PPP模式在城中村改造項(xiàng)目中的運(yùn)用
——以杭州市新文村改造項(xiàng)目為例

■黃 玲

（杭州北部軟件園發(fā)展有限公司）

1 引 言

城中村改造，既是一場蛻變，更是推進(jìn)民生福祉行動(dòng)的生動(dòng)實(shí)踐，是改善民眾生活環(huán)境，加快城市化發(fā)展進(jìn)程、提升城市品位品味的必然趨勢，是一項(xiàng)民心工程。但是因存在大量資金需求，需要較長的建設(shè)周期、無法快速獲得投資回報(bào)、存在較大的風(fēng)險(xiǎn)等因素，項(xiàng)目往往存在難以融資的問題。

借鑒其他國家舊城更新中廣泛使用的PPP模式，能為城中村改造階段，難以融資的問題得到解決起到一定的促進(jìn)作用。杭州市新文村位于拱墅區(qū)北部，由于專業(yè)市場、城市道路等圍合，拆遷難度大、成本高。為緩解財(cái)政壓力，籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金，嘗試采用PPP模式實(shí)施城中村改造。

2 PPP模式概述

PPP模式是一個(gè)極其廣泛的概念，包含的實(shí)際形式很多，結(jié)合中國的國情，往往將其劃分成特許經(jīng)營類等三種類型。

2.1 PPP模式的情況

通常情況下，在外包類PPP項(xiàng)目中，在政府出資的情況下，私人部門負(fù)責(zé)承擔(dān)項(xiàng)目中的部分職能，如僅負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或在政府的委托下代替負(fù)責(zé)設(shè)施的管理維護(hù)工作或提供部分公共服務(wù)，并通過政府支付費(fèi)用來獲取收益。在此類項(xiàng)目中，私人部門無須無須承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。

公私部門采用特定的契約關(guān)系，依照特定的方式使公共項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺瞬块T的一種PPP模式即為私有化類PPP項(xiàng)目。此類項(xiàng)目要求私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的所有投資，在政府的監(jiān)督管理下，采用向用戶收取費(fèi)用的方式來收回投資進(jìn)而實(shí)現(xiàn)盈利。因此類項(xiàng)目的所有權(quán)為私人所有，并且并不具備有限追索的特點(diǎn)，因此在此類項(xiàng)目，私人部門承擔(dān)著極大風(fēng)險(xiǎn)。

特許經(jīng)營類PPP模式需要私人部門部分或全面出資，并采用特定的合作方式與公共部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同分享項(xiàng)目收益，這種模式引入了廣泛探討。常見的有：BOT(建造—運(yùn)營—移交）、BOO(建造—擁有—運(yùn)營）、BOOT（建造—擁有—運(yùn)營—移交）、TOT(移交—經(jīng)營—移交）。

2.2 新文村改造項(xiàng)目運(yùn)作模式

新文村改造項(xiàng)目運(yùn)作模式為BOT (建設(shè)-運(yùn)營-移交），項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖具體如下：

圖1 項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖

3 PPP模式在城中村改造中的可行性

3.1 有利于土地資源的有效利用

在城市化進(jìn)程快速推進(jìn)的形勢下，城市土地資源漸漸成為約束城市發(fā)展的一種核心要素。新文村城中村政改造PPP項(xiàng)目的建設(shè)有利于規(guī)劃布局調(diào)整，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。通過PPP模式引入社會(huì)資本，充分利用其先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目效率，減少重復(fù)投資。

3.2 有助于降低政府投資風(fēng)險(xiǎn)

將PPP模式引入到城中村治理中來，使政府和社會(huì)資本充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，雙方各自承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)分配更合理。同時(shí)轉(zhuǎn)變政府管理方式，通過設(shè)置績效考核機(jī)制，與項(xiàng)目公司收入掛鉤，從而實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目提供公共服務(wù)質(zhì)量地把控，降低了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 解困政府難題，緩解財(cái)政壓力

通過PPP模式的使用來治理城中村將項(xiàng)目的融資以及資金管理體現(xiàn)了出來，從由政府全面提供財(cái)政支持到如今PPP模式的應(yīng)用，可謂是一種極大進(jìn)步。拓寬了融資渠道，吸收社會(huì)資本，引入社會(huì)資本，可有效解決本項(xiàng)目的建設(shè)資金問題，有效緩解區(qū)政府財(cái)政壓力。

4 PPP模式在城中村改造項(xiàng)目中常見的難點(diǎn)分析

4.1 前期融資困境

在私營企業(yè)中，通過PPP模式的引入來改造城中村，不但可利用其專業(yè)能力，更為關(guān)鍵的是，提供了一種社會(huì)資金融通渠道。但現(xiàn)實(shí)情況是，在融資階段，此類企業(yè)也對銀行貸款存在嚴(yán)重的依賴性，企業(yè)的融資能力直接影響到項(xiàng)目是否能順利進(jìn)行。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之難

合理分配風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵。原則上需由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府來分?jǐn)偡傻确矫娴娘L(fēng)險(xiǎn)，由政府與社會(huì)共同承擔(dān)因自然等不可抗力因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐階段，大部分PPP項(xiàng)目并未依照這一分配原則來實(shí)施。

4.3 盈利之難

PPP模式下的項(xiàng)目公私雙方都希望以營利為目的，政府以城市建設(shè)、改善市貌為目標(biāo)，顯而易見，政府也較為關(guān)注維護(hù)社會(huì)秩序、防范行政審批風(fēng)險(xiǎn)等問題，在城中村改造階段，私營公司參與其中的目的在于通過投資獲取最大利潤。所以盈利模式的設(shè)計(jì)就成了重中之重。

4.4 運(yùn)營期績效考核之難

PPP項(xiàng)目運(yùn)營效率和質(zhì)量的高低很大程度取決于績效考核，目前考核存在的問題還是以績效考核制訂率不高，或者即使有績效考核，方案缺乏操作性。倘若未能對考核準(zhǔn)則與體系進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，則會(huì)對績效考評結(jié)果帶來一定影響，使之流于一種表面形式。

5 PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中的改進(jìn)對策——以杭州市新文村城中村改造PPP項(xiàng)目為例

杭州市新文村城中村改造PPP項(xiàng)目通過實(shí)施，將建成有安置房、小學(xué)、幼兒園、領(lǐng)里中心及道路橋梁和綠地等配套設(shè)施，總用地面積約358畝。項(xiàng)目總投資約242859萬元，其中采購內(nèi)容工程總投資約135898萬元（不含拆遷補(bǔ)償費(fèi)）。

5.1 項(xiàng)目資金來源以資本金結(jié)合部分解決項(xiàng)目整體融資問題

考慮到項(xiàng)目實(shí)際情況及金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)要求，項(xiàng)目公司資本金為項(xiàng)目總投資20%，約為27179.60萬元，其余由項(xiàng)目公司融資解決，項(xiàng)目公司可以以本項(xiàng)目融資之目的，在征得實(shí)施機(jī)構(gòu)同意的情況下，將其在項(xiàng)目合同項(xiàng)下的各項(xiàng)權(quán)益(如預(yù)期收益權(quán)、保險(xiǎn)受益權(quán)等)設(shè)置質(zhì)押或以其他方式設(shè)置擔(dān)保權(quán)益。

5.2 完善PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

在簽訂合同時(shí)，根據(jù)各風(fēng)險(xiǎn)分配制定應(yīng)對措施，具體如圖2所示。

圖2 風(fēng)險(xiǎn)分配及應(yīng)對措施

5.3 建立公平的利益分配機(jī)制

在項(xiàng)目進(jìn)行階段，應(yīng)對參與方的利益進(jìn)行高效統(tǒng)籌。政府的核心任務(wù)在于監(jiān)督管理，調(diào)節(jié)社會(huì)資本利潤，在代表廣大人民群眾的利益之余，還應(yīng)為社會(huì)資本能夠獲取合理收益提供有力保障。社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源為政府支付的可行性缺口補(bǔ)助和項(xiàng)目運(yùn)營取得的收入。

5.4 提高績效考核的實(shí)用性操作性

將關(guān)鍵指標(biāo)系數(shù)作為PPP項(xiàng)目績效考核的基本依據(jù)，通過引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)定具體評分標(biāo)準(zhǔn)及考核等級(jí)，并將考核結(jié)果與當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助支出掛鉤。

6 結(jié) 語

將PPP模式引入到“城中村”治理階段，與當(dāng)代信息的互相聯(lián)通、共同分享、資源的共同分享以及整合的時(shí)代發(fā)展趨勢相符，使政府與企業(yè)共同治理 “城中村”，不但能幫助政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且能為其治理能力的提升起到一定的促進(jìn)作用，具備良好的實(shí)踐價(jià)值。