淺析新冠肺炎疫情下鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生危機(jī)治理的問(wèn)題及策略

劉廣

摘 要：新型冠狀病毒肺炎疫情屬于典型的公共衛(wèi)生危機(jī)，疫情對(duì)鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生危機(jī)治理帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。了解鄉(xiāng)村應(yīng)對(duì)疫情的現(xiàn)狀，并提出解決意見(jiàn)對(duì)以后防治和戰(zhàn)勝疫情具有重要意義。該文指出了鄉(xiāng)村在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)存在的治理能力有限、醫(yī)療資源不足、法治意識(shí)落后等問(wèn)題，并針對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)際狀況，從政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、村民、法律等方面提出建議，旨在完善鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎;公共衛(wèi)生危機(jī);鄉(xiāng)村;治理

中圖分類(lèi)號(hào) R127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2020）06-0015-03

Abstract： The Novel coronavirus pneumonia epidemic is a typical public health crisis，which affects the hearts of all Chinese people and brings severe tests to the management of rural public health crisis. Understanding the current situation of rural response to the epidemic and putting forward solutions are of positive significance to the future prevention and control of the epidemic.Through practical research，this paper finds that there are some problems such as limited governance capacity，insufficient medical resources and backward awareness of the rule of law in responding to the epidemic situation in rural areas，and proposes Suggestions from the government， medical institutions，villagers，laws and other aspects according to the actual situation in rural areas，so as to improve the rural public health crisis management system.

Key words： Novel coronavirus pneumonia; Public health crisis; Rural; Governance

2019年12月以來(lái)湖北省武漢市部分醫(yī)院陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了多例與華南海鮮市場(chǎng)有關(guān)的不明肺炎病例，此后不久即被證實(shí)為2019新型冠狀病毒感染引起的急性呼吸道疾病，后又統(tǒng)一稱(chēng)為“新型冠狀病毒肺炎”，簡(jiǎn)稱(chēng)“新冠肺炎”，英文簡(jiǎn)稱(chēng)“NCP”。疫情發(fā)生后，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)防控疫情做出重要指示，成立中央應(yīng)對(duì)“新冠肺炎”疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)任組長(zhǎng)。在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)信一定能盡早打贏這一場(chǎng)疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)。同時(shí)，公眾也應(yīng)當(dāng)格外關(guān)注廣大鄉(xiāng)村地區(qū)在本次疫情中的公共衛(wèi)生防控，在中國(guó)城鄉(xiāng)二元化的格局下，鄉(xiāng)村在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的過(guò)程中存在哪些問(wèn)題？如何去解決這些問(wèn)題？

1 鄉(xiāng)村視角下的公共衛(wèi)生危機(jī)相關(guān)概念

2003年的SARS、2007年的手足口傳染病、2009年的甲型H1N1流感等公共衛(wèi)生危機(jī)事件給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成了一定影響，尤其是對(duì)人民群眾的生命健康權(quán)造成了極大的危害。與此同時(shí)，這些公共衛(wèi)生危機(jī)也加強(qiáng)了我國(guó)政府建設(shè)危機(jī)管理機(jī)制的力度，豐富了我國(guó)政府應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和手段。在這次由新型冠狀病毒引起的肺炎疫情下，中央、地方高效聯(lián)動(dòng)為解決疫情提供了中國(guó)方案，貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。

國(guó)務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)做了如下定義：“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件”[1]。鄉(xiāng)村尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村存在公共衛(wèi)生危機(jī)的理念落后、治理制度不健全、多元治理主體參與度有限、基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)施落后等治理難題，因而在應(yīng)對(duì)重大傳染病疫情的公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)難免力不從心。

2 鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生危機(jī)治理中存在的問(wèn)題

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力有待提升 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行使國(guó)家權(quán)力的最基層組織，發(fā)揮著連接國(guó)家和基層社會(huì)的重大功能。由于我國(guó)基層政府在現(xiàn)實(shí)行政體系下的地位和所處的客觀環(huán)境，基層政府往往人才短缺。人是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力最為關(guān)鍵的因素，無(wú)人可用就必然導(dǎo)致治理理念落后乃至治理不當(dāng)，從而導(dǎo)致在應(yīng)對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生事件時(shí)，預(yù)警、防控期間及善后處理的工作效率不高。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同于縣以上政府，其職能機(jī)構(gòu)殘缺，在“條塊結(jié)合”的管控體制下，“七所八站”這類(lèi)上級(jí)部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整合資源開(kāi)展防控工作時(shí)往往受到限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村兩委在整合社會(huì)資源，借助社會(huì)組織、第3部門(mén)等非政府組織協(xié)同應(yīng)對(duì)疫情的能力不足。在強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理的時(shí)代背景下，基層政府、建制村必須在借助多元主體提升鄉(xiāng)村治理能力方面多下功夫，變一元為多元，進(jìn)一步彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。

2.2 縣鄉(xiāng)2級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的不協(xié)同 當(dāng)前，普遍存在“看病難、看病貴”的認(rèn)知，這種現(xiàn)象在鄉(xiāng)村會(huì)更明顯。優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源集中在城鎮(zhèn)，優(yōu)秀的醫(yī)護(hù)人員需要更為良好的工作環(huán)境，所以他們選擇向上級(jí)醫(yī)院流動(dòng)，進(jìn)一步導(dǎo)致了鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才的短缺;其次鄉(xiāng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)接診人數(shù)少，導(dǎo)致政府對(duì)鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的投入動(dòng)力不足，使鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況陷入惡性循壞。在新型冠狀病毒引起的肺炎疫情下，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了一些值得思考的問(wèn)題。以H縣B鄉(xiāng)的1個(gè)真實(shí)案例為例，2020年1月22日在“新冠肺炎”疫情已經(jīng)發(fā)生的情況下，B鄉(xiāng)一患者有發(fā)熱等癥狀，在鄉(xiāng)衛(wèi)生院就醫(yī)后，建議轉(zhuǎn)診H縣縣醫(yī)院，H縣醫(yī)生囑其住院治療，但患者未遵醫(yī)囑回到B鄉(xiāng)衛(wèi)生院要求輸液，B鄉(xiāng)衛(wèi)生院醫(yī)生勸其遵縣醫(yī)院醫(yī)囑回縣醫(yī)院住院治療，但當(dāng)天夜晚鄉(xiāng)衛(wèi)生院電話(huà)隨訪患者，卻得知縣醫(yī)院囑其可回家輸液，后該患者于村衛(wèi)生室輸液治療。然而，患者無(wú)縣醫(yī)院醫(yī)師書(shū)面診斷證明。2020年1月25日，患者的兄長(zhǎng)、母親接連出現(xiàn)疑似新冠肺炎癥狀就診于縣醫(yī)院后皆被告知可回鄉(xiāng)衛(wèi)生院治療，且2人也無(wú)縣醫(yī)院書(shū)面診斷報(bào)告。2010年1月25日晚，患者癥狀轉(zhuǎn)危被送往縣醫(yī)院。雖然最終確診3人皆是普通感冒，但是這件事情在H縣人盡皆知，引起較大恐慌。通過(guò)次案例可以發(fā)現(xiàn)，在疫情已經(jīng)引起中央高度重視的情況下，H縣縣鄉(xiāng)2級(jí)醫(yī)院仍然不能協(xié)同有效處理疑似病人，縣醫(yī)院不按正規(guī)醫(yī)療程序，讓未開(kāi)具書(shū)面診斷報(bào)告的病人回鄉(xiāng)就診，讓醫(yī)療基礎(chǔ)本就薄弱的鄉(xiāng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)承受更大壓力。

2.3 鄉(xiāng)村基層法律意識(shí)有待提升 這次“新冠肺炎”引起的疫情引起了全國(guó)各地人民群眾的高度重視，鄉(xiāng)村居民也在這次疫情防控中也表現(xiàn)出了高度的自覺(jué)性、行動(dòng)性。但這些自發(fā)防疫行動(dòng)中也難免發(fā)生一些過(guò)激行為，如采用推土、砌墻等方式阻斷交通線路，雖然起到了阻斷疫情傳播的作用，但卻違背了法制的原則，鄉(xiāng)村封路設(shè)置警示牌、警戒線即可。

2.4 村民的個(gè)人素質(zhì)及人文關(guān)懷欠缺 這次疫情發(fā)生在春節(jié)假期，鄉(xiāng)村返鄉(xiāng)人員激增。按照統(tǒng)一部署，全體村民都應(yīng)該自行在家隔離。但是居家沒(méi)有娛樂(lè)項(xiàng)目，年輕人可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行休閑娛樂(lè)，中老年人卻難以適從，仍有部分村民私自展開(kāi)聚集性活動(dòng)，聚眾打牌、吃喝等，這給鄉(xiāng)村地區(qū)的疫情防控帶來(lái)了巨大的壓力。

世界衛(wèi)生組織提出“健康不僅是軀體沒(méi)有疾病，還要具備心理健康、社會(huì)適應(yīng)良好和有道德?！备鶕?jù)相關(guān)研究，突發(fā)事件時(shí)的情緒異常表現(xiàn)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：“疑病心理、恐慌心理、焦慮心理、抑郁心理、強(qiáng)迫心理以及一些伴隨癥狀”[2]。鄉(xiāng)村居民受教育程度相對(duì)較低，利用心理危機(jī)干預(yù)熱線等手段排解心理問(wèn)題的比例也比較低，關(guān)注心理健康不僅是“以人為本”的重要體現(xiàn)，也是鄉(xiāng)村治理水平提升的重要表現(xiàn)，所以加強(qiáng)對(duì)村民的心理干預(yù)至關(guān)重要。

3 解決鄉(xiāng)村現(xiàn)存公共衛(wèi)生危機(jī)治理問(wèn)題的策略

3.1 加強(qiáng)府際協(xié)調(diào)、提升基層治理水平 府際關(guān)系也被稱(chēng)為“政府間關(guān)系”，根據(jù)謝慶奎等學(xué)者的觀點(diǎn)可以將其理解為包含央地關(guān)系、地方各級(jí)政府間縱向、橫向關(guān)系以及政府內(nèi)設(shè)各部門(mén)間權(quán)力關(guān)系的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)府際協(xié)調(diào)就是要協(xié)調(diào)好上級(jí)政府與下級(jí)政府、地方政府之間、政府內(nèi)部各部門(mén)之間的關(guān)系?！靶鹿诜窝住币咔橄?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)與縣政府的信息交流，處理好和縣直各部門(mén)之間的關(guān)系，統(tǒng)籌好“七站八所”，指揮好政府內(nèi)設(shè)科室，把“條塊結(jié)合”管理體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作上的影響降到最低。同時(shí)要注意，衛(wèi)生行政部門(mén)是疫情防控的主力單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要服從上級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)的指揮，使公共衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)能夠統(tǒng)一高效運(yùn)行。治理強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同參與。鄉(xiāng)村地區(qū)第3部門(mén)勢(shì)力微弱，發(fā)生重大公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委難以爭(zhēng)取到其他非政府組織的支持，所以要大力爭(zhēng)取第3部門(mén)深入鄉(xiāng)村，扶持本鎮(zhèn)、本村社會(huì)團(tuán)體，招商引資吸引企業(yè)入駐。在發(fā)生重大疫情時(shí)，能在政府、社會(huì)、群眾之間形成合力，強(qiáng)而有力的應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)。

3.2 強(qiáng)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)責(zé)任意識(shí)、優(yōu)化衛(wèi)生資源配置 “新冠肺炎”疫情下，醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)著巨大的社會(huì)責(zé)任，肩負(fù)著黨和人民的重托。疫情當(dāng)頭，醫(yī)療機(jī)構(gòu)絕對(duì)不能當(dāng)逃兵。各醫(yī)療機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照上級(jí)部門(mén)指示，按照本機(jī)構(gòu)的相關(guān)條例要求，以高度社會(huì)使命感和責(zé)任感救助疫情相關(guān)病人。在重大公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)期，還要進(jìn)一步提高和強(qiáng)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)，制定出臺(tái)相關(guān)條例，理清各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任，對(duì)失職、瀆職的行為給以嚴(yán)厲的打擊。強(qiáng)化責(zé)任的同時(shí)，也要切實(shí)提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)的軟硬件設(shè)施水平，尤其是鄉(xiāng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資源配置。這也就要求國(guó)家加快城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的進(jìn)程，衛(wèi)生均等化的實(shí)質(zhì)是社會(huì)公平原則的體現(xiàn)。社會(huì)主義性質(zhì)也要求“我們社會(huì)全體成員能平等的享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，從而提高整體社會(huì)的福利水平”[3]。

3.3 建立健全醫(yī)療衛(wèi)生信息系統(tǒng) 信息的作用不言而喻，尤其是在發(fā)生公共衛(wèi)生危機(jī)的關(guān)鍵時(shí)期，其作用就更加凸顯。衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)有預(yù)警作用，在公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生的過(guò)程中，高效、透明的衛(wèi)生信息也能起到防范謠言、安定民心的作用。這次新冠肺炎疫情，中國(guó)政府及時(shí)向國(guó)際社會(huì)公布疫情相關(guān)信息，得到世界衛(wèi)生組織和國(guó)際社會(huì)的高度贊賞。村民知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的信息難以識(shí)別真假，完善的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)不僅對(duì)公共部門(mén)防控疫情大有裨益，而且對(duì)村民識(shí)別信息，保障鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定具有實(shí)際作用。

3.4 完善法律機(jī)制建設(shè)、增強(qiáng)村民法律意識(shí) “全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”[4]。法律建設(shè)是與時(shí)俱進(jìn)的。新形勢(shì)下，鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生危機(jī)治理面臨著新的挑戰(zhàn)，要堅(jiān)持發(fā)展完善鄉(xiāng)村衛(wèi)生危機(jī)治理的法律體系，用法律的手段保障鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生安全，形成系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)危機(jī)的治理制度體系。明確應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)各部門(mén)的主體責(zé)任，“加強(qiáng)對(duì)其履責(zé)情況的監(jiān)督，對(duì)于失職及違法行為依法追求其法律責(zé)任，特別要加強(qiáng)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督中的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、有權(quán)無(wú)責(zé)的問(wèn)題，”[5]讓鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生危機(jī)治理切實(shí)走上法治化軌道。出臺(tái)相關(guān)法律的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)村民的法律知識(shí)教育、增強(qiáng)村民的法律意識(shí)。通過(guò)法律宣傳教育使村民在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的情況下，自覺(jué)融入到疫情防控的大格局下，不做出有損集體和社會(huì)利益的行為。

3.5 心理咨詢(xún)服務(wù)向鄉(xiāng)村傾斜 城鄉(xiāng)差距不僅僅體現(xiàn)在物質(zhì)上，鄉(xiāng)村居民的心理健康也是需要社會(huì)關(guān)注的一個(gè)重要方面。公共衛(wèi)生危機(jī)衍生的心理危機(jī)是一個(gè)廣泛存在的問(wèn)題，社會(huì)公益組織在網(wǎng)絡(luò)上開(kāi)辟心理咨詢(xún)服務(wù)的時(shí)候，可以專(zhuān)門(mén)設(shè)立鄉(xiāng)村專(zhuān)線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村2委要密切關(guān)注村民的心理動(dòng)態(tài)，留心社會(huì)上心理咨詢(xún)的途徑，并將相關(guān)咨詢(xún)渠道通過(guò)微信、廣播、電視等方式傳達(dá)到村民處。

3.6 把疫情防控變成村民的自覺(jué)行動(dòng) 村民是鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生危機(jī)治理中最廣泛的參與者。基層黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，農(nóng)民黨員發(fā)揮先鋒模范作用，還可以充分調(diào)動(dòng)返鄉(xiāng)青年大學(xué)生參與疫情防控，成立青年志愿隊(duì)。1人帶動(dòng)1戶(hù)、1戶(hù)帶動(dòng)1組、1組帶動(dòng)1村，黨員、村干部、知識(shí)青年協(xié)同帶領(lǐng)村民學(xué)習(xí)疫情防控的相關(guān)知識(shí)，激發(fā)村民保衛(wèi)鄉(xiāng)村的激情和動(dòng)力。公共衛(wèi)生危機(jī)治理中最難控制的因素是人，尤其在這一次新型冠狀病毒傳染的疫情下，把疫情防控變成村民的自覺(jué)行動(dòng)，鄉(xiāng)村地區(qū)就一定能打贏這場(chǎng)疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)。

4 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生危機(jī)治理是社會(huì)治理的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，需要全社會(huì)投入更多的關(guān)注和研究。新型冠狀病毒肺炎對(duì)鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生危機(jī)治理能力是一次巨大的挑戰(zhàn)，同時(shí)也是提升鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生危機(jī)治理能力的一個(gè)契機(jī)。因此，要鍥而不舍，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村事業(yè)的全面發(fā)展，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實(shí)處，讓社會(huì)發(fā)展的成果惠及全體公民。

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（責(zé)編：張 麗）