預(yù)防原則下檢察環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的重新定位

董榮

摘 要：現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、控制已成為新時(shí)代環(huán)境司法的新理念。修復(fù)治理受損生態(tài)環(huán)境是環(huán)境權(quán)益保護(hù)的最終目標(biāo)，建立健全環(huán)境司法預(yù)防性機(jī)制是環(huán)境權(quán)益保護(hù)的有力支撐。最高法于2017年1月公布了《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》，針對(duì)環(huán)境侵權(quán)或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟進(jìn)行了規(guī)定，由此確定了對(duì)具有重大風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境侵權(quán)行為也可以提起訴訟，《民事訴訟法司法解釋》《檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等通過(guò)對(duì)原告需要提交被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益的初步證明材料也可以初見(jiàn)端倪。我國(guó)尚沒(méi)有規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防機(jī)制，但可通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度來(lái)預(yù)防生態(tài)環(huán)境污染對(duì)公共環(huán)境造成不可逆的損害，就是將環(huán)境損害預(yù)防理念建構(gòu)在現(xiàn)有的司法救濟(jì)模式內(nèi)，通過(guò)對(duì)檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序功能的重新審視，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則貫穿到訴前程序中，借助訴前程序功能的擴(kuò)大化，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防性救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：訴前程序;預(yù)防原則;環(huán)境修復(fù);檢察機(jī)關(guān)

一、問(wèn)題的提出

預(yù)防原則是尊重國(guó)家主權(quán)和不損害國(guó)外環(huán)境原則的延伸，是一項(xiàng)國(guó)際環(huán)境法的基本原則。其含義是在國(guó)際性、區(qū)域性或國(guó)內(nèi)的環(huán)境管理中，對(duì)于那些可能有害環(huán)境的物質(zhì)或行為，即使缺乏其有害的結(jié)論性證據(jù)，亦應(yīng)采取各種預(yù)防性手段和措施，對(duì)這些物質(zhì)或行為進(jìn)行控制和管理，以防止環(huán)境損害發(fā)生。我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度主要圍繞環(huán)境污染損害結(jié)果的損害賠償請(qǐng)求展開(kāi)，以《侵權(quán)責(zé)任法》為法律適用基礎(chǔ)。但是，這種以損害結(jié)果為重心的模式，難以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)功能。本文通過(guò)探索環(huán)境民事公益訴訟訴前程序?qū)崿F(xiàn)預(yù)防性司法救濟(jì)功能。

最高檢察院2018年工作報(bào)告指出全年共立案辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件。其中，涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)59 312件。提出把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳狀態(tài)，共辦理訴前程序案件102 975件。其中，公告督促有關(guān)社會(huì)組織提起民事公益訴訟1 721件;向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議101 254件，97.2%得到采納，更多問(wèn)題在訴前得以解決。民事公益訴訟仍然以刑事附帶民事公益訴訟為主，且主要集中在生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域。通過(guò)以上數(shù)據(jù)分析得出，檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟訴前程序履行率相較于檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟訴前程序比較低，較多的環(huán)境民事公益訴訟是由檢察機(jī)關(guān)提起的。經(jīng)過(guò)檢索大量案例，從起訴主體看訴前程序應(yīng)有的作用并沒(méi)有發(fā)揮，起訴主體呈兩極化趨勢(shì)，要么是社會(huì)組織單獨(dú)提起訴訟，要么是檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人單獨(dú)起訴，檢察機(jī)關(guān)公告和督促社會(huì)組織提起的民事公益訴訟案件少之又少，訴前程序處于一個(gè)被虛置的狀態(tài)。

現(xiàn)行司法制度及實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)履行環(huán)境民事公益訴訟訴前程序后，如果沒(méi)有適格主體起訴，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟。環(huán)境公益訴訟初衷和根本目的是為生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防與賠償建立訴訟渠道，環(huán)境民事公益訴訟被寄予厚望，可以直接對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害或具有發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)實(shí)威脅時(shí)，社會(huì)組織可以針對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的主體提起環(huán)境民事公益訴訟，包括預(yù)防性訴訟，檢察機(jī)關(guān)也可在發(fā)布公告后仍無(wú)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的情況下直接針對(duì)引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害的主體提起。而環(huán)境行政公益訴訟因?yàn)槠湓V訟對(duì)象為行政機(jī)關(guān)而不具有預(yù)防的針對(duì)性，不能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行直接救濟(jì)，只能通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的方法來(lái)間接地對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。如果將重大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任全部放置在行政機(jī)關(guān)的身上，要考慮生態(tài)利益保護(hù)中出現(xiàn)的行政失靈，不能忽視行政機(jī)關(guān)“理性經(jīng)濟(jì)人”的角色，也不能在生態(tài)損害救濟(jì)的所有領(lǐng)域都由行政主體來(lái)發(fā)揮主導(dǎo)作用。所以我們應(yīng)考慮如何在檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序中構(gòu)建預(yù)防原則。這里還要對(duì)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》進(jìn)行說(shuō)明，因?yàn)槠涫窃凇鞍l(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后”由政府作為賠償權(quán)利人起訴，故不涉及對(duì)重大環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)行為的預(yù)防。

二、預(yù)防原則下環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的特有功能分析

（一）訴前程序——適格起訴主體訴權(quán)的銜接程序

最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布的典型案例也都僅涉及社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染線索而徑行直接起訴的案例?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第13條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的訴前程序有督促起訴、建議起訴，符合特定條件的也可支持起訴。

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施督促起訴與建議起訴均不產(chǎn)生相應(yīng)的立法目的所要求的效果。檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人有相關(guān)案例，比如湖南省湘潭市檢察院支持起訴的湘潭生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)訴湘潭市金鑫礦業(yè)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案;中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、江西龍?zhí)煊掠猩饘儆邢薰经h(huán)境污染責(zé)任糾紛一案;中山市環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)與李日祥、蘇洪新環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案，都有各地的檢察機(jī)關(guān)支持起訴，有的支持上訴。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作處于開(kāi)拓探索階段，檢察機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)構(gòu)職能及工作重心轉(zhuǎn)變有關(guān)，各機(jī)關(guān)比較重視檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作，卻忽視了檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的銜接與“交流”及訴前程序的特有功能。

環(huán)境侵權(quán)的預(yù)防責(zé)任歸于環(huán)境侵害問(wèn)題的復(fù)雜性，潛伏期長(zhǎng)，不可逆轉(zhuǎn)，隱蔽性極強(qiáng)，一旦發(fā)生損害則難以修復(fù)。訴前程序設(shè)置目的考慮了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性，防止檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)濫用，平衡環(huán)境民事公益訴訟主體格局。檢察機(jī)關(guān)的職能屬性決定其不宜過(guò)早地介入環(huán)境民事公益訴訟中，即使是在已經(jīng)發(fā)生重大損害的情況下也是居于“后位者”，更別說(shuō)具有損害環(huán)境利益的重大風(fēng)險(xiǎn)行為。如果依照現(xiàn)有訴前程序流于形式的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織之間對(duì)存在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題無(wú)法形成對(duì)接機(jī)制。那么很難通過(guò)訴前程序?qū)⒅卮蟓h(huán)境侵害的早期預(yù)防交給社會(huì)組織提起民事公益訴訟，因此，當(dāng)前背景下，發(fā)揮檢察民事公益訴訟訴前程序這個(gè)橋梁應(yīng)有的作用，既可以早發(fā)現(xiàn)、早治療生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題，也可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)主體多元化共治局面。

（二）訴前程序——建構(gòu)預(yù)防原則的可行性

經(jīng)過(guò)檢索相關(guān)環(huán)境民事公益訴訟案例，發(fā)現(xiàn)有不少案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)是圍繞被告的環(huán)境侵權(quán)行為是否造成了損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)。被告一般辯稱(chēng)原告自己沒(méi)有污染行為或者原告沒(méi)有足夠的證據(jù)證明。原告經(jīng)過(guò)初步舉證證明責(zé)任，法院經(jīng)過(guò)審理，對(duì)具有損害社會(huì)公共環(huán)境利益的具有重大風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境侵權(quán)行為，多數(shù)法院支持原告的訴訟請(qǐng)求。

在山東省青島市人民檢察院與被告青島平力金屬制品廠水污染民事公益訴訟一案，針對(duì)被告排污行為是否造成環(huán)境污染和侵害社會(huì)公共利益問(wèn)題，法院認(rèn)為被告所排放金屬酸洗廢液已經(jīng)由市政污水管網(wǎng)排入龍泉河內(nèi)，市政污水管網(wǎng)系統(tǒng)系公共設(shè)施，承擔(dān)收集、消化、處置區(qū)域內(nèi)工業(yè)或者生活污水的職責(zé)，雖然污水處理企業(yè)對(duì)污水進(jìn)行處理，但其承載處置能力有限，大量超標(biāo)排放廢液存在超出污水處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)造成環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)實(shí)中因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致排出水超標(biāo)情形也時(shí)有發(fā)生，并且涉案被告排放酸洗廢液中含有的重金屬不能被污水處理企業(yè)有效處置，外排至周邊環(huán)境會(huì)造成污染，而廢液酸性即使能被污水處理企業(yè)中和處置，也極大地增加了市政污水管網(wǎng)的負(fù)擔(dān)，甚至造成管網(wǎng)系統(tǒng)公共設(shè)施被腐蝕損毀，使周邊環(huán)境面臨污染的重大風(fēng)險(xiǎn)。綜上，本院認(rèn)為，本案中被告排放金屬酸洗廢液的行為已經(jīng)造成了環(huán)境污染，侵害了社會(huì)公共利益。

大量案例表明預(yù)防原則已經(jīng)逐步成為我國(guó)法院審判環(huán)境侵權(quán)案件的一項(xiàng)重要原則。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒行的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)“保護(hù)優(yōu)先”原則。“預(yù)防為主”原則、生態(tài)“保護(hù)優(yōu)先”原則是生態(tài)損害的難以填補(bǔ)或無(wú)法填補(bǔ)性的必然要求，生態(tài)損害的難以填補(bǔ)或無(wú)法填補(bǔ)性決定了生態(tài)損害預(yù)防的前置性和先決性，只有在損害事實(shí)發(fā)生之前采取措施防范生態(tài)損害發(fā)生，才能真正維護(hù)好人類(lèi)賴(lài)以生存的生態(tài)平臺(tái)。當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)化程度越來(lái)越高，環(huán)境行政權(quán)不斷擴(kuò)張，預(yù)防原則在環(huán)境民事公益訴訟還沒(méi)有全面確立，通過(guò)訴前程序縮短環(huán)境損害重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入訴訟程序，既可以節(jié)約司法資源，使生態(tài)損害鑒定工作簡(jiǎn)易化，以環(huán)境修復(fù)為主要目標(biāo)。環(huán)境公益訴訟的核心功能并不在于監(jiān)督、懲戒排污企業(yè)的排污行為以及環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的不作為，而在于通過(guò)訴訟的手段促進(jìn)多元主體在協(xié)商的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益平衡與協(xié)作共治，訴前程序成了連接訴訟與協(xié)商的橋梁。

（三）訴前程序——生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的篩查程序

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議明確提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)現(xiàn)重大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的線索，如果認(rèn)為確有必要對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行遏制，防止其擴(kuò)大造成不可修復(fù)的損害，可以通過(guò)訴前程序督促和建議適格主體對(duì)該線索進(jìn)行審查并決定是否成為原告，這其中還可以進(jìn)行訴前通知舉報(bào)程序，通知環(huán)境污染侵害者和行政機(jī)關(guān)，讓其進(jìn)行自我糾正，既可以發(fā)揮非訴訟糾紛解決機(jī)制的重要作用，也是貫徹檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督原則的體現(xiàn)。社會(huì)組織通過(guò)訴前程序決定是否起訴。與現(xiàn)存的事后救濟(jì)類(lèi)型的民事公益訴訟不同，社會(huì)組織不必要考慮高昂的生態(tài)損害鑒定費(fèi)用，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境處于不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)中，只需要承擔(dān)初步的證明責(zé)任，之后通過(guò)污染企業(yè)對(duì)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的控制程度以及污染企業(yè)后續(xù)處置決定是否啟動(dòng)訴訟程序，既提高了檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公告督促社會(huì)組織提起訴訟的履行率，發(fā)揮訴前程序應(yīng)有的程序價(jià)值，也提高了社會(huì)組織參與公益訴訟的積極性，培養(yǎng)了社會(huì)公眾環(huán)境素養(yǎng)的提升，發(fā)揮了環(huán)境司法的教育懲戒和評(píng)價(jià)指引作用。

三、訴前程序中構(gòu)建預(yù)防原則的路徑

（一）明確檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)民事公益訴訟訴前程序所要達(dá)到的證明標(biāo)準(zhǔn)

檢察機(jī)關(guān)的工作流程是發(fā)現(xiàn)線索→立案→調(diào)查、審查→訴前程序。目前，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的基本依據(jù)有《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，但是具體的工作程序還是不夠詳細(xì)。最高檢察院2018年3月12日制定了《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》這一內(nèi)部辦案規(guī)則，是最具系統(tǒng)性的規(guī)范，除高檢院下發(fā)內(nèi)部辦案文件外，還有13個(gè)省級(jí)檢察院出臺(tái)了辦理公益訴訟案件的“意見(jiàn)”“方案”“規(guī)定”等指導(dǎo)性文件對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案規(guī)程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。通過(guò)以上文件分析，檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境民事公益訴訟的案件范圍主要包括因侵權(quán)人實(shí)施的污染環(huán)境、破壞資源等行為造成的生態(tài)遭受損害或者其他社會(huì)公共利益遭受損害或者有重大損害危險(xiǎn)行為的案件。

訴前程序應(yīng)在調(diào)查程序的基礎(chǔ)上展開(kāi)，發(fā)現(xiàn)案件線索后，調(diào)查有無(wú)侵害公益的違法事實(shí)，違法事實(shí)包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一是要立案追究的，必須是依照民事、經(jīng)濟(jì)或行政等法律規(guī)定構(gòu)成實(shí)體違法且侵害公益的行為;二是要有必要的事實(shí)材料證明侵害公益的違法事實(shí)確已發(fā)生，包括違法行為已經(jīng)實(shí)施、正在實(shí)施或者預(yù)備實(shí)施等。也就是說(shuō)，對(duì)有重大損害危險(xiǎn)行為的案件，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)初步證明責(zé)任后，就可以履行訴前程序，這就為社會(huì)組織參與預(yù)防性環(huán)境損害責(zé)任提供了條件，如果社會(huì)組織同意起訴，則檢察機(jī)關(guān)就可以將案卷材料移交給社會(huì)組織或者給社會(huì)組織提供咨詢(xún)或者建議服務(wù)，具備條件的也可支持起訴。

（二）開(kāi)拓訴前程序功能的擴(kuò)大化

最高法最近提出在加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作的同時(shí)，充分發(fā)揮行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決機(jī)制的作用，使訴訟和非訴訟糾紛解決機(jī)制相互銜接、相互配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為環(huán)境資源糾紛的解決提供多元化選擇。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)訴前程序不僅包括督促和建議法定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織起訴，而且包括準(zhǔn)備起訴前的訴前協(xié)商和訴前調(diào)解。因?yàn)樵V前調(diào)解發(fā)生在提起訴訟之前，訴前調(diào)解的啟動(dòng)應(yīng)在案件當(dāng)事人到法院立案之時(shí)。檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序后，社會(huì)組織如果起訴，那么可以針對(duì)預(yù)防性環(huán)境責(zé)任與污染企業(yè)進(jìn)行調(diào)解或者和解。污染問(wèn)題的復(fù)雜性、技術(shù)性決定了由污染企業(yè)來(lái)修復(fù)受損的環(huán)境損害是一種好的解決辦法，不至于讓環(huán)境問(wèn)題因?yàn)樵V訟的漫長(zhǎng)而遭受持續(xù)性的擴(kuò)大。

在實(shí)踐中，還是有不少在訴前經(jīng)磋商或者調(diào)解，最后和解達(dá)成協(xié)議的例子，如：2019年5月21日，原告北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴現(xiàn)代汽車(chē)（中國(guó)）投資有限公司環(huán)境民事公益訴訟一案在北京四中院經(jīng)調(diào)解結(jié)案，最高檢發(fā)布的典型案例江蘇省無(wú)錫市紅寶特種染料油墨有限公司非法處置危險(xiǎn)廢物民事公益訴訟訴前和解案，本案無(wú)錫市檢察院根據(jù)《無(wú)錫市人民檢察院關(guān)于規(guī)范公益訴訟案件線索管理的若干意見(jiàn)》第二十四條“提起民事公益訴訟前，侵權(quán)行為人向檢察機(jī)關(guān)提出和解請(qǐng)求，檢察機(jī)關(guān)可以與侵權(quán)行為人進(jìn)行和解，但應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證”的規(guī)定，開(kāi)啟了和解的探索實(shí)踐。

對(duì)于檢察公益訴訟的訴前調(diào)解，和解如何進(jìn)行法律法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定，但是，盡管是訴前調(diào)解、和解，仍然要履行民事公益訴訟訴前程序，否則就會(huì)出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與義務(wù)人正在調(diào)解或者和解，而社會(huì)組織提起了訴訟的尷尬局面。具體來(lái)說(shuō)，就是在督促起訴程序中，檢察機(jī)關(guān)可在檢察建議中建議適格主體與民事主體達(dá)成和解，經(jīng)過(guò)督促后，有適格主體愿意與侵權(quán)者和解結(jié)案的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，并由檢察機(jī)關(guān)對(duì)和解、調(diào)解過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。將和解和調(diào)解擴(kuò)展到訴前階段，將生態(tài)修復(fù)理念融入訴前、訴中、訴后，形成多層修復(fù)、立體保護(hù)的修復(fù)性生態(tài)司法機(jī)制。盡管是針對(duì)潛在的具有損害環(huán)境公共利益的風(fēng)險(xiǎn)行為為對(duì)象的程序設(shè)計(jì)，訴前和解和調(diào)解也要基于一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，即要基于專(zhuān)業(yè)的生態(tài)損害鑒定評(píng)估報(bào)告，又要在第三方見(jiàn)證的基礎(chǔ)上公開(kāi)檢驗(yàn)和解或者調(diào)解的結(jié)果，這也是維護(hù)公益不擅自處分所必需具備的條件。

四、結(jié)語(yǔ)

在檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)組織提起公益訴訟前設(shè)置通知和舉報(bào)程序，督促污染者用自身科學(xué)技術(shù)整改并予以反饋，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，科學(xué)分流案件，幫助證據(jù)收集、節(jié)約訴訟資源，堅(jiān)持源頭預(yù)防，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)防重大環(huán)境污染的作用，支持環(huán)境行政監(jiān)管部門(mén)針對(duì)未評(píng)先建、無(wú)證排放等嚴(yán)重環(huán)境違法行為采取按日連續(xù)處罰等行政處罰措施，對(duì)造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備實(shí)施查封扣押等行政強(qiáng)制措施，防止存在重大生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞消滅在源頭或者控制在合理范圍內(nèi)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生負(fù)有行政責(zé)任，如果行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了行政處罰，履行了行政監(jiān)管責(zé)任，且處罰已經(jīng)頂格，就不應(yīng)該提起行政公益訴訟，而用民事公益訴訟來(lái)解決這一問(wèn)題，積極推動(dòng)構(gòu)建環(huán)境資源保護(hù)多元共治機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]何芳芳.分析國(guó)際環(huán)境法基本原則之預(yù)防原則[C]//當(dāng)代法學(xué)論壇，2011.

[2]唐瑭.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下環(huán)境公益訴訟的價(jià)值闡釋及實(shí)現(xiàn)路徑——基于預(yù)防性司法救濟(jì)的視角[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2019（3）.

[3]中華人民共和國(guó)最高人民檢察院.最高人民檢察院工作報(bào)告[R].2019-03-12.

[4]侯佳儒.生態(tài)環(huán)境損害的賠償、移轉(zhuǎn)與預(yù)防：從私法到公法[J].法學(xué)論壇，2017（3）.

[5]中華人民共和國(guó)最高人民檢察.人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法[S].2015-12-16.

[6]梁靜.環(huán)境訴訟機(jī)制的反思與重塑[D].保定：河北大學(xué)，2011.

[7]劉清生.論環(huán)境公益訴訟的非傳統(tǒng)性[J].法律科學(xué)：西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2019（1）.

[8]羅珊.中美環(huán)境公益訴訟比較研究[D].湘潭：湘潭大學(xué)，2017.

[9]中國(guó)政府網(wǎng).中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議召開(kāi)[OB/EL].（2015-05-05）[2019-12-17].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857332.htm

[10]陳冬.環(huán)境公益訴訟研究——以美國(guó)環(huán)境公民訴訟為中心[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2004.