我國(guó)基層協(xié)商民主的可持續(xù)性問(wèn)題研究

摘要：我國(guó)的基層協(xié)商民主在實(shí)踐中彰顯出了巨大的生命力，呈現(xiàn)出不同的發(fā)展模式和豐富多彩的樣態(tài)?；鶎訁f(xié)商民主的開(kāi)展有效地緩解了轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾，有利于社會(huì)的穩(wěn)定和善治。但由于考核監(jiān)督機(jī)制的缺位、政府制度供給的不足和社會(huì)自組織能力的缺乏，基層協(xié)商民主面臨著一定的發(fā)展困境。只有建立起考評(píng)和監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，完善科學(xué)化的中層制度設(shè)計(jì)，不斷提升社會(huì)自組織能力和公共理性，才能保證我國(guó)基層協(xié)商民主的長(zhǎng)期、健康、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基層;協(xié)商民主;可持續(xù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5381（2020）01-0121-08

協(xié)商民主的概念首先出現(xiàn)在西方，1980年，美國(guó)學(xué)者約瑟夫·M.畢塞特首次提出“協(xié)商民主”一詞，寓意站在公共利益的立場(chǎng)上，公民通過(guò)自由、平等和理性的協(xié)商來(lái)達(dá)成共識(shí)，并賦予立法和決策以合法性的過(guò)程[1]。協(xié)商民主的提出緣于克服自由民主弱點(diǎn)的需要，自由民主側(cè)重選舉民主，然而在實(shí)際運(yùn)作中，選舉的功能僅僅是選出“政治精英”，難以保證精英在決策過(guò)程中依然代表民意。因此，自由民主模式下的政策往往被各種強(qiáng)勢(shì)利益所俘獲，偏離了民主的初衷?；谏鲜鲈?，有學(xué)者認(rèn)為，只有創(chuàng)造一種除了選舉之外能持續(xù)支持公民政治參與的制度，才能保存民主生活[2]。這種支持公民參與、鼓勵(lì)對(duì)話的協(xié)商民主制度便應(yīng)運(yùn)而生了。協(xié)商民主更加強(qiáng)調(diào)理性思考、地位平等、對(duì)話和參與，是對(duì)自由民主的一種矯正和超越。

對(duì)于協(xié)商民主理論在中國(guó)萌芽并興起的原因，學(xué)者們持有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，西方政治學(xué)歷史悠久，經(jīng)驗(yàn)豐富，國(guó)內(nèi)的協(xié)商民主是對(duì)西方學(xué)術(shù)精華的吸收，尤其受哈貝馬斯2002年在華學(xué)術(shù)演講的啟發(fā)，一批專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)始深入挖掘國(guó)外相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，協(xié)商民主理論才逐漸進(jìn)入了人們的視野，并因地制宜產(chǎn)生了各種實(shí)踐樣態(tài)[3]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主緣于中國(guó)重視協(xié)商的文化傳統(tǒng)，是對(duì)中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承。中國(guó)自古以來(lái)就倡導(dǎo)“和”而“不同”，強(qiáng)調(diào)基于多樣性上的和諧[4]。除了黨際協(xié)商外，中國(guó)共產(chǎn)黨特別注重與民協(xié)商，早在抗戰(zhàn)時(shí)期就確立了群眾路線，堅(jiān)持群眾路線是黨在革命和建設(shè)中制勝的法寶，這充分體現(xiàn)了民主的核心要義。在當(dāng)代，社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾涌現(xiàn)，基層協(xié)商民主有利于提高政府治理能力、提升政策的合法性、緩解社會(huì)矛盾、降低社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)、解決社會(huì)治理困境。綜上所述，西方和中國(guó)的協(xié)商民主在內(nèi)涵上有所不同，前者更強(qiáng)調(diào)民主程序上的規(guī)范性以及對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制衡，后者則突出了民主的效能和可治理性[5]。但是我們依然可以發(fā)現(xiàn)，協(xié)商民主在中國(guó)的萌芽和生長(zhǎng)是“外生”和“內(nèi)源”兩種力量共同作用的結(jié)果。在此過(guò)程中，西方的協(xié)商民主程序進(jìn)行了本土化轉(zhuǎn)化，而中國(guó)協(xié)商政治傳統(tǒng)進(jìn)行了制度化轉(zhuǎn)化，兩者轉(zhuǎn)化的結(jié)果融合成中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主。

協(xié)商民主既然是民主的一種模式，參與的主體應(yīng)該是“民”，與“民”近距離接觸的基層必然具有運(yùn)作協(xié)商民主的天然優(yōu)勢(shì)[6]。在我國(guó)歷史上，受通訊、交通和地方勢(shì)力等因素的制約，形成了“王權(quán)不下縣”的統(tǒng)治格局。當(dāng)代中國(guó)對(duì)基層的定義沿用了這一思路，在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中明確了基層協(xié)商民主的范圍：發(fā)生在基層行政區(qū)劃層次上的協(xié)商民主例如縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或行政村（社區(qū)）的協(xié)商民主等。

一、我國(guó)基層協(xié)商民主的發(fā)展現(xiàn)狀

十多年來(lái)，中國(guó)基層協(xié)商民主實(shí)踐發(fā)展如火如荼，民情懇談會(huì)、參與式預(yù)算、決策咨詢委員會(huì)、居民論壇、村民大會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和評(píng)議會(huì)等形式不勝枚舉。通過(guò)對(duì)這些實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)的梳理，我們可以將它們分成兩類(lèi)：

以浙江溫嶺為代表的基層協(xié)商民主先行者遵循了“先實(shí)踐后制度化”的發(fā)展路徑，它們先后經(jīng)歷了“對(duì)話型民主懇談”、“決策型民主懇談”和“參與式預(yù)算”三個(gè)階段，并引入了國(guó)外的協(xié)商式民意調(diào)查等科學(xué)方法，使協(xié)商過(guò)程更加專(zhuān)業(yè)化和科學(xué)化[7]。深圳市突破傳統(tǒng)的閉門(mén)協(xié)商方式，利用現(xiàn)有的協(xié)商制度平臺(tái)進(jìn)行基層拓展和嵌入，并創(chuàng)辦了社會(huì)各方參與的協(xié)商平臺(tái)——“委員議事廳”，把協(xié)商平臺(tái)放到廣場(chǎng)上、搬到市民中，將人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商緊密地結(jié)合起來(lái)[8]。通過(guò)“摸著石頭過(guò)河”，他們?cè)趯?shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)整個(gè)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，成功實(shí)現(xiàn)了“操控式”協(xié)商和“象征性”協(xié)商向“授權(quán)式”協(xié)商和“真協(xié)商”轉(zhuǎn)變，使協(xié)商民主真正為民所用[9]。

洞察與參考鐘園園：我國(guó)基層協(xié)商民主的可持續(xù)性問(wèn)題研究在沿海地區(qū)的示范下，西部地區(qū)也順應(yīng)時(shí)代要求，根據(jù)黨中央的文件精神，快速反應(yīng)和部署，走出了一條“制度先行、以制度促實(shí)踐”的生長(zhǎng)路徑。黨中央的頂層設(shè)計(jì)為這種發(fā)展模式指明了方向，例如黨的十八大報(bào)告要求“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“積極開(kāi)展基層民主協(xié)商”[10]。 2015年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“要建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)步開(kāi)展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。黨的十九大報(bào)告明確指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”[11]37-38。這些文件闡明了基層協(xié)商民主的地位和重要作用，在中央文件精神引領(lǐng)下，這些地方根據(jù)本地的實(shí)際情況，探索出了適合自己的發(fā)展道路。四川省彭州市根據(jù)中央精神，從2012年起連續(xù)出臺(tái)了關(guān)于“協(xié)商對(duì)話制度”一系列通知和文件，并以選區(qū)“三鎮(zhèn)一社區(qū)”作為開(kāi)展社會(huì)協(xié)商對(duì)話的試點(diǎn)，后又逐漸完善了“三級(jí)協(xié)商對(duì)話平臺(tái)”和“四項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制”等制度規(guī)范，有力地推動(dòng)了轄區(qū)內(nèi)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展[12]。位于中國(guó)西部貧困地區(qū)的云南鹽津縣響應(yīng)黨中央號(hào)召，為了應(yīng)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的壓力，選擇了讓群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的方式來(lái)監(jiān)督和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U張后的財(cái)政權(quán)力，旨在使脫離了縣管后的鄉(xiāng)財(cái)政能真正為民所用?？h委縣政府積極引領(lǐng)推動(dòng)此項(xiàng)工作，成立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾參與預(yù)算改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，并認(rèn)真學(xué)習(xí)了溫嶺的參與式預(yù)算民主懇談經(jīng)驗(yàn)，在廟壩鎮(zhèn)和豆沙鎮(zhèn)建立了以“代表推選、民主懇談、項(xiàng)目評(píng)議、編制預(yù)算”為主要內(nèi)容的公民參與預(yù)算改革試點(diǎn)[13]。這是西部貧困地區(qū)以制度促實(shí)踐開(kāi)展協(xié)商民主的成功典范。這些生動(dòng)的案例彰顯了我國(guó)基層協(xié)商民主發(fā)展的良好勢(shì)頭和發(fā)展?jié)摿?，為其他?guó)家和地區(qū)貢獻(xiàn)了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一位外國(guó)學(xué)者贊嘆“當(dāng)下的中國(guó)有著十分豐富的協(xié)商民主實(shí)例，它們?cè)谶h(yuǎn)比世界其他地區(qū)多得多的民眾中踐行著”[14]。

二、基層協(xié)商民主的可持續(xù)性問(wèn)題

目前，中國(guó)的基層協(xié)商民主多半還是以問(wèn)題為導(dǎo)向的，或圍繞某個(gè)問(wèn)題而開(kāi)展，或?yàn)閷?shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)而部署，有助于緩解轉(zhuǎn)型期社會(huì)的各種矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，有利于中國(guó)民主政治的深入發(fā)展和基層治理的現(xiàn)代化，是一個(gè)好的趨勢(shì)。但是只有實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安，才有望使制度本身從工具理性上升到價(jià)值理性，進(jìn)而內(nèi)嵌于現(xiàn)代社會(huì)生活，而不僅僅是實(shí)現(xiàn)“善治”的一種途徑。但是就目前情況來(lái)看，基層協(xié)商民主的發(fā)展還面臨著一些困境，對(duì)其可持續(xù)性的預(yù)期尚存疑慮。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）基層協(xié)商民主的動(dòng)力機(jī)制不足

中國(guó)的基層協(xié)商民主是在黨和政府主導(dǎo)下開(kāi)展的，縣及以下各級(jí)政府事實(shí)上是基層協(xié)商民主主要供給主體，因而也應(yīng)當(dāng)是基層協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)者與實(shí)踐推進(jìn)者。但在連年的“晉升錦標(biāo)賽”中，各級(jí)政府的關(guān)注點(diǎn)都聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、生態(tài)保護(hù)、扶貧攻堅(jiān)等經(jīng)濟(jì)顯眼的事項(xiàng)?？h政府作為地級(jí)市政府的行政下級(jí)，自然優(yōu)先考慮貫徹落實(shí)市政府分解的任務(wù)，這些任務(wù)使縣政府不堪重負(fù)，分身乏術(shù)，缺乏足夠的動(dòng)機(jī)和精力來(lái)關(guān)注基層協(xié)商民主或社會(huì)治理等問(wèn)題。與此同時(shí)，在地方干部的民主評(píng)議中，協(xié)商民主也尚未成為一項(xiàng)明確的考察指標(biāo)。自上而下激勵(lì)機(jī)制的缺乏和自下而上監(jiān)督機(jī)制的缺失使得基層協(xié)商民主的發(fā)展動(dòng)力完全取決于領(lǐng)導(dǎo)者的主觀能動(dòng)性。一旦地方領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生變動(dòng)，協(xié)商民主工程也會(huì)隨之淡出人們的視野。事實(shí)上，中國(guó)的多數(shù)地區(qū)缺乏與溫嶺一樣推進(jìn)基層協(xié)商民主的長(zhǎng)期規(guī)劃和決心，即使在同一個(gè)省內(nèi)，各個(gè)地區(qū)的制度供給能力也有很大差距。

（二）基層協(xié)商民主的制度化供給不足

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[11]38。中國(guó)的協(xié)商民主是一種以黨和政府為主導(dǎo)的嵌入式生長(zhǎng)的民主模式，因而高度仰賴政府的制度性供給[15]。中央一級(jí)政府考慮到各地方的差異，只能出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)和整體性的原則，難以在確定議題，代表遴選，議事規(guī)則，決策評(píng)估和反饋等細(xì)節(jié)上作出具體的規(guī)定。而在行政末梢的村或社區(qū)一級(jí)，協(xié)商民主的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)又呈現(xiàn)出雜亂無(wú)章的形態(tài)，或突出某一環(huán)節(jié)忽視另一環(huán)節(jié)，或?qū)嵺`標(biāo)準(zhǔn)不明確。地方上系統(tǒng)性規(guī)劃和原則性標(biāo)準(zhǔn)的缺失嚴(yán)重?fù)p害了協(xié)商民主的可持續(xù)性，并造成了基層協(xié)商民主實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。例如相鄰的兩個(gè)村莊在代表選擇事項(xiàng)上標(biāo)準(zhǔn)相去甚遠(yuǎn)，一個(gè)村莊強(qiáng)調(diào)民主性，對(duì)參與協(xié)商的各類(lèi)人群都有比例要求;另一個(gè)村莊則以專(zhuān)業(yè)性為由，只是粗略規(guī)定了“2+1+N”①①2是村委成員2名，1是人大或政協(xié)委員1名，N是其他群眾人數(shù)。 等固定選取代表的方式。有些社區(qū)規(guī)定協(xié)商前兩天必須公示議題，便于參與者消化信息和參與討論;而在同一地方的其他社區(qū)習(xí)慣于預(yù)先定好議題，事先安排提問(wèn)和回答，提問(wèn)題的人也是事先安排好的。在決策過(guò)程中，討論的程序要求不一，參與者的平等性也因地方差異而不同。在一些地方，領(lǐng)導(dǎo)片面聽(tīng)取部分人的意見(jiàn)，只討論表面問(wèn)題，關(guān)鍵性的問(wèn)題被拒之門(mén)外，或者事先安排好的參與者只說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)想聽(tīng)的，更有甚者，決策話語(yǔ)權(quán)被政府官員、家族勢(shì)力等強(qiáng)勢(shì)人群所壟斷，決策過(guò)程只是增加決策結(jié)果合法性的一種手段。此外，制度供給的不足還造成了協(xié)商民主“泛化”的后果，將協(xié)商民主視為一個(gè)筐，稍微貼邊的都往里裝。有些地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為協(xié)商民主是一個(gè)時(shí)髦字眼，便將一些基層實(shí)踐稍加包裝就對(duì)外推銷(xiāo)，使其成為一個(gè)對(duì)外宣傳的亮點(diǎn)。這種做法不僅導(dǎo)致協(xié)商民主的核心要義被稀釋?zhuān)璞慌で?，也拉低了基層協(xié)商民主的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致協(xié)商民主亂象叢生，可持續(xù)性大為減弱。

（三）社會(huì)自組織能力和公共理性尚未成熟

西方國(guó)家認(rèn)為，一個(gè)強(qiáng)大的公共領(lǐng)域是協(xié)商民主的重要前提，只有強(qiáng)大的公共領(lǐng)域才能對(duì)國(guó)家的決策形成實(shí)質(zhì)性的影響。前文已經(jīng)提到中國(guó)的協(xié)商民主是一種以黨和政府為主導(dǎo)的嵌入式生長(zhǎng)的民主模式，然而沒(méi)有良好的土壤環(huán)境，再?gòu)?qiáng)大的主導(dǎo)力量也難以獨(dú)自成功，畢竟基層協(xié)商民主是以基層民眾為主要載體的制度。但是現(xiàn)階段，我國(guó)的基層社會(huì)自組織能力和公共理性尚未成熟。在農(nóng)村，改革開(kāi)放后的城市化進(jìn)程鼓舞了大批青壯年進(jìn)城務(wù)工，大部分農(nóng)村大學(xué)生畢業(yè)后也不愿意返鄉(xiāng)。即使在新形勢(shì)下，有一些年輕人愿意回農(nóng)村搞生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，這些人的占比仍然不是很高。農(nóng)村留守的主要是婦孺和老人，大部分村民參與公共事務(wù)協(xié)商的能力欠缺，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)低水平循環(huán)的態(tài)勢(shì)。而在人才濟(jì)濟(jì)的大城市基層，人們參與協(xié)商民主的意愿不夠強(qiáng)烈。眾多的外來(lái)人口使得大城市的人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，而人口流動(dòng)性的增強(qiáng)又加劇了人們的不安全感，人與人之間的猜疑和隔閡與日俱增。費(fèi)孝通所說(shuō)的“熟人社會(huì)”已經(jīng)被現(xiàn)代化進(jìn)程打破了，不同職業(yè)、不同背景的人居住在一起，形成了一個(gè)馬賽克化的城市，加大了組織的難度。社區(qū)內(nèi)的協(xié)商議事會(huì)多是老同志和退休人員在組織和參與，年輕人缺乏對(duì)社區(qū)的歸屬感和責(zé)任感，認(rèn)為只要不影響自家生活，社區(qū)內(nèi)其他公共事務(wù)與己無(wú)關(guān)。這些都是與協(xié)商民主精神相背離的，沒(méi)有一塊好的土壤，基層協(xié)商民主就難以持續(xù)旺盛地生長(zhǎng)。

三、推動(dòng)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的建議

上述三個(gè)問(wèn)題是阻礙基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的主要因素，其中，動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題是關(guān)鍵，制度化問(wèn)題是核心，自組織問(wèn)題是根本。當(dāng)前只有未雨綢繆，著力解決好這三個(gè)問(wèn)題，才能促進(jìn)基層協(xié)商民主長(zhǎng)期、可持續(xù)、健康發(fā)展。

（一）建立起基層協(xié)商民主效能的考評(píng)和監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制

推動(dòng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立和強(qiáng)化協(xié)商民主的理念和意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)基層協(xié)商民主對(duì)改革發(fā)展穩(wěn)定的重要意義，將基層協(xié)商民主與群眾路線有效銜接，增強(qiáng)基層政權(quán)服務(wù)人民群眾、防范化解矛盾沖突的能力。定期對(duì)協(xié)商決策的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行民意測(cè)評(píng)，將基層協(xié)商民主工作納入基層統(tǒng)戰(zhàn)工作目標(biāo)考核的范疇，與領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)干部的考核掛鉤，使推進(jìn)協(xié)商民主成為基層政府的普遍意志。強(qiáng)化協(xié)商民主的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、住宅區(qū)公告欄等追蹤并督促協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行情況。有條件的，可以建立基層人大代表、政協(xié)委員和民主黨派的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，就人民群眾共同關(guān)心的問(wèn)題展開(kāi)聯(lián)合調(diào)研，提升基層協(xié)商決策的分量與質(zhì)量，使協(xié)商民主會(huì)成為基層政府決策的信息來(lái)源之一，使協(xié)商民主制度轉(zhuǎn)化為一種“路徑依賴”。建立健全推動(dòng)基層協(xié)商民主的激勵(lì)機(jī)制，增加其在基層治理中的分量，引導(dǎo)基層領(lǐng)導(dǎo)干部有意識(shí)、有意愿推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)。

（二）強(qiáng)化中層制度設(shè)計(jì)，建立科學(xué)化基層協(xié)商民主機(jī)制

制度建設(shè)本身就具有根本性、全局性和長(zhǎng)期性的作用，基層協(xié)商民主要可持續(xù)發(fā)展，就需要以程序建設(shè)為抓手，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)。

制度建設(shè)首先要進(jìn)行層級(jí)定位，不同層級(jí)的政府應(yīng)出臺(tái)與其管轄范圍相適應(yīng)的制度。中央對(duì)基層協(xié)商民主已經(jīng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，闡述了協(xié)商的基本準(zhǔn)則和路徑，但由于各地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r千差萬(wàn)別，不可能從國(guó)家層面出臺(tái)統(tǒng)一的協(xié)商細(xì)則;社區(qū)和村一級(jí)雖然便于擬定詳細(xì)的議事規(guī)則和機(jī)制，但又過(guò)于散亂和多樣，缺乏可以遵循的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不具有可持續(xù)性。但是制度化必須要有明確的程序和規(guī)范作支撐，因此，現(xiàn)在亟需加強(qiáng)的是中層設(shè)計(jì)——根據(jù)地方的同質(zhì)性程度，以基層的縣或鄉(xiāng)為單位，就協(xié)商的具體形式、機(jī)制等作出具體規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，同質(zhì)性較強(qiáng)的地方可以縣（區(qū)）為單位，異質(zhì)性較強(qiáng)的地方可進(jìn)一步下沉層級(jí)，考慮以鄉(xiāng)（街道）為單位對(duì)協(xié)商民主的程序和原則進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。這是介于頂層和基層之間的更為合適的中層制度規(guī)劃層級(jí)，一方面，中層設(shè)計(jì)可以避免推進(jìn)協(xié)商民主的意愿和決心在政府層級(jí)的傳遞上發(fā)生衰減;另一方面，中層設(shè)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)在一定的地域內(nèi)統(tǒng)一部署和規(guī)劃，而不是泛泛而談，中層設(shè)計(jì)擬定后，就可以往下層層部署。以縣（區(qū)）為例，在縣級(jí)可以建立縣委負(fù)責(zé)的社會(huì)協(xié)商聯(lián)系會(huì)議，在鄉(xiāng)（街道）一級(jí)可以建立鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商會(huì)議，在村（社區(qū)）一級(jí)的則建立村黨支書(shū)負(fù)責(zé)的村民（社區(qū)）議事會(huì)。鄉(xiāng)（街道）起著承上啟下的作用，每月固定時(shí)間組織面向各村（社區(qū)）的集體接待，開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研、視察等活動(dòng)，積極收集和反映社情民意，將各方面的意見(jiàn)、要求加以匯集、綜合，及時(shí)反饋給縣（區(qū)）黨委、政府。上下級(jí)之間，官方和非官方的協(xié)商渠道之間可以實(shí)現(xiàn)銜接和互動(dòng)，例如在浙江溫嶺的參與式預(yù)算中，第一個(gè)環(huán)節(jié)是：鎮(zhèn)人大代表旁聽(tīng)抽樣產(chǎn)生的村民代表協(xié)商;第二個(gè)環(huán)節(jié)是：村民代表旁聽(tīng)鎮(zhèn)人大的協(xié)商會(huì)議，從而將人大制度與協(xié)商民主有效地銜接起來(lái)[15]。通過(guò)這種層級(jí)式的聯(lián)動(dòng)布局，可以打開(kāi)本區(qū)域內(nèi)基層協(xié)商“一盤(pán)棋”的局面，減輕村（社區(qū)）一級(jí)進(jìn)行的協(xié)商民主探索和創(chuàng)新的壓力，消除個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)去留而導(dǎo)致的人走政息的顧慮，有利于基層協(xié)商民主的整體性、協(xié)調(diào)性和持續(xù)性發(fā)展。

制度建設(shè)重在工作規(guī)則的明晰化，以便我們“有規(guī)可循，依規(guī)辦事”。此處，我們以“協(xié)商代表選擇”這一環(huán)節(jié)為例探索中層設(shè)計(jì)的方案。鑒于時(shí)間、場(chǎng)地、可操作性等原因，社會(huì)協(xié)商很難全民參與，只能挑選一定比例的代表。挑選的方式主要有4種：第一種是推選，推選參與者的方式具有較強(qiáng)的代表性，能最大限度保證參與的效能，一般都是從利益相關(guān)者中推選具有一定威望或參政能力的人。第二種是抽簽，抽簽是古希臘城邦的民主操作辦法，體現(xiàn)了充分的民主性，但是由于基層社會(huì)公眾的素質(zhì)和參與能力的差異較大，抽簽方式存在著明顯的專(zhuān)業(yè)性不足的問(wèn)題，因此，抽簽只適用于小事協(xié)商，不適用于重大項(xiàng)目的協(xié)商。第三種是邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士，這需要根據(jù)每個(gè)不同的議題而定，可以在轄區(qū)內(nèi)尋找相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士也可以邀請(qǐng)業(yè)界的專(zhuān)家。第四種是指定人員，例如社區(qū)主任，村黨支書(shū)，人大代表，政協(xié)委員等，這就保證了黨和政府對(duì)協(xié)商議事的領(lǐng)導(dǎo)以及人大代表、政協(xié)委員職能的發(fā)揮。從上述分類(lèi)中，我們發(fā)現(xiàn)，協(xié)商代表的選擇，需要根據(jù)協(xié)商目標(biāo)的不同在民主性和專(zhuān)業(yè)性之間作出權(quán)衡。

有學(xué)者認(rèn)為，可以將協(xié)商按照目標(biāo)分為暢通民意表達(dá)、緩解干群矛盾的回應(yīng)型協(xié)商，化解社區(qū)糾紛、培養(yǎng)社區(qū)自治的自治型協(xié)商和提高決策的科學(xué)性和合法性的咨詢型協(xié)商[16]。也有學(xué)者更進(jìn)一步，將協(xié)商類(lèi)型細(xì)分為決策性、執(zhí)行型、調(diào)處型、監(jiān)管型[17]。本研究認(rèn)為協(xié)商主要是咨詢和決策兩個(gè)類(lèi)型，所有協(xié)商都可以歸結(jié)為這兩類(lèi)。下表是根據(jù)宜昌市西陵區(qū)A街道三年內(nèi)的基層協(xié)商記錄作出的統(tǒng)計(jì)。從表中可以發(fā)現(xiàn)，在大中型項(xiàng)目中，專(zhuān)業(yè)性更加凸顯，在小型項(xiàng)目中，民主性有所上升。決策型協(xié)商的專(zhuān)業(yè)性略高于咨詢型協(xié)商。

上表只是從一個(gè)維度進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，以期對(duì)其他地方的中層設(shè)計(jì)有所啟示。在現(xiàn)實(shí)中，協(xié)商代表的選擇還需要考慮黨派、民族、宗教、階層、性別、社會(huì)賢達(dá)等的比例。此外，對(duì)指定代表應(yīng)有上限規(guī)定，例如村（社區(qū)）、組干部以及各類(lèi)委員總和不能超過(guò)30%。

通過(guò)科學(xué)技術(shù)促進(jìn)科學(xué)決策和制度的優(yōu)化。為了更加科學(xué)合理高效地達(dá)成協(xié)商共識(shí)，可以采用一定的技術(shù)手段，例如大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用。大數(shù)據(jù)技術(shù)因其規(guī)模性、動(dòng)態(tài)性和預(yù)測(cè)性的特點(diǎn)可以運(yùn)用于基層協(xié)商各個(gè)環(huán)節(jié)中，從而優(yōu)化協(xié)商制度[18]。首先，可以通過(guò)大數(shù)據(jù)的規(guī)模性特點(diǎn)掌握議題方方面面的信息，實(shí)現(xiàn)協(xié)商主體的信息對(duì)稱。大數(shù)據(jù)可以把“條數(shù)據(jù)”重組成“塊數(shù)據(jù)”，為協(xié)商各方信息的獲取提供了捷徑。例如在老舊房屋拆遷議題中，每個(gè)拆遷戶的現(xiàn)住房面積，拆遷后的住房情況，補(bǔ)助款項(xiàng)，拆遷后對(duì)小區(qū)環(huán)境的改善情況以及節(jié)能減排方面的效能數(shù)據(jù)都可以一一再現(xiàn)，視覺(jué)上的直觀印象比協(xié)商雙方的憑空爭(zhēng)論顯然更有說(shuō)服力，這在一定程度上可以緩和協(xié)商氛圍，降低協(xié)商的難度，提升協(xié)商效率。其次，利用大數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)性跟蹤決策結(jié)果的執(zhí)行，建立起動(dòng)態(tài)管理、修正和監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)商的民主性。協(xié)商各方可以通過(guò)大數(shù)據(jù)及時(shí)了解并監(jiān)督村社改造項(xiàng)目的進(jìn)程。例如對(duì)基建資金的籌集、撥付和分配情況的監(jiān)督、對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展與績(jī)效評(píng)估。最后，利用大數(shù)據(jù)的前瞻性可以分析現(xiàn)狀、預(yù)測(cè)形勢(shì)和調(diào)整措施，增加協(xié)商決策的科學(xué)性。通過(guò)科學(xué)的預(yù)判，可以避免重復(fù)投資與資源浪費(fèi)，也可以根據(jù)對(duì)項(xiàng)目前期的測(cè)評(píng)來(lái)決定是否繼續(xù)投入，調(diào)整或撤銷(xiāo)，以加強(qiáng)協(xié)商決策的科學(xué)性。此外，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用還可以改變協(xié)商的流程，使協(xié)商變得更加便捷和高效。大數(shù)據(jù)追蹤不僅可以優(yōu)化制度，大大縮小了政府部門(mén)的自由裁量空間，建立起腐敗預(yù)警機(jī)制，提升資金的使用效率，確保資金準(zhǔn)確落到項(xiàng)目上，還可以強(qiáng)化民眾的主體意識(shí)，調(diào)動(dòng)民眾的積極性，增強(qiáng)協(xié)商民主的可持續(xù)性。

（三）強(qiáng)化社會(huì)自組織能力和公共理性的培育

奧·唐奈指出，民主不僅僅是個(gè)政治體制問(wèn)題，也是個(gè)國(guó)家和公民及公民之間的關(guān)系模式問(wèn)題，除了培育政治公民，它也培育有責(zé)任感的公民和完善監(jiān)督體系[19]。而基層協(xié)商又不同于人們常說(shuō)的政治協(xié)商，更多的是利益性協(xié)商或事務(wù)性協(xié)商。因此，社會(huì)自組織能力和公共理性的培育是基層協(xié)商民主的題中之意[20]。中國(guó)的歷史和國(guó)情注定了國(guó)家與社會(huì)力量的不對(duì)等，社會(huì)經(jīng)常處于弱勢(shì)地位，缺乏發(fā)展和壯大的土壤。在新時(shí)期，可以從以下兩條路徑尋求解決的辦法：

第一，可以通過(guò)治理單元的縮小來(lái)培育社會(huì)自組織能力和公共理性。前面提到在社區(qū)或村一級(jí)，人際冷漠，協(xié)商意愿低下，社會(huì)資本相對(duì)匱乏，這可以嘗試通過(guò)治理層級(jí)的下移——“微治理”來(lái)解決?！拔⒅卫怼笔侵敢源寤蛏鐓^(qū)以下的層級(jí)為單元的一種自治。那么，在一個(gè)小區(qū)或者村小組，人們的取向是否會(huì)趨同呢？答案是肯定的，這些微小的單元是城市的細(xì)胞，是城市居民集中居住、生活的基本社會(huì)單元，是實(shí)現(xiàn)基層自治更加理想的載體。這些居民至少有著更為相同的利益和訴求，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森曾經(jīng)探討了集體行動(dòng)的組織問(wèn)題，提出了著名的集體行動(dòng)理論。他認(rèn)為：個(gè)體有理性選擇的能力，能對(duì)成本和收益進(jìn)行理性計(jì)算。當(dāng)個(gè)人無(wú)法單獨(dú)增進(jìn)利益而又不可缺少這些利益時(shí)，人們就會(huì)嘗試組成集團(tuán)[21]。小區(qū)或村小組不僅是地緣共同體，更是產(chǎn)權(quán)共同體和生活共同體，因而有著天然的組織動(dòng)力，例如一些社區(qū)存在著“小區(qū)停車(chē)難、環(huán)境衛(wèi)生亂”的問(wèn)題，而另一些小區(qū)又存在“鄰里關(guān)系淡、違建管理弱”等病癥，這些都是小區(qū)成員共同關(guān)心的切身利益問(wèn)題。把小區(qū)成員動(dòng)員起來(lái)，讓他們以自治的形式參與到共同事務(wù)處理中來(lái)，就能加深彼此間的聯(lián)絡(luò)，消解彼此之間的陌生感。除此以外，在“微單元”中，還可以開(kāi)展各種志愿行動(dòng)，主題競(jìng)賽和文體活動(dòng)等，以豐富業(yè)余生活，培育社會(huì)資本。有些地方探索了“社區(qū)—小區(qū)—樓棟”三級(jí)社會(huì)自治體系，取得了很大的成功?？梢?jiàn)，“微治理”所產(chǎn)生的社會(huì)資本可以產(chǎn)生示范效應(yīng)，有利于更高層級(jí)和更大單元的自組織能力和公共理性的培育。

宜昌市西陵區(qū)就在“微治理”的過(guò)程中收獲了社會(huì)資本的升級(jí)。該區(qū)于2016年嘗試將自治的層級(jí)定位在小區(qū)，并以小區(qū)為單位成立了業(yè)主委員會(huì)，創(chuàng)新社區(qū)自治的新支點(diǎn)、新路徑。業(yè)主委員會(huì)以產(chǎn)權(quán)為依托，是一個(gè)有生命力的平臺(tái)。它的組建使小區(qū)業(yè)主有了表達(dá)訴求的平臺(tái)和協(xié)商的渠道，小區(qū)管理有了實(shí)施的主體，自我管理，自我服務(wù)的目標(biāo)得到很好的實(shí)現(xiàn)。小區(qū)居民不斷提升技防水平，有效防范傳銷(xiāo)、吸毒等不良組織的入侵。業(yè)主委員會(huì)經(jīng)常利用周末和節(jié)假日時(shí)間組織小區(qū)開(kāi)展各類(lèi)文體活動(dòng)和主題宣傳活動(dòng)，深受小區(qū)居民的好評(píng)。通過(guò)業(yè)主委員會(huì)發(fā)起的小區(qū)治理，人們?cè)鲞M(jìn)了互動(dòng)，加深了感情。該區(qū)的創(chuàng)新之處還在于在業(yè)主委員會(huì)之上創(chuàng)建了“業(yè)主委員會(huì)聯(lián)合會(huì)”，這是在民政局登記的社團(tuán)組織，街道通過(guò)業(yè)主委員會(huì)聯(lián)合會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各小區(qū)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行管理，同時(shí)開(kāi)啟了政府撥付居民自治資金的通道，進(jìn)一步理順了各種自治組織的關(guān)系。一些流動(dòng)人口，房屋租賃者由于不屬于業(yè)主的范疇，以往常常被隔離于業(yè)主委員會(huì)協(xié)商平臺(tái)之外，業(yè)主委員會(huì)聯(lián)合會(huì)的創(chuàng)建擴(kuò)大了參與主體，使這一部分“非業(yè)主”小區(qū)人員也加入到“微治理”的行列中來(lái)。業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)聯(lián)合會(huì)為民眾提供了切實(shí)可行的交流平臺(tái)，不僅解決了“最后一公里”的治理問(wèn)題，還培育了強(qiáng)大的社會(huì)資本，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)自組織能力和公共理性的提升[22]。

第二，社會(huì)自組織能力和公共理性的培育還需要依靠社會(huì)組織的發(fā)展壯大。如果說(shuō)“微治理”是塊狀結(jié)構(gòu)的培育模式，那么社會(huì)組織就是鏈條式的培育方法，這根鏈條會(huì)吸引具有相同興趣愛(ài)好或倡導(dǎo)相同社會(huì)價(jià)值的人聚攏在一起。社會(huì)組織可以聚集弱小者的力量，促進(jìn)共同利益，同時(shí)，作為人們溝通交往的平臺(tái)，它也有利于公共理性的培育。近年來(lái)，社會(huì)組織作為公共治理結(jié)構(gòu)的一部分受到越來(lái)越廣泛的重視。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)組織是公民參與政治生活和社會(huì)治理的平臺(tái)。發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)組織經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展已經(jīng)漸趨成熟，并形成政府參與下社會(huì)主導(dǎo)的治理模式。例如英國(guó)著名的社會(huì)組織互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督基金會(huì)（Internet supervision foundation）是一個(gè)純粹的民間組織，它在英國(guó)社會(huì)中負(fù)有盛名。該基金會(huì)的代表成員是從各業(yè)界中競(jìng)選產(chǎn)生，代表來(lái)源非常廣泛，覆蓋各行各業(yè)?；饡?huì)的運(yùn)作模式主要是協(xié)商立法。協(xié)商主體包括政社多方，如倫敦警察廳、內(nèi)政部、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商協(xié)會(huì)、安全網(wǎng)絡(luò)基金會(huì)、倫敦互聯(lián)網(wǎng)交流平臺(tái)等政府部門(mén)和社會(huì)組織。協(xié)商的主體和過(guò)程確保了所通過(guò)事項(xiàng)都是被政社各方所接受的，由于民間的自律和法治意識(shí)較強(qiáng)，基金會(huì)通過(guò)的規(guī)范都能得到嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。相比之下，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展遲緩，尤其是城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織的成長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會(huì)治理的需求。鑒于中國(guó)的國(guó)情，現(xiàn)價(jià)段，國(guó)家應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)組織成長(zhǎng)的組織和機(jī)制建設(shè)，從人才培養(yǎng)、資金配套、內(nèi)容拓展、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)、獎(jiǎng)懲制度等方面，建立社會(huì)組織扶持保障機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)育和成熟。

總之，如果能在建立起考評(píng)和監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制、完善科學(xué)化的中層制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，不斷提升社會(huì)自組織能力和公共理性，就能有效地健全協(xié)商制度，豐富協(xié)商形式，拓寬協(xié)商渠道，確保我國(guó)基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展。

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Zhong YuanyuanAbstract： Consultative democracy at the grass-roots level in our country shows great vitality in practice， showing different development patterns and colorful patterns. The development of deliberative democracy at the grass-roots level has effectively alleviated social contradictions in the transitional period， and is conducive to social stability and good governance. However， due to the absence of evaluation and supervision mechanism， the shortage of government system supply and the lack of social self-organizing ability， grass-roots deliberative democracy is facing a certain development dilemma. Only by establishing a long-term mechanism of evaluation and supervision， improving the scientific design of the middle-level system， and constantly improving the social self-organizing ability and public rationality， can we ensure the long-term， healthy and sustainable development of deliberative democracy at the grass-roots level in China.

Key words： grass-roots;deliberative democracy; sustainable

責(zé)任編輯：王廷國(guó) 孔九莉 李祖杰 鄧衛(wèi)紅 劉遺倫 余爽悅