購(gòu)買式造林實(shí)現(xiàn)路徑及效益分析

賀迎春

摘 要：山西屬黃土高原溝壑區(qū)，缺林少綠、生態(tài)脆弱。針對(duì)多年造林綠化資金不足、效率低下，樹木成活保存率低的實(shí)際，選擇林業(yè)改革發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)晉中市開展調(diào)研工作，重點(diǎn)從造林主體、造林模式、造林標(biāo)準(zhǔn)、造林資金及支付方式、造林組織程序及管理等方面提煉出優(yōu)化后的購(gòu)買式造林實(shí)現(xiàn)路徑，由此通過效益分析，提出針對(duì)性對(duì)策建議，為購(gòu)買式造林決策提供參考。

關(guān)鍵詞：購(gòu)買式造林;路徑;效益分析;晉中市

中圖分類號(hào)：S181.5 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200330027

引言

購(gòu)買式造林是新形勢(shì)下政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的市場(chǎng)機(jī)制在林業(yè)改革發(fā)展上的轉(zhuǎn)接和應(yīng)用，其實(shí)質(zhì)是把過去政府全過程投資造林的傳統(tǒng)做法通過一定的程序轉(zhuǎn)接為社會(huì)力量根據(jù)林業(yè)部門編制的規(guī)劃設(shè)計(jì)先行造林，經(jīng)檢查驗(yàn)收合格，政府對(duì)社會(huì)力量完成造林所投入的資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等綜合成本以及合理利潤(rùn)實(shí)行購(gòu)買的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。山西省地處黃土高原溝壑區(qū)，缺林少綠、生態(tài)脆弱，森林覆蓋率低于全國(guó)平均水平。多年來，造林綠化飽受資金不足、效率低下，樹木成活保存率低等問題困擾[1]。隨著國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）和財(cái)政部、民政部、工商總局關(guān)于印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）文件的相繼發(fā)布，以“購(gòu)買式造林”為重要內(nèi)容的林業(yè)改革發(fā)展新模式在山西省正式拉開序幕。

購(gòu)買式造林是造林綠化的市場(chǎng)化管理辦法，其林權(quán)主體保持不變，經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任保持不變，且對(duì)通過購(gòu)買式造林取得的造林成果，在后期管護(hù)上，優(yōu)先安排管護(hù)和生態(tài)效益補(bǔ)償資金，購(gòu)買式造林調(diào)整了生產(chǎn)關(guān)系，解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了林業(yè)改革發(fā)展[2]。晉中市屬山西省林業(yè)改革發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)，近年來，晉中市積極推進(jìn)購(gòu)買式造林，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府行政推動(dòng)的形式，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)力量主動(dòng)參與的局面。調(diào)研組在充分調(diào)研、反復(fù)比較、深入分析的基礎(chǔ)上，提煉出優(yōu)化后的購(gòu)買式造林實(shí)現(xiàn)路徑，并提出針對(duì)性的對(duì)策建議，為政府制定購(gòu)買式造林相關(guān)政策提供參考，也為全國(guó)同類地區(qū)購(gòu)買式造林決策提供理論借鑒。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)概況

晉中市位于山西省中部，全市國(guó)土面積1642666hm2，全市林業(yè)用地408533hm2，占國(guó)土總面積的53.8%;全市有林地面積334667hm2，未成林造林地64000hm2，疏林地28666hm2，灌木林地59280hm2，宜林地213333hm2，森林覆蓋率17.9%。晉中屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候，降水量偏少，年平均氣溫9.4℃，年平均降水量480mm。自山西省啟動(dòng)購(gòu)買式造林以來，晉中市嚴(yán)格按照國(guó)、省購(gòu)買式造林政策規(guī)定和部署，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、試點(diǎn)先行的原則，不斷擴(kuò)大購(gòu)買式造林在工程造林中的比例，積極探索符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的購(gòu)買式造林管理辦法，實(shí)現(xiàn)了造林效率和規(guī)模的穩(wěn)步提升，有效助推了全市脫貧攻堅(jiān)。

1.2 調(diào)研方法

2019年3—6月，調(diào)研組采用座談走訪、實(shí)地調(diào)查和林業(yè)部門介紹相結(jié)合的方式，深入晉中市11個(gè)縣開展調(diào)研，重點(diǎn)了解自2016年購(gòu)買式造林啟動(dòng)以來，造林主體、造林模式、造林標(biāo)準(zhǔn)、造林資金及支付方式、造林組織程序及管理等方面發(fā)生的變化，數(shù)據(jù)來源于相關(guān)縣林業(yè)主管部門官方公布的數(shù)據(jù)。

2 結(jié)果與分析

近年來，晉中市積極推進(jìn)購(gòu)買式造林，通過政府出資買林的辦法，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府行政推動(dòng)的形式，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)力量主動(dòng)參與的局面，成功實(shí)現(xiàn)了由“要我造”到“我要造”的轉(zhuǎn)變，極大提高了造林綠化的成效，有效整合了多方資源，盤活了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，加快了林業(yè)改革發(fā)展步伐。在充分調(diào)研、反復(fù)比較、深入分析的基礎(chǔ)上，調(diào)研組提煉出優(yōu)化后的購(gòu)買式造林實(shí)現(xiàn)路徑。

2.1 購(gòu)買式造林的主體與對(duì)象

購(gòu)買式造林應(yīng)當(dāng)以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱卧?，承接主體應(yīng)該是在此區(qū)域內(nèi)參與造林綠化的農(nóng)戶、林場(chǎng)職工、下崗職工、大戶、合作社、生態(tài)莊園以及企事業(yè)單位，凡是在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)權(quán)清晰、標(biāo)準(zhǔn)合格的新造林地均應(yīng)納入購(gòu)買式造林的范疇。

2.2 購(gòu)買式造林的規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于農(nóng)戶、林場(chǎng)職工、下崗職工承接的造林面積一般應(yīng)為6.7hm2以上的新造林地;對(duì)于大戶、合作社、生態(tài)莊園以及企事業(yè)單位一般應(yīng)為60hm2以上的新造林地;兩者原則上均以山系、流域?yàn)閱卧羞B片、規(guī)模治理，便于集中管護(hù)和生態(tài)效益最大化。購(gòu)買式造林的林種一般應(yīng)以生態(tài)林為主，或者生態(tài)林面積比例應(yīng)在70%以上，且符合國(guó)家造林技術(shù)規(guī)程或山西省制定的造林技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，成活保存率在80%以上。

2.3 購(gòu)買式造林的資金與支付方式

購(gòu)買式造林的資金一般通過各級(jí)財(cái)政進(jìn)行預(yù)算和統(tǒng)籌;國(guó)家、省、市、縣4級(jí)造林綠化資金可統(tǒng)籌運(yùn)作，作為購(gòu)買式造林的資金來源。購(gòu)買式造林的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況確定，針闊混交林600～800元/667m2，具體根據(jù)苗木標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);喬灌混交林400～800元/667m2，具體根據(jù)混交灌木的比例和品種區(qū)分;經(jīng)濟(jì)型灌木林200～300元/667m2，具體根據(jù)灌木品種、高度、密度確定。購(gòu)買式造林的支付方式應(yīng)分2種，對(duì)于近3～5a營(yíng)造的沒有享受過國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)造林綠化補(bǔ)助的新造林地一次性購(gòu)買;當(dāng)年新造林地采取3a內(nèi)2次付清的辦法，當(dāng)年造林驗(yàn)收合格后支付購(gòu)買資金總額的60%，3a驗(yàn)收合格后支付剩余40%資金。

2.4 購(gòu)買式造林的組織與程序

2.4.1 組織實(shí)施

縣級(jí)林業(yè)主管部門根據(jù)年度造林任務(wù)、財(cái)政預(yù)算、重點(diǎn)工程等內(nèi)容，及時(shí)編制年度購(gòu)買式造林工作方案并向社會(huì)公開發(fā)布。方案要明確資金來源、付款方式、承接主體、實(shí)施程序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收辦法以及作業(yè)設(shè)計(jì)、施工期限等內(nèi)容。

2.4.2 操作程序

造林主體當(dāng)年完成造林任務(wù)后，及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)林業(yè)主管部門提出驗(yàn)收申請(qǐng);縣級(jí)林業(yè)主管部門依據(jù)宜林地使用證、造林作業(yè)設(shè)計(jì)、技術(shù)規(guī)程等組織檢查驗(yàn)收，出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，并鑒訂購(gòu)買式造林合同書;縣級(jí)林業(yè)主管部門驗(yàn)收?qǐng)?bào)告作為兌現(xiàn)造林資金的主要依據(jù)，并由市級(jí)林業(yè)主管部門匯總整理后報(bào)送省級(jí)林業(yè)主管部門;省級(jí)林業(yè)主管部門當(dāng)年秋冬季組織造林核驗(yàn)，經(jīng)核實(shí)合格后及時(shí)撥付兌現(xiàn)資金。

2.5 購(gòu)買式造林與現(xiàn)行造林方式的對(duì)接

當(dāng)年造林結(jié)束后，由造林主體提出申請(qǐng)，所屬縣林級(jí)業(yè)主管部門申請(qǐng)、市級(jí)林業(yè)主管部門于當(dāng)年年底前匯總整理，向省級(jí)林業(yè)主管部門申請(qǐng)下一年度造林任務(wù)，申報(bào)縣的年度造林規(guī)模原則上不少于33hm2。造林申請(qǐng)報(bào)告主要內(nèi)容包括上年度項(xiàng)目實(shí)施情況、當(dāng)年造林規(guī)模及其成活保存情況、林種及樹種組成、苗木規(guī)格、混交比例以及申請(qǐng)省級(jí)財(cái)政資金額度等。

2.6 購(gòu)買式造林作業(yè)設(shè)計(jì)的編制與審批

2.6.1 購(gòu)買式造林和現(xiàn)行造林方式對(duì)接的新造林地

造林主體提出申請(qǐng)，縣級(jí)林業(yè)主管部門根據(jù)省級(jí)林業(yè)主管部門下達(dá)的財(cái)政購(gòu)買造林任務(wù)，依據(jù)《造林技術(shù)規(guī)程》（GB/T15776-2006），于省下達(dá)計(jì)劃任務(wù)后，向市級(jí)林業(yè)主管部門上報(bào)由具有林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)或營(yíng)造林設(shè)計(jì)資質(zhì)單位編制的造林作業(yè)設(shè)計(jì)，市級(jí)林業(yè)主管部門審批后報(bào)省級(jí)林業(yè)主管部門備案。

2.6.2 由造林主體自發(fā)造林的購(gòu)買式造林地

造林主體提出申請(qǐng)后，縣級(jí)林業(yè)主管部門依據(jù)《造林技術(shù)規(guī)程》（GB/T15776-2006）編制造林作業(yè)設(shè)計(jì)上報(bào)市級(jí)林業(yè)主管部門審批，經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)省級(jí)林業(yè)主管部門備案。

2.7 購(gòu)買式造林的檢查驗(yàn)收

2.7.1 購(gòu)買式造林和現(xiàn)行造林方式對(duì)接的新造林地

縣級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)依據(jù)省級(jí)林業(yè)主管部門下達(dá)的任務(wù)與資金文件、市級(jí)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)的作業(yè)設(shè)計(jì)以及與造林主體簽訂的合同等組織全面驗(yàn)收，于當(dāng)年年底前將驗(yàn)收情況報(bào)市級(jí)林業(yè)主管部門，由市級(jí)林業(yè)主管部門匯總整理后統(tǒng)一上報(bào)省級(jí)林業(yè)主管部門，并提出申請(qǐng)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。

2.7.2 由造林主體自發(fā)造林的購(gòu)買式造林地

造林結(jié)束后，造林主體提出申請(qǐng)，縣級(jí)林業(yè)主管部門依據(jù)申請(qǐng)組織全面驗(yàn)收，并上報(bào)市級(jí)林業(yè)主管部門，市級(jí)林業(yè)主管部門匯總后報(bào)省級(jí)林業(yè)主管部門，并申請(qǐng)組織驗(yàn)收。造林主體完成造林、撫育、管護(hù)3a后，由省級(jí)林業(yè)主管部門組織對(duì)項(xiàng)目縣造林?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、資金撥付使用及撫育、管護(hù)等進(jìn)行抽查驗(yàn)收，抽查比例原則上不少于計(jì)劃面積的10%。對(duì)省級(jí)抽查驗(yàn)收不合格的，由縣級(jí)林業(yè)主管部門督促造林主體進(jìn)行補(bǔ)植完善，并申請(qǐng)省級(jí)林業(yè)主管部門次年復(fù)查，對(duì)復(fù)查不合格的，取消購(gòu)買合同和補(bǔ)助資金。經(jīng)驗(yàn)收成活保存合格的造林地，按照國(guó)家公益林管理辦法，享受國(guó)家、省、市公益林補(bǔ)助范疇。

2.8 購(gòu)買式造林的合同與檔案管理

2.8.1 簽訂合同

縣級(jí)林業(yè)主管部門、承接主體須以造林作業(yè)設(shè)計(jì)為基本要件，簽訂造林合同，明確約定購(gòu)買的內(nèi)容、期限、數(shù)量、價(jià)格、資金結(jié)算方式以及雙方的權(quán)利和義務(wù)等事項(xiàng)。

2.8.2 建檔立案

縣級(jí)林業(yè)主管部門建立規(guī)范檔案管理，內(nèi)容要詳細(xì)具體，包括項(xiàng)目建議書、作業(yè)設(shè)計(jì)、種苗來源、種苗價(jià)格、施工情況、自查驗(yàn)收、檢查驗(yàn)收、開展撫育等各方面情況，保存期限參照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2.9 購(gòu)買式造林的管護(hù)

造林后期管護(hù)工作，遵循“誰造、誰管、誰受益”原則，責(zé)任落實(shí)到人，確保種1棵、活1棵;對(duì)于管護(hù)到位，郁閉成林的，縣人民政府適時(shí)發(fā)放林權(quán)證;符合生態(tài)公益林管護(hù)和森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的，統(tǒng)籌安排，確?？?jī)效。

3 購(gòu)買式造林討論與建議

3.1 購(gòu)買式造林效益分析

林業(yè)是重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)，林業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。購(gòu)買式造林是應(yīng)對(duì)集體林權(quán)制度改革之后的新對(duì)策，對(duì)于改變目前重造輕管、造管脫節(jié)和低產(chǎn)低效造林有積極的推進(jìn)作用，對(duì)于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)閑散資金投入造林綠化、林業(yè)生態(tài)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)戶參與、變分散造林為集中連片造林都有積極的促進(jìn)作用。

調(diào)研結(jié)果顯示，目前晉中市林業(yè)發(fā)展中存在的主要問題有林業(yè)生態(tài)大而不優(yōu)，質(zhì)量效益未能充分發(fā)揮，林業(yè)產(chǎn)業(yè)全而不強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)不高，林業(yè)管理專而不精、科學(xué)管理模式尚未完全建立。而購(gòu)買式造林連續(xù)實(shí)施幾年以后，林業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了“5個(gè)轉(zhuǎn)變”：森林資源培育由追求數(shù)量增長(zhǎng)向既追求數(shù)量增長(zhǎng)，更注重提高森林質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變;林業(yè)由粗放經(jīng)營(yíng)向依靠科技進(jìn)步集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變;林業(yè)產(chǎn)業(yè)由單一的第一產(chǎn)業(yè)向第一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)有序發(fā)展轉(zhuǎn)變;林業(yè)資源保護(hù)管理由單一行政管理手段向充分利用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段的綜合治理轉(zhuǎn)變;傳統(tǒng)林業(yè)體制機(jī)制向建立完善與現(xiàn)代林業(yè)相適應(yīng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制轉(zhuǎn)變，包括逐步健全了廣泛參與的引導(dǎo)機(jī)制，多元投入的融資體系等，為林業(yè)提質(zhì)增效提供了有力支撐。

實(shí)踐證明，購(gòu)買式造林在促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、建設(shè)生態(tài)文明中發(fā)揮著越來越重要的作用。購(gòu)買式造林是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，促進(jìn)政府管理職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)用市場(chǎng)手段增加林業(yè)投入，助推脫貧增收的重要手段;購(gòu)買式造林是繼集體林權(quán)制度改革之后，全面深化林業(yè)改革，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與造林積極性，進(jìn)一步激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力的重要抓手;購(gòu)買式造林是提高資金使用效率，用政府資金直接換取造林成果，提升造林成活率、保存率以及成林率和覆蓋率的重要保障[3，4]。

3.2 購(gòu)買式造林對(duì)策建議

3.2.1 健全制度，拓寬資金渠道

積極改革林業(yè)資金管理辦法，根據(jù)購(gòu)買式造林資金兌付特點(diǎn)，逐步建立購(gòu)買式造林財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算管理制度，為購(gòu)買式造林提供資金和制度保障。同時(shí)，購(gòu)買資金要與國(guó)家、省級(jí)以及市縣造林綠化資金有機(jī)結(jié)合，積極吸納社會(huì)資本，統(tǒng)籌涉林資金，確保購(gòu)買資金足額到位。

3.2.2 依托科技，提升質(zhì)量效益

購(gòu)買式造林要堅(jiān)持近自然林業(yè)理念，突出多樹種選擇，多模式布局，喬灌草合理搭配。大力推廣徑流林業(yè)整地技術(shù)，大容器苗造林技術(shù)，截桿造林技術(shù)，保水劑、ABT生根粉技術(shù)，地膜、草皮、石片覆蓋等實(shí)用造林技術(shù)，切實(shí)提高造林質(zhì)量，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)林業(yè)提質(zhì)增效。

3.2.3 強(qiáng)化管理，提高管護(hù)成效

加強(qiáng)新造林和未成林地管護(hù)，嚴(yán)格落實(shí)《山西省封山禁牧辦法》，完善森林保險(xiǎn)，嚴(yán)控森林火災(zāi)、森林病蟲害發(fā)生，促進(jìn)資源有效管護(hù)，提高管護(hù)成效。

3.2.4 嚴(yán)格管理，確保持續(xù)發(fā)展

嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家、省技術(shù)規(guī)程;加強(qiáng)購(gòu)買式造林檔案管理，做到資料保存齊全，購(gòu)買有據(jù)可查;重視購(gòu)買式造林的檢查驗(yàn)收，檢查驗(yàn)收結(jié)果作為購(gòu)買造林績(jī)效考核的重要內(nèi)容;建立健全承接主體監(jiān)督管理制度。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯 周康）