社會組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的適格性基礎

陳佩怡

摘 要：在我國“海洋強國”的戰(zhàn)略背景下，海洋環(huán)境和生態(tài)保護日益重要，賦予社會組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的資格，符合社會公共利益保護的需要，以便更好地實現(xiàn)海洋環(huán)境公益訴訟的目標。

關鍵詞：社會組織;海洋環(huán)境公益訴訟;環(huán)境保護法;適格原告

一、社會組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的法律適用問題

關于社會組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的法律適用，我們應當先厘清以下問題。

（一）《海洋環(huán)境保護法》和《環(huán)境保護法》之間的關系

通常認為，特別規(guī)定就是根據(jù)某種特殊情況和需要規(guī)定的調整某種特殊關系的法律規(guī)范;一般規(guī)定是為調整某類社會關系制定的法律規(guī)范。一般法和特別法所調整的對象有種屬或總分關系，特別法和一般法的概念更是相對而言的?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》是調整人們在利用海洋環(huán)境、保護海洋環(huán)境的活動中所發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范，是為了保護和改善海洋環(huán)境制定的，海洋生態(tài)環(huán)境保護是環(huán)境保護中的一部分，相對于一般的環(huán)境保護而言，海洋環(huán)境保護工作又有其特殊性，比如，海洋環(huán)境監(jiān)測涉及面廣、專業(yè)性強、耗資大。因此，《海洋環(huán)境保護法》相對于《環(huán)境保護法》而言是特別法。

（二）《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款的規(guī)定

按照《海洋環(huán)境保護法》第89條的規(guī)定，在我國，海洋資源同其他自然資源一樣都屬于國家所有，因此，對海洋資源的損害就是給國家造成損害，對海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)破壞的行為，就應當由行使海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源或海洋保護區(qū)的監(jiān)督管理部門代表國家對責任者提出賠償要求。根據(jù)全國人大法工委的立法釋義，《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款保護的法益是國家對海洋生態(tài)、海洋資源的使用權和管理秩序。

從公益訴訟的歷史來考察，公益訴訟由來已久，早在羅馬法時期，公益訴訟指私人對危害社會公共利益的行為提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起，在近現(xiàn)代，隨著國家力量的擴張，對公共利益的維護轉向由國家行使。按照字面理解，國家、集體、社會、不特定多數(shù)人應為公，與他們相聯(lián)系的利益應當屬于公益?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第89條第2款中的海洋監(jiān)督管理部門的索賠權代表的是國家的利益，保護的是與國家利益相關的環(huán)境公益，這只是公益中的一種，但海洋環(huán)境公益除了與國家利益相關之外，還應當與集體、社會、不特定多數(shù)人的利益相關，因此，第89條第2款的規(guī)定并不等同于海洋環(huán)境公益訴訟。

綜上所述，《海洋環(huán)境保護法》確實是《環(huán)境保護法》的特別法，在兩部現(xiàn)行法都有效的情況下，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，應當適用《海洋環(huán)境保護法》認定提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體，但是，《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款并非等同于海洋環(huán)境公益訴訟，并未考慮國家之外的其他公益，該規(guī)定是不完善的，但實踐中法院只能依照《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定做出裁決，因此導致司法實踐混亂和爭議。

二、社會組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的適格性基礎

社會組織作為海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告，有其深刻的理論基礎，具體而言，有如下方面。

（一）社會組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的憲法基礎

我國《憲法》第33條第3款規(guī)定：“國家尊重和保障人權?！庇袑W者認為，目前在我國的憲法現(xiàn)實中，人權條款對列舉的基本權利與未列舉的基本權利都發(fā)揮不同形式的保障作用。人權條款可解釋為基本權利保障的概括性條款，為基本權利的實現(xiàn)奠定直接廣泛的價值基礎。20世紀60年代，環(huán)境權的概念已經(jīng)被提出，日本律師認為環(huán)境權是以憲法中的生存權為依據(jù)的基本權利之一，有學者也認為，環(huán)境權具有基本權利屬性。在憲法的視野中，基本權利應當對國家權力的擴張起約束和壓制作用，但隨著現(xiàn)代國家的發(fā)展，基本權利和國家權力之間的關系此消彼長。就環(huán)境權而言，一方面，行政主體的不作為會損害社會公共利益;另一方面，我國環(huán)境立法中國家的主體地位得到了絕對體現(xiàn)，環(huán)境保護中的行政管制手段在強調國家命令的絕對權威時，是以犧牲作為社會主體的公民和社會組織在環(huán)境保護中的積極性為代價的。

《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》都賦予了社會組織作為環(huán)境公益訴訟主體的資格，顯然這是立法者在有意擴大環(huán)境治理的民主參與，海洋環(huán)境公益訴訟同樣應給予社會組織原告資格，使國家利益、社會公共利益都得到保護，也防止行政權力擠占民主空間。

（二）社會組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的法經(jīng)濟學基礎

在環(huán)境保護的過程中，必然涉及環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的沖突，甚至有些制造污染的企業(yè)還是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要支撐，正因如此，地方保護的現(xiàn)象屢見不鮮。

從法經(jīng)濟學的角度來說，首先，在不確定條件下，人們追求的是預期效用的最大化，建立和實施法律的目的，不是事后追究當事人的行為，而是著重于事前影響當事人的行為選擇。其次，要產(chǎn)生最優(yōu)化結果，要使所追求的法律結果產(chǎn)生，就必須使所有參與主體符合激勵原則，也就是說決策產(chǎn)生的收益大于成本。

一方面，在海洋環(huán)境公益訴訟中，過于單一的起訴主體的選擇，加上地方保護的情況，并不利于實現(xiàn)海洋環(huán)境保護法律的預期效用最大化，也就是說，在相關部門怠于行使訴權或者有意庇護侵權主體等不確定的情況發(fā)生時，《海洋環(huán)境保護法》第89條對當事人行為選擇的影響力就值得推敲了。另一方面，盡管海洋環(huán)境監(jiān)管部門作為行政機關，擁有相對社會組織更強大的公權力以及更優(yōu)的財力、技術條件，有學者認為，環(huán)境行政機關是具有環(huán)境保護專業(yè)知識和能力的行政機關，且依其職責直接參與了污染事故應急處理，在對污染事故的調查取證、后續(xù)損害的防治以及環(huán)境修復的專業(yè)知識方面，有著其他主體難以比擬的優(yōu)勢，但筆者認為，將行政機關作為海洋環(huán)境公益訴訟中唯一的起訴主體，還是會面臨一定的風險。行政機關手中的公共資源同樣是有限的，是要花費一定社會成本的，對海上環(huán)境污染進行預防、管控和治理的成本高昂，如果僅僅使行政機關背負起所有的成本，久而久之，可能會使行政機關不堪重負，從而影響行政機關提出海洋環(huán)境公益訴訟的積極性。有學者指出，在海洋環(huán)境應急管理中，海洋社會組織能夠更廣泛地發(fā)動社會力量，集中專業(yè)人士參與調査研究提供可靠的參考數(shù)據(jù)，提出有效的應急建議，在監(jiān)督政府行為、宣傳教育和信息溝通等方面起著重要作用。賦予社會組織海洋環(huán)境公益訴訟原告資格，可以分擔行政機關的壓力，符合社會協(xié)商制的理念。

三、結語

從國外的相關經(jīng)驗來看，對環(huán)境公益訴訟的原告主體資格的限制越趨寬松，這些賦予環(huán)保非政府組織訴權的國家往往是環(huán)境公益訴訟比較發(fā)達的國家，同時也是環(huán)境保護比較成功的國家。海洋環(huán)境保護相對于一般的環(huán)境保護雖然具有自己的特殊性和復雜性，我們需要集合行政機關龐大的公權力和社會組織的靈活性，讓他們各自發(fā)揮所長，互相補充，以盡量低的成本實現(xiàn)海洋環(huán)境維護的利益最大化。在2018年11月召開的生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會上，海洋生態(tài)環(huán)境司司長柯昶表示，《海洋環(huán)境保護法》的修訂要完善治理體系，充分調動政府、企業(yè)、公眾參與海洋生態(tài)環(huán)境保護的積極性，努力構建海洋生態(tài)環(huán)境保護共治格局，并且還要做好法律銜接，強化與《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等法律的銜接。筆者認為，現(xiàn)正是《海洋環(huán)境保護法》修訂之機，應當在《海洋環(huán)境保護法》中明確增設社會組織作為海洋環(huán)境公益訴訟的原告，并對《海洋環(huán)境保護法》第89條進行修改，明確侵害海洋環(huán)境的行為若損害社會公共利益，社會組織有權代表社會公共利益提起訴訟。這樣能與《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》相銜接，不會造成司法實踐中法律適用的困惑。

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