基層治理集成改革的蘇州探索

陳淑麗 范煒烽

基層治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。蘇州市以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革為抓手，聚焦黨委領(lǐng)導(dǎo)、精準(zhǔn)賦權(quán)、架構(gòu)重組、流程再造、治理創(chuàng)新等重點(diǎn)領(lǐng)域，以集成改革的思維構(gòu)建以黨建引領(lǐng)為核、“鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)、便民服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊(duì)伍、指揮調(diào)度一中心”為翼、N項(xiàng)改革舉措為體的“1+4+N”改革模式，打通基層治理“最后一公里”，鑄就了“簡(jiǎn)約高效陽光便民”的政府服務(wù)品牌。

改革探索：構(gòu)建基層社會(huì)治理新體系

自改革開放以來，蘇州一直以知難而上、永不停頓、有進(jìn)無退的拼搏精神，締造了以“張家港精神”“昆山之路”和“園區(qū)經(jīng)驗(yàn)”為典型的“蘇州精神”，這種精神一直激發(fā)蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展活力。新時(shí)期蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)抓住加速高質(zhì)量發(fā)展的歷史機(jī)遇，圍繞“加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)”這一核心，通過優(yōu)化組織架構(gòu)、厘清職能權(quán)責(zé)邊界、壓實(shí)人員履職擔(dān)當(dāng)，有效推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

探索形成融入式黨建，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。充分發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢(shì)，利用“黨建+”的工作方式，通過機(jī)制融入、平臺(tái)融入和區(qū)域融入，真正把基層黨建的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層社會(huì)治理的工作優(yōu)勢(shì)。各試點(diǎn)鎮(zhèn)建立黨建工作聯(lián)席制度，開展黨員活力、支部動(dòng)力、黨群合力工程。探索以網(wǎng)格為載體，專項(xiàng)行動(dòng)為抓手，集結(jié)網(wǎng)格內(nèi)以黨員為主的各方力量，形成基于聯(lián)動(dòng)網(wǎng)格機(jī)制的特色為民服務(wù)、為民謀利等行動(dòng)支部。將支部建在網(wǎng)格上，嵌入智慧管理中心，融入綜合執(zhí)法隊(duì)伍，依托政務(wù)服務(wù)大廳，組建“四個(gè)一”平臺(tái)行動(dòng)支部。以黨建品牌建設(shè)為引領(lǐng)，聚合職能部門為著力點(diǎn)，以黨群服務(wù)中心為平臺(tái)，整合社會(huì)治理資源;持續(xù)推進(jìn)“海棠花紅”先鋒陣地建設(shè)，通過區(qū)域性黨建工作、非公企業(yè)黨建工作，全面整合區(qū)域內(nèi)資源，推進(jìn)鎮(zhèn)域治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。

科學(xué)聚焦流程再造，優(yōu)化政府架構(gòu)。通過流程再造重構(gòu)部門組織架構(gòu)、改善服務(wù)流程，建立以解決群眾訴求為中心的新型政府結(jié)構(gòu)。依據(jù)省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施方案》的通知，蘇州市統(tǒng)籌優(yōu)化和綜合設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位，按照便民服務(wù)職能前置、內(nèi)部決策等職責(zé)后置的原則，綜合設(shè)置“兩辦八局”，實(shí)現(xiàn)組織架構(gòu)的流程再造。精準(zhǔn)劃分治理網(wǎng)格，合理配置“一長五員”，厘清網(wǎng)格人員職能職責(zé)，實(shí)現(xiàn)群眾需求表達(dá)的流程再造。將原有條線類別式執(zhí)法調(diào)整為區(qū)域性分片綜合執(zhí)法，配置“全能型”執(zhí)法中隊(duì)，并依托網(wǎng)格巡查和中心調(diào)度，實(shí)現(xiàn)管理供給的流程再造。整合窗口服務(wù)資源，創(chuàng)新服務(wù)供給模式，拓展服務(wù)領(lǐng)域，由“單窗”向“綜窗”轉(zhuǎn)變，由“現(xiàn)場(chǎng)辦”向“代辦”“不見面辦”“上門辦”等升級(jí)，由鎮(zhèn)服務(wù)中心向村延伸，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的流程再造。通過整合中心多個(gè)服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)施篩選、分派、分析、決策、考核、監(jiān)管等，實(shí)現(xiàn)供需協(xié)調(diào)的流程再造。

有序通過權(quán)責(zé)匹配，提升制度執(zhí)行力。采用“確認(rèn)”加“交辦”的賦權(quán)方式，縣區(qū)級(jí)政府以文件形式向試點(diǎn)鎮(zhèn)直接賦權(quán)，并按需動(dòng)態(tài)調(diào)整。如，昆山市張浦鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況，將無法有效承接的燃?xì)夤芾淼?91項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)限還給市里。權(quán)力下放以后，各鎮(zhèn)科學(xué)確認(rèn)可代辦、不見面辦、一次辦、自助辦、村級(jí)可辦等行政服務(wù)清單，確保服務(wù)兜底工作。全面建立權(quán)責(zé)清單、流程清單等清單式管理制度，推進(jìn)行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，各試點(diǎn)鎮(zhèn)正在制定或完善網(wǎng)格員工作職責(zé)或任務(wù)清單，確保任務(wù)明確、責(zé)任落實(shí)、監(jiān)督到位。按照“核定基數(shù)、超收返還”原則，對(duì)各試點(diǎn)鎮(zhèn)給予財(cái)力返還或補(bǔ)助，保障事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。

系統(tǒng)配置人力資源，提升履職盡責(zé)力。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求和事權(quán)需要，在身份上分類管理，在用人上統(tǒng)一調(diào)度和使用;通過公開招錄、內(nèi)部挖掘等渠道引進(jìn)專業(yè)性人才;調(diào)配業(yè)務(wù)骨干下沉大廳一線綜合窗口，深入開展“全能崗”業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造“一人多專、一崗多能”人才隊(duì)伍;在財(cái)力許可的情形下，擴(kuò)大外包和聘用人員的數(shù)量;依托大數(shù)據(jù)，按專業(yè)需求，將不同職能部門行政事務(wù)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行科學(xué)分類，降低管理人員專業(yè)壓力;依托網(wǎng)格，建立需求征集、民主協(xié)商、問題導(dǎo)向等工作機(jī)制，集聚基層治理人力資源;通過掛職鍛煉、跟班學(xué)習(xí)、專題培訓(xùn)等方式提高人員思想覺悟和專業(yè)素質(zhì)，多舉措提升人員履職盡責(zé)能力。

改革成效：社會(huì)治理現(xiàn)代化能力穩(wěn)步提升

社會(huì)治理重在基層、難在基層，蘇州把基層社會(huì)治理擺在突出位置，強(qiáng)化問題導(dǎo)向，激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)能，加快現(xiàn)代化步伐，取得了明顯的改革成效。

簡(jiǎn)約高效陽光便民的基層管理體制基本建成。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，打破鎮(zhèn)職能部門和事業(yè)單位原有運(yùn)行格局，整合管理資源，減少管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量提升。機(jī)構(gòu)改革盤活治理資源。改革前各試點(diǎn)鎮(zhèn)平均有20多個(gè)職能部門，現(xiàn)在精簡(jiǎn)到10個(gè)以內(nèi)，精簡(jiǎn)率達(dá)到54%，行政效率大大提升。數(shù)據(jù)共享釋放治理活力。各試點(diǎn)鎮(zhèn)通過構(gòu)建智慧平臺(tái)，平均與20多個(gè)部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，打通了審批、管理、執(zhí)法的信息壁壘，日均處理量達(dá)到800多件。綜合執(zhí)法優(yōu)化治理方式。各試點(diǎn)鎮(zhèn)積極推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革，截至2019年11月底，各試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)處理了43.9821萬起案件，現(xiàn)場(chǎng)處置率達(dá)84.33%，巡查員上報(bào)案件數(shù)達(dá)13.65萬件，占比達(dá)78%，消除了一大批潛在隱患。集成審批提升服務(wù)效率。審批服務(wù)一窗口的設(shè)立，使各試點(diǎn)鎮(zhèn)由原來平均審批時(shí)長8天縮減至3天，辦結(jié)率達(dá)到了99.51%，大幅度壓縮了審批流程，提高了行政服務(wù)效能。網(wǎng)格治理激發(fā)服務(wù)效能。通過打造“初心村”，探索出一種智能化、集成化、柔性化的村級(jí)服務(wù)模式，真正打通了服務(wù)群眾“最后一百米”，實(shí)現(xiàn)了“便民全覆蓋、服務(wù)零距離”。

共建共治共享的基層社會(huì)治理格局逐步完善。強(qiáng)化共建共治共享的社會(huì)治理制度建設(shè)，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與、村民自治及社會(huì)組織治理熱情，激發(fā)社會(huì)治理活力。黨建引領(lǐng)聚合基層治理新動(dòng)能。充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，依托“海棠花紅”先鋒陣地，打造了一系列黨建品牌和行動(dòng)支部，充分調(diào)動(dòng)黨員并帶動(dòng)廣大群眾一同支持、參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)治理。綜合治理促成矛盾糾紛化解新格局。通過綜合執(zhí)法“一隊(duì)伍”、綜合治理“一張網(wǎng)”下沉式管理，扎實(shí)推動(dòng)安全、環(huán)保、消防、司法、城管等職能監(jiān)管服務(wù)向基層網(wǎng)格覆蓋延伸，基層社會(huì)治理效果大大提升。尤其是在啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)格機(jī)制以來，群眾參與發(fā)現(xiàn)、反饋、解決問題的效率得到很大提升，甪直鎮(zhèn)有關(guān)群眾反饋的各類問題占比高達(dá)99.8%以上，上級(jí)交辦的僅占0.2%。多元參與形成基層社會(huì)治理新共識(shí)。特別注意引導(dǎo)“鄉(xiāng)賢”以及社會(huì)組織等參與到基層治理中，有效緩解了精英流失造成的基層組織建設(shè)困境，增強(qiáng)了基層組織戰(zhàn)斗力。如，沙溪全鎮(zhèn)17個(gè)行政村都有“五水共治”義務(wù)監(jiān)督員和黨員“兩地服務(wù)”義務(wù)護(hù)水隊(duì)，隊(duì)員達(dá)500多人。

基層治理能力現(xiàn)代化制度優(yōu)勢(shì)更加凸顯。強(qiáng)化黨的集中領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就，民主法治建設(shè)邁出重大步伐，中國特色基層治理制度優(yōu)勢(shì)充分彰顯。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度更加牢固。通過充分發(fā)揮黨委核心引領(lǐng)作用、基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，緊緊圍繞基層黨組織構(gòu)建公共服務(wù)圈、群眾自治圈、社會(huì)共治圈。經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就。2018年蘇州市行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)的GDP和公共預(yù)算均值分別為162.04億元和15.58億元。近五年，試點(diǎn)鎮(zhèn)的GDP增速均值分別為5.15%、3.34%、4.74%、5.85%、6.77%，公共預(yù)算增速均值分別為9.79%、6.77%、15.46%、13.88%、12.66%。民主法治建設(shè)成效顯著。各試點(diǎn)鎮(zhèn)在改革過程中，認(rèn)真聽取黨員和群眾對(duì)各項(xiàng)重點(diǎn)工作、中心工作的看法和建議，進(jìn)一步拓寬群眾參與基層事務(wù)的渠道，有效提升了群眾對(duì)基層工作知情權(quán)、參與權(quán)、民主權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使作出的各項(xiàng)決策更接“地氣”。

改革經(jīng)驗(yàn)：推進(jìn)社會(huì)共治共享新變革

社會(huì)治理越往基層走，面對(duì)的問題就越復(fù)雜，尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革深水期，基層社會(huì)矛盾更為多元、復(fù)雜，傳統(tǒng)單一的矛盾糾紛解決辦法已很難滿足新形勢(shì)需要。蘇州基層治理實(shí)踐探索具有一定的啟示意義。

推進(jìn)基層治理集成改革，必須著力構(gòu)建簡(jiǎn)約高效陽光便民的基層整體性政府。以解決現(xiàn)實(shí)問題、追求政治目標(biāo)為動(dòng)力，通過各級(jí)政府間關(guān)系調(diào)整和流程再造的實(shí)踐路徑，變革不符合發(fā)展需求的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制和行政資源配置，創(chuàng)設(shè)適應(yīng)新型小城市動(dòng)能的扁平化、高效化、透明化、便民化的基層整體性政府，切實(shí)提升了基層政府的服務(wù)能力和工作效能，為新型小城市治理找到了突破口。蘇州的實(shí)踐充分證明，加強(qiáng)基層治理，必須把基層管理體制機(jī)制改革作為突破口，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)職責(zé)權(quán)限，進(jìn)一步把資源、服務(wù)、管理放到基層，整合優(yōu)化鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和網(wǎng)格化管理，確保構(gòu)建以解決群眾訴求為中心的新型基層政府結(jié)構(gòu)。

推進(jìn)基層治理集成改革，必須建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層社會(huì)治理共同體。推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新是一項(xiàng)綜合性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性工程，需要有效整合調(diào)動(dòng)各方力量共同參與。蘇州經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革以融入式黨建為抓手，黨建服務(wù)品牌集群工程為載體，“行動(dòng)支部”為工作方法，積極調(diào)動(dòng)基層職能部門、社會(huì)自治組織、非公企業(yè)等各類組織的能動(dòng)性，有序動(dòng)員社會(huì)力量和人民群眾的廣泛參與，有效聚合基層治理合力。蘇州的實(shí)踐充分證明，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，必須有效地發(fā)揮基層黨組織強(qiáng)大的組織功能、聯(lián)動(dòng)機(jī)制整合各類社會(huì)資源，推動(dòng)各類社會(huì)組織、市場(chǎng)主體深度參與基層治理;必須更好地踐行黨的群眾路線，建立健全基層群眾自治制度，增強(qiáng)人民群眾的自治意識(shí)和參與熱情，真正實(shí)現(xiàn)人民城市人民建、人民城市為人民。

推進(jìn)基層治理集成改革，必須以人民群眾對(duì)美好生活的需求為出發(fā)點(diǎn)落腳點(diǎn)。黨的根本宗旨決定了必須堅(jiān)持以人民為中心，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。蘇州經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在改革的過程中堅(jiān)持民眾本位、用戶體驗(yàn)，推行“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”“服務(wù)零距離”等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以上門辦、網(wǎng)上辦、自助辦等貼心的柔性服務(wù)，得到人民群眾的高度認(rèn)可和評(píng)價(jià)。蘇州的實(shí)踐充分證明，基層治理必須堅(jiān)持宗旨意識(shí)，暢通群眾需求表達(dá)渠道，確保群眾關(guān)心關(guān)注的難題得到及時(shí)有效解決;建立群眾監(jiān)督長效機(jī)制，時(shí)刻把人民滿意不滿意作為衡量工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，不斷增強(qiáng)黨在基層的執(zhí)政本領(lǐng)，把黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)、更加有力，為服務(wù)群眾、造福群眾打下更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

推進(jìn)基層治理集成改革，必須強(qiáng)化科技支撐?！翱茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，在當(dāng)前大數(shù)據(jù)背景下，科學(xué)技術(shù)也是促進(jìn)新時(shí)代社會(huì)治理體系創(chuàng)新的重要抓手。無論是網(wǎng)格化管理模式的實(shí)施，還是綜合性信息平臺(tái)的構(gòu)建，其背后都必須以信息技術(shù)的進(jìn)步為支撐。蘇州市不斷強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，充分運(yùn)用數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。尤其是綜合指揮調(diào)度中心的建立和運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)全流程、閉環(huán)式的工作模式。在實(shí)際操作過程中，通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)檢測(cè)和統(tǒng)計(jì)，及時(shí)找出企業(yè)、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)事項(xiàng)，為科學(xué)決策提供依據(jù)。蘇州的實(shí)踐充分證明，基層社會(huì)治理必須加強(qiáng)科技支撐，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)綜合分析風(fēng)險(xiǎn)因素，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的感知、預(yù)測(cè)、防范能力，進(jìn)一步以智治支撐等信息化手段，加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，努力建設(shè)更高水平的平安蘇州。

（陳淑麗系中共蘇州市委組織部副部長、蘇州市委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室主任，范煒烽系南京理工大學(xué)數(shù)字政府與基層治理研究中心主任）

責(zé)任編輯：包詠菲