換，才能真正對(duì)隱性債務(wù)采取風(fēng)險(xiǎn)防控。要合理制定地方政府債務(wù)市場(chǎng)考核機(jī)制，從而有效提高地方政府債務(wù)管理效率。一方面，拓展地方政府債券的品種，增強(qiáng)債券期限與項(xiàng)目期限的匹配度。財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》，要求合理設(shè)置地方政府債券期限結(jié)構(gòu)，公開發(fā)行的一般債券增加2年、15年、20年期限，公開發(fā)行的普通專項(xiàng)債券增加15年、20年期限。2019年新發(fā)行地方政府債券10年期以上占比得到大幅上升。另一方面，加快地方政府債券的發(fā)行進(jìn)度，嚴(yán)格控制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方債的發(fā)行有利于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利實(shí)施，把籌集到的資金盡快投入到項(xiàng)目建設(shè)中去。同時(shí)也要避免盲目投資和建設(shè)，控制債務(wù)率在100%警戒線以下，嚴(yán)格執(zhí)行地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，推進(jìn)地方債的規(guī)范化和市場(chǎng)化進(jìn)程。

（二）繼續(xù)深化分稅制改革

我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了25年的分稅制改革，從某種程度上來(lái)看，它在很多方面均產(chǎn)生了積極影響，其中包括調(diào)整中央政府與地方政府之間的分配關(guān)系，提高稅收征管力度，確保財(cái)政收入等多個(gè)方面。然而，綜合當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，該項(xiàng)改革還面臨著很多問(wèn)題，例如基層財(cái)政困難以及地方政府債務(wù)膨脹等，從而導(dǎo)致分稅制改革無(wú)法得以貫徹落實(shí)。加快分稅制改革要從省級(jí)及以下各級(jí)政府入手，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)舉債權(quán)、一級(jí)產(chǎn)權(quán)”的體制改革邏輯進(jìn)一步改革政府層級(jí)，在中央、省級(jí)、縣級(jí)的三級(jí)框架里處理好財(cái)政稅收方面深化改革的問(wèn)題，將分稅制落到實(shí)處。

（三）改革地方政府和官員的政績(jī)考核制度

各級(jí)地方黨委與政府應(yīng)塑造端正的政績(jī)觀，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)增量，實(shí)現(xiàn)終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任的目的。改變地方政府以GDP增長(zhǎng)率為導(dǎo)向的“錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)”，把政府債務(wù)負(fù)債率和債務(wù)率等指標(biāo)作為評(píng)價(jià)、考核和選拔干部的重要參考。同時(shí)，進(jìn)一步將考核問(wèn)責(zé)條款細(xì)化，與相關(guān)法律法規(guī)結(jié)合，增加制度的可操作性。

（四）保障還款來(lái)源，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

短期內(nèi)，適度加大轉(zhuǎn)移支付力度，通過(guò)專項(xiàng)債和置換債緩解地方政府償債負(fù)擔(dān)，避免因償債壓力過(guò)于集中導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府需要增加穩(wěn)定財(cái)政收入來(lái)源。近20年來(lái)，土地財(cái)政在我國(guó)地方政府的財(cái)政收入中起到非常重要的作用，為城市建設(shè)籌集到大量的財(cái)政資金，解決了地方財(cái)政困難。在今后地方稅收體系的發(fā)展中，房地產(chǎn)稅產(chǎn)生的財(cái)政收入必將會(huì)發(fā)展成支柱性收入，并且具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，隨著房地產(chǎn)稅改革的持續(xù)推進(jìn)，可以與土地財(cái)政改革共同開展，從而使地方財(cái)政收入得以補(bǔ)充，改善地方政府的財(cái)政資金壓力。

注釋：

① 張宏安：《新中國(guó)地方政府債務(wù)史考》，《財(cái)政研究》2011年第10期。

② 樊麗明、黃春蕾、李齊云：《中國(guó)地方政府債務(wù)管理研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2006年版，第35—99頁(yè)。

③ 毛捷、徐軍偉：《中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題研究的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——制度變遷、統(tǒng)計(jì)方法與重要事實(shí)》，《財(cái)政研究》2019年第1期。

④ 萬(wàn)立明：《地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行初探（1959—1961）》，《中共黨史研究》2017年第4期。

⑤ 劉飛揚(yáng)、付志宇：《中國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)展的歷史變遷與現(xiàn)實(shí)啟示》，《江蘇科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第2期。

⑥ 地方債務(wù)置換是指在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把原來(lái)地方政府短期、高息債務(wù)（包括銀行貸款、城投債、信托融資等）置換成中長(zhǎng)期、低成本的地方政府債券。

⑦ 劉驊、方樺：《1978年以來(lái)我國(guó)地方政府債務(wù)政策演化》，《地方財(cái)政研究》2019年第5期。

⑧ 隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，其中可包含：地方國(guó)有單位等取代政府舉借，由政府負(fù)責(zé)擔(dān)保，或者提供相應(yīng)的財(cái)政資金，對(duì)債務(wù)償還予以支持;地方政府在建立政府投資基金、PPP模式以及政府購(gòu)買服務(wù)等期間，采用約定回購(gòu)?fù)顿Y本金以及承諾保底收益等方法的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)。

⑨ 洪小東：《“財(cái)”“政”“法”：地方政府債務(wù)治理的三維架構(gòu)——基于新中國(guó)成立七十年地方債務(wù)史的考察》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2019年第9期。

⑩ 東部地區(qū)包括江蘇、廣東、上海、遼寧、北京、河北、山東、浙江、天津、福建、海南;中部地區(qū)包括湖南、湖北、河南、安徽、吉林、山西、江西、黑龍江;西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、陜西、云南、內(nèi)蒙古、廣西、甘肅、新疆、青海、寧夏。

作者簡(jiǎn)介：張慶君，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，天津，300222;閔曉瑩，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院博士研究生，天津，300222。

（責(zé)任編輯? 陳孝兵）