協(xié)同治理視角下托底性社會救助機制研究
——兼論結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合機理

黃劍鋒，晏 子

（上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海，200030）

一、問題提出

2014年《社會救助暫行辦法》的發(fā)布和施行，標(biāo)志著我國基本確立了“8+1”社會救助框架體系，更加明確了社會救助“托底線、救急難、可持續(xù)”的基本功能，同時也強調(diào)了社會力量參與的重要意義。然而，救助體系仍存在頑固性短板和掣肘，民生安全網(wǎng)還沒有真正起到兜底性的作用：一方面，由于制度剛性的存在，低保邊緣群體、低收入家庭等抵御風(fēng)險能力較弱的群體無法被納入到現(xiàn)有的救助制度中；另一方面，由于制度間的條塊分割、政策碎片化、申請程序復(fù)雜，因此救助資源得不到有效整合，權(quán)威碎片化和政策碎片化導(dǎo)致了救助實施過程中存在著救助主體“各自為政”、救助程序“各行其道”的問題。[1]

理論界的研究也顯示，托底性社會救助機制的構(gòu)建需要多元主體參與，建立起以政府為主導(dǎo)、社會公眾、民間組織和社會團體廣泛參與的救助協(xié)作機制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、功能整合，[2-3]而多元主體參與協(xié)同的關(guān)鍵在破除社會主體缺乏協(xié)調(diào)與整合導(dǎo)致的“雙軌制”或“多軌制”[1]；同時，構(gòu)建起常態(tài)化的程序性機制，需要建立起救助對象的需求識別機制以便精準(zhǔn)識別救助對象，[4]并通過快速響應(yīng)機制、“一站式服務(wù)”機制、民政“大數(shù)據(jù)”信息共享機制的構(gòu)建，[5]以長效制度化解困難群體的突發(fā)性生存風(fēng)險。簡而言之，托底性社會救助機制的建設(shè)需要跨部門協(xié)同機制的補充和配合以及常態(tài)化的救助程序安排。

本文選取了托底性社會救助機制中的突出案例——Q市Q區(qū)作為研究對象，進行深度剖析，主要探討兩個層面的問題。一是從實踐層面看，托底性社會救助中，多元救助主體應(yīng)該如何協(xié)同聯(lián)動？社會救助資源、救助政策該如何進行整合與配置？二是從理論視角看，社會救助中，協(xié)同的結(jié)構(gòu)性主體與程序性安排之間是如何耦合的？政府部門及非政府部門如何進行結(jié)構(gòu)性協(xié)同，如何在程序的建構(gòu)中協(xié)同治理？

二、文獻綜述與理論框架

(一) 文獻綜述

隨著新公共管理運動的開展，各國政府更加重視以任務(wù)和績效為導(dǎo)向，開始了去官僚化與分權(quán)化的進程。[6]后來政界和學(xué)界開始不斷認識到，公共事務(wù)的治理已不僅僅是政府的職責(zé)，而是要通過所有形式的組織所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來實現(xiàn)。[7]學(xué)者們開始不斷反思公共機構(gòu)和管理者應(yīng)該如何應(yīng)對跨部門、多層次的治理系統(tǒng)，如何構(gòu)建起整體性的框架來促進不同參與主體、治理程序的協(xié)同。[8]最后，這些思想與觀念被統(tǒng)一到“協(xié)同治理”的概念中。

盡管不同的學(xué)者對“協(xié)同治理”的概念進行了不同的定義，但是協(xié)同治理的根本特征是對治理過程中多元化的主體、多樣性的目標(biāo)與資源進行整合，并且重視在此過程中形成的協(xié)同關(guān)系。[9]由于協(xié)同治理理論對于分析跨部門合作治理現(xiàn)象具有強大的解釋力，學(xué)界廣泛運用于生態(tài)治理[10]、水治理[11]以及公共危機應(yīng)對[12]等府際協(xié)同與基層治理領(lǐng)域的議題。不同學(xué)者基于研究視角的差異，大多從協(xié)同主體與治理層次兩個層面進行了理論探討。協(xié)同主體主要關(guān)注的是政府部門內(nèi)部協(xié)同、政府部門與非政府組織內(nèi)外協(xié)同；[13]而根據(jù)治理層次的不同，可將其具體分為政策協(xié)同、項目協(xié)同、公共服務(wù)供給協(xié)同和面向個體的服務(wù)協(xié)同。[14]

在社會救助的研究中，傳統(tǒng)的研究范式關(guān)注的是社會救助中的政府責(zé)任，[15]但是隨著社會救助體制和機制的發(fā)展，研究范式也發(fā)生著轉(zhuǎn)變，不同學(xué)者開始基于多中心治理[16]、整體性治理[17]、協(xié)同治理[1]和網(wǎng)絡(luò)化治理[18]等理論視角，從社會救助治理的理念、結(jié)構(gòu)、功能和方式等方面討論如何利用政府力量和社會力量兩種資源，構(gòu)建起多元化的救助模式。

總體而言，學(xué)界對托底性社會救助機制進行了深入討論和研究，但目前尚沒有學(xué)者結(jié)合實證材料，從理論出發(fā)針對托底性社會救助的協(xié)作機制展開細致分析，他們大多是停留在現(xiàn)狀的梳理及模式的探討層面，尚未形成跨部門協(xié)同的獨立分析框架。因此本文希望彌補這一缺憾，將這一議題納入?yún)f(xié)同治理的理論框架內(nèi)，繪制托底性社會救助機制部門協(xié)同的整體圖景。

(二) 理論框架：結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合

經(jīng)濟合作發(fā)展組織(經(jīng)合組織，OECD)根據(jù)政策協(xié)調(diào)的措施和手段，將協(xié)同機制劃分為兩大類：“結(jié)構(gòu)性機制”(structural mechanisms)和“程序性機制”(procedural mechanisms)。結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制關(guān)注構(gòu)建協(xié)同的組織載體，即為實現(xiàn)跨部門協(xié)同而設(shè)計的結(jié)構(gòu)性安排，如中心政策小組、部際聯(lián)席會議、專項任務(wù)小組等；程序性協(xié)同機制則關(guān)注實現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段，如面臨“跨界問題”時的議程設(shè)定和決策程序、制度化信息交流平臺、促進協(xié)同的財政工具和控制工具的選擇等。[19]

國內(nèi)學(xué)者周志忍等曾將這兩類協(xié)同機制運用于分析中國情境下的政府跨部門協(xié)同，并認為中國的結(jié)構(gòu)性協(xié)同主要有三種組織形式：以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同模式；以“部際聯(lián)席會議”為代表的橫向協(xié)同模式；圍繞專項任務(wù)開展的條塊間橫向協(xié)同模式。[20]程序性協(xié)同主要有兩大形式：“程序性安排”和“配套技術(shù)”。[21]程序性安排包括常設(shè)性專門協(xié)調(diào)機構(gòu)的運作管理程序，非常設(shè)性機構(gòu)如部際聯(lián)席會議設(shè)立的門檻條件、啟動程序、運作程序、終止程序，所有縱向和橫向協(xié)同面臨跨界問題時的議程設(shè)定程序、決策程序以及政策執(zhí)行中的程序性安排；配套技術(shù)包括信息交流平臺和交流的程序規(guī)則、協(xié)同文化和能力的培育、協(xié)同激勵和問責(zé)工具。[22]

但經(jīng)合組織的劃分和周志忍的研究均并未對兩類協(xié)同機制的關(guān)系和互動模式展開探討，此外，它們也沒有論及在兩類協(xié)同框架下，協(xié)同政府部門外市場和社會力量的可能性。事實上，協(xié)同治理區(qū)別于傳統(tǒng)政府管控社會管理模式的本質(zhì)就在于其社會性取向，這不僅是對公共性擴散的價值性回應(yīng)與工具性應(yīng)用，更是協(xié)同治理的出發(fā)點和落腳點。[23]

本文擬以經(jīng)合組織的劃分和周志忍的理論框架為指導(dǎo)①，在經(jīng)合組織的劃分和周志忍框架的基礎(chǔ)上進行理論上的創(chuàng)新，同時在結(jié)構(gòu)性協(xié)同中增加了“政府部門外協(xié)同”，并結(jié)合托底性社會救助的實證案例，對兩大協(xié)同機制的互動模式及部門外協(xié)同模式展開探索性分析(見圖1)，提出三大基本假設(shè)：

假設(shè)1：結(jié)構(gòu)性協(xié)同包括政府部門外協(xié)同；

假設(shè)2：程序性協(xié)同與結(jié)構(gòu)性協(xié)同存在耦合關(guān)系；

假設(shè)3：程序性協(xié)同與結(jié)構(gòu)性協(xié)同的成功耦合存在關(guān)鍵要素。

圖1 程序型協(xié)同與結(jié)構(gòu)性協(xié)同的理論框架

三、案例介紹與分析

為了刻畫出較為完整的理論圖景，本文所研究的案例近似于典型案例，采用過程追蹤的方法來揭示因果機制。選取Q市Q區(qū)作為典型案例進行考察原因有二：第一，根據(jù)托底性社會救助300個試點單位的問卷調(diào)查、工作報告及2016底在京舉辦的“臨時救助工作會議”相關(guān)單位匯報，Q市Q區(qū)的經(jīng)驗得到了民政部門的表揚與推薦，是值得深入探討的案例；第二，Q市Q區(qū)在程序設(shè)定、政策資源統(tǒng)籌、協(xié)同部門聯(lián)動和充分發(fā)揮地方性社會力量等方面較為突出，不僅在組織構(gòu)架、社會力量參與、資源統(tǒng)籌等方面有比較成形的做法，協(xié)同前后的成效與困境也都得以展示，從中也可以獲取豐富且多樣性的案例素材。因此，本文在2016年3—9月對Q市Q區(qū)開展了相應(yīng)的資料收集和調(diào)研工作，并按照學(xué)術(shù)慣例，對個案所涉及的組織名稱、地名和人名均作了化名處理。

(一) 案例簡介

Q區(qū)地處F省東南沿海中部，是Q市下轄的4個城區(qū)之一，轄區(qū)面積為306平方千米，擁有36萬人口，作為一個現(xiàn)代化石化港口城市，擁有豐富的石化資源和港口資源，經(jīng)濟基礎(chǔ)較為雄厚。①2015年，民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國開展“救急難”綜合試點工作的通知》，Q區(qū)名列全國確定的300個試點單位中。Q區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對此高度重視并落實試點工作，將該項目列為全區(qū)“為民辦實事”項目，在全區(qū)社會救助統(tǒng)籌聯(lián)動機制的基礎(chǔ)上，成立了托底性社會救助的專項領(lǐng)導(dǎo)小組，通過統(tǒng)籌救助資源、優(yōu)化救助流程，建立了主動發(fā)現(xiàn)機制、多元籌資機制、資源統(tǒng)籌機制、信息共享機制、受理-響應(yīng)機制和轉(zhuǎn)介機制等程序性設(shè)置(見圖2)，探索托底性社會救助的實現(xiàn)路徑，及時高效地幫助需要救助的社會對象。經(jīng)不完全統(tǒng)計，截至2017年，全區(qū)救助工作共支出約2 193萬元，救助9 436人次。

1. 主動發(fā)現(xiàn)機制

傳統(tǒng)的救助僅依靠困難群體的上門填表申請，且對于申請的受理時限沒有明確的行政規(guī)定，“坐等上門申請”的救助方式不僅不利于發(fā)現(xiàn)潛在的“急難”事故，而且也不能保證救助時效。為了提升社會救助的時效性，Q區(qū)政府改變“坐等救助”為“主動發(fā)現(xiàn)”，組建了一支以社區(qū)網(wǎng)格員、志愿者、鄰里宗親為主體的發(fā)現(xiàn)隊伍，利用在同一地域中的宗親對于生活場域中的困難群體更為了解、對救助對象更可能精確瞄準(zhǔn)的優(yōu)勢，Q區(qū)政府將宗親人力資源轉(zhuǎn)化為“志愿者資源”，通過宗親內(nèi)部社會網(wǎng)絡(luò)，鼓勵和動員宗族內(nèi)部成員加入，發(fā)揮社會救助精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)的優(yōu)勢。Q區(qū)民政局局長這樣介紹：

2016年登記在區(qū)民政局社會公益名冊的志愿者共有13 623人，累計參與公益活動的人次達到總?cè)丝诘?.6%，大部分的志愿者主要服務(wù)于自己所處社區(qū)、村落等基層組織中。宗親力量往往還能破解那些政府無法觸及和化解的救助困境。在我們的救助案例中，有位高齡母親不愿將患有精神病的兒子送至醫(yī)院進行救治并封鎖在家中，在患者的生活和健康得不到有效的保障時，政府試圖進行解救卻遭到了母親的阻攔，最終，社區(qū)通過動員與其熟識的宗親，讓宗親不斷游說患者母親，最終成功救助了該患者。(LKN20160713)

圖2 Q區(qū)托底性社會救助機制的運作程序

2. 資金籌集機制

根據(jù)《社會救助暫行辦法》，我國社會救助資金籌集主要依靠地方財政，社會救助資金和社會工作經(jīng)費納入到縣級財政預(yù)算，而這樣的制度安排可能會導(dǎo)致資金的供給與困難群體的實際需求不相匹配。社會救助資金的匱乏是目前民政部門面臨的普遍性問題，社會救助常陷入“巧婦難為無米之炊”的窘境。Q區(qū)為了破解籌資上的困境，成立了“救急難”公益基金，據(jù)統(tǒng)計，從2015年至今，累計投入資金達6 000多萬，主要來源于上級有關(guān)部門補助資金以及社會各界通過創(chuàng)辦專項醫(yī)療救助基金會、愛心企業(yè)結(jié)對幫扶捐贈、網(wǎng)絡(luò)義捐等形式提供的資金支持。②

2015年SY街道創(chuàng)辦了全區(qū)首個通過民間捐贈設(shè)立的醫(yī)療救濟專項基金——LJW紅十字醫(yī)療救助基金，在5年內(nèi)捐贈1 000萬元，主要用于向貧困家庭罹患重大疾病的患者提供臨床醫(yī)療救助和后期康復(fù)救助；積極發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)公益的作用，利用輕松籌、騰訊公益等網(wǎng)絡(luò)平臺進行社會籌資；利用村規(guī)民約、移風(fēng)易俗的宣傳，精簡民俗活動的繁文縟節(jié)，節(jié)省用于民俗活動的鋪張經(jīng)費，捐贈給村級愛心援助站。以FW鎮(zhèn)為例，2016年鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的10多個宮廟簡辦了神事，將節(jié)省籌集起來的“香火錢”捐贈于當(dāng)?shù)刂袑W(xué)的教育促進會。(LKN20160325-1)

3. 資源統(tǒng)籌機制

社會救助中的難點問題是社會救助資源的分散化、救助部門的條塊分割和各自為政，并因此導(dǎo)致多頭救助和遺漏救助等問題并存。

“九龍治水”最終變成了“無龍治水”——Q區(qū)民政局救災(zāi)救助股負責(zé)人這樣評價。為了有效解決這個問題，區(qū)民政局局長在總結(jié)之前工作的經(jīng)驗后認為資源統(tǒng)籌是部門協(xié)同的重要前提，在得到了區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的支持后，民政局牽頭梳理了現(xiàn)有的社會救助資源，明確每個職能部門的救助對象，并作為牽頭部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相應(yīng)的救助資源。(GPF20160325-1)

Q區(qū)政府辦公室印發(fā)的《關(guān)于“救急難”綜合試點工作實施方案的通知》對民政、衛(wèi)生、教育、人社、住建、綜治、司法這七個牽頭部門的職責(zé)進行了明確。以醫(yī)療救助為例，Q區(qū)掌握醫(yī)療救助資源有衛(wèi)生與計劃生育管理局的新農(nóng)合補償、普通門診補償、特殊門診補償、大病統(tǒng)籌補償?shù)?，還有人力資源與社會保障局的基本醫(yī)療保險、慈善總會的慈善助醫(yī)以及紅十字會的醫(yī)療救助基金。醫(yī)療救助資源散落在各個部門之中，呈現(xiàn)“碎片化”管理的狀態(tài)。經(jīng)過資源梳理和部門職責(zé)確權(quán)后，區(qū)衛(wèi)計局牽頭對因患病而無經(jīng)濟能力治療、因病返貧、因病致貧的困難家庭予以醫(yī)療救助，統(tǒng)籌使用各種醫(yī)療救助資源。

4. 信息共享機制

打破社會救助體系碎片化現(xiàn)狀的前提是實現(xiàn)救助信息一體化。信息共享平臺是連接救助流程的各個環(huán)節(jié)和各政府部門之間的橋梁，是信息共享機制的載體與方式。Q區(qū)通過建設(shè)“社會救助綜合施救平臺”，將平臺的運用落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層組織，實現(xiàn)縱向垂直、橫向平行的信息共享模式。Q區(qū)民政局局長這樣介紹：

我們局在取得區(qū)政府的支持下，劃撥28萬的財政預(yù)算購買第三方公司開發(fā)的“社會救助綜合施救平臺”，這個平臺在政策整合的基礎(chǔ)上，能將各部門的各項救助項目、對象、辦理程序、救助情況錄入系統(tǒng)。在社會救助綜合施救平臺搭建成功后，區(qū)級、街道(鎮(zhèn))級、社區(qū)(村)級三級的“一門式受理窗口”都與信息化服務(wù)系統(tǒng)進行對接，由此形成了從社區(qū)(村)到區(qū)局的社會救助信息化通道。(LKN20160325-8)

信息共享平臺的具體的運作流程包括四個方面。首先，社區(qū)(村)、街鎮(zhèn)作為基礎(chǔ)信息的統(tǒng)一入口，采集被救助對象基礎(chǔ)信息、救助申請信息等內(nèi)容；其次，將平臺開放給各個救助職能部門，以數(shù)據(jù)資源中心作為數(shù)據(jù)的承載點，實現(xiàn)信息交換和共享；再次，各救助職能部門根據(jù)救助業(yè)務(wù)的范圍，處理并上報各類救助人群的救助情況；最后，通過社會救助門戶網(wǎng)站宣傳政府救助政策和救助行為，并接受群眾的監(jiān)督。

5. 響應(yīng)機制與受理機制

Q區(qū)利用“一門受理，協(xié)同辦理”的受理—響應(yīng)機制進行風(fēng)險事件的干預(yù)與控制。“一門式受理”相較于之前多跑流程、多跑部門的受理流程，最大的特點是利用網(wǎng)絡(luò)化的技術(shù)平臺，簡化流程、簡潔辦事。

“一門受理、協(xié)同辦理”的機制其實體現(xiàn)的是一種合署辦公，把不同行政分工的相關(guān)部門集中在一起，方便群眾辦事。具體的做法是依托“社會救助綜合施救平臺”，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌民政、教育、衛(wèi)計、人社和住建等相關(guān)部門的資源，在區(qū)、街道(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)三級設(shè)立一門式的受理窗口，將所有救助事件都放在一個服務(wù)平臺上受理，形成三級救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。(WLM20160326-3)

“一門受理、協(xié)同辦理”的受理—響應(yīng)機制不僅對信息共享機制和政務(wù)協(xié)同平臺的建設(shè)提出了要求，對基層公務(wù)員的政務(wù)協(xié)同能力和合作意識也提出了更高要求。

為了實現(xiàn)社區(qū)“一門式受理窗口”的穩(wěn)步推進，我們已經(jīng)組織了多次的工作人員培訓(xùn)，主要是為了讓基層工作人員學(xué)習(xí)和熟悉新開發(fā)的“社會救助綜合施救平臺”系統(tǒng)，并且全面了解并掌握國家、省、市區(qū)層面關(guān)于社會救助的政策，培養(yǎng)他們的協(xié)同能力與合作意識，以提高“一門式”辦公的效率。(LKN20160327-2)

但是，在處理較為嚴重、具有風(fēng)險擴大的危機事件上，Q區(qū)主要通過開展部門聯(lián)席會議，由民政部門牽頭，主管部門聯(lián)動協(xié)調(diào)的專項協(xié)商。

例如突發(fā)性的交通事故，由于民政部門無法單獨行動，必須同其他相關(guān)部門進行有效聯(lián)動。在先行救助的前提情況下，民政局、公安局與衛(wèi)計局通過部門聯(lián)席會議，依據(jù)各自主管的資源對個案進行分析，制定事中的救助及后續(xù)的轉(zhuǎn)介救助方案。(LKN20160325-7)

6. 轉(zhuǎn)介機制

在實施急難救助之后，對于符合救助制度規(guī)定的救助對象，社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)將其納入相應(yīng)的制度救助范疇之中，比如低保制度。但是對于政府制度剛性溢出的范圍，則由區(qū)民政局利用社會組織反應(yīng)快、機制活、提供服務(wù)方式多樣和資源調(diào)動能力強的優(yōu)勢，購買“HK智慧養(yǎng)老服務(wù)中心社”的服務(wù)為困難家庭提供的救助幫扶。Q區(qū)民政局局長這樣介紹:

政府和社會組織的職能和優(yōu)勢各不相同，比如事后的心理干預(yù)不是我們所擅長的，我們就將這些無法提供的具體服務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)介給HK智慧養(yǎng)老服務(wù)中心社，中心社運用各街道鎮(zhèn)愛心工作室及專業(yè)社工隊伍的力量開展社工介入救助，對有突出困難的對象予以幫扶。(LKN20160325-2)

HK智慧養(yǎng)老服務(wù)中心社的負責(zé)人對轉(zhuǎn)介的救助個案幫扶進行了進一步介紹：

比如那些由于戶籍問題無法享受政府的醫(yī)療救助和低保政策、但因病返貧的外地人口，HK智慧養(yǎng)老服務(wù)中心社通過制訂個案幫扶方案，為其提供經(jīng)濟上的幫扶，并且社工定期上門慰問，提供心理慰藉和疏導(dǎo)。(HLM20160325)

(二) 案例分析

案例的刻畫并不能僅僅局限于情景的描述之中，而要試圖通過案例剖析和吸收現(xiàn)有理論的內(nèi)核，在理論深度和實踐高度進行深入探討與發(fā)展。所以這里主要是論述案例中的主動發(fā)現(xiàn)機制、多元籌資機制、資源統(tǒng)籌機制、信息共享機制、受理-響應(yīng)機制和轉(zhuǎn)介機制是如何體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同(如表1所示)，為下文的理論分析做鋪墊。

1. 主動發(fā)現(xiàn)機制：依托鄰里宗親的政府部門內(nèi)外結(jié)構(gòu)性協(xié)同

覆蓋面廣、時效性強的主動發(fā)現(xiàn)機制可以幫助相關(guān)部門盡早發(fā)現(xiàn)救助主體，案例中Q區(qū)的主動發(fā)現(xiàn)機制突破了傳統(tǒng)服務(wù)供給中的部門內(nèi)協(xié)同，不僅有以街道工作人員和社區(qū)網(wǎng)格員為主的部門內(nèi)協(xié)同，還有以專業(yè)社工組織、志愿者群體和宗族作為補充渠道的部門外協(xié)同。其通過政府部門外協(xié)同打破了政府獨攬責(zé)任的模式，借助作為主體的政府力量和鄰里宗親、社會組織的力量所構(gòu)成的發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，將家庭風(fēng)險的承擔(dān)主體由單一主體承擔(dān)格局，轉(zhuǎn)化為政府、鄰里宗親、社會組織等多主體協(xié)同承擔(dān)的風(fēng)險分配格局，形成政府公共部門與非政府組織間的“內(nèi)外協(xié)同”。FW鎮(zhèn)某姓的宗族基金會秘書長介紹：

表1 托底性社會救助機制的結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同

我們這里的一些單姓村，認可度最高的組織還是宗族，族內(nèi)和族外事務(wù)基本都依賴于宗親幫忙和解決。其實政府和宗族組織在救助上的目標(biāo)和價值都是一致的，為了多幫困難群眾一點忙，不至于讓他們的生活沒有著落。而且像宗族這樣的社會力量參與社會救助，大家都是愿意出活出力的。宗族的組織形態(tài)穩(wěn)定、內(nèi)部成員認可度高，讓宗族參與進來，能更快地發(fā)現(xiàn)困難群眾。(HYJ20160614)

2. 多元籌資機制：以社會力量為依托的部門內(nèi)外結(jié)構(gòu)性協(xié)同

多元籌資機制是托底性社會救助持續(xù)開展的堅實基礎(chǔ)，目前在大多數(shù)地區(qū)，政府是資金的主要供給主體，但地方財政往往難以滿足救助需求。Q區(qū)案例在盤活救助資金方面，并非孤立行政，而是有效地協(xié)同部門外市場和社會的力量，吸納了市場和社會的資本。這有別于傳統(tǒng)的協(xié)同生態(tài)，突破了政府部門的界限，拓展了協(xié)同的主體，是結(jié)構(gòu)性協(xié)同的有效補充。Q區(qū)民政局局長表示：

動員社會資本注入托底性社會救助的資金渠道是中央文件對于地方試點工作的要求，畢竟資金保障是基礎(chǔ)，也是政府工作的難點。所以在籌資機制上，我們也不斷發(fā)揮社會力量的作用，公益慈善組織和本地有影響力的社會組織、駐地企業(yè)也積極為區(qū)政府設(shè)立“救急難”公益基金進行捐款。同時我們也要保障社會資本的有效使用，2015年全區(qū)救助資金共投入2 200多萬元，2016年達到3 000余萬元。(LKN20160325-2)

3. 資源統(tǒng)籌機制：以權(quán)威為依托的等級制縱向結(jié)構(gòu)性協(xié)同

協(xié)同治理是資源高度密集型的綜合治理形式[24]，部門間政策協(xié)調(diào)的目的是實現(xiàn)“共同的目標(biāo)”或期望的結(jié)果，在救助政策“政出多門”、救助部門“各自為政”的情況下，Q區(qū)民政局在上級領(lǐng)導(dǎo)下，利用以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同模式，構(gòu)建起社會救助資源統(tǒng)籌機制。權(quán)威的支持是資源統(tǒng)籌機制構(gòu)建成功的關(guān)鍵因素，在一個政府主導(dǎo)的政治生態(tài)中，高層的一言一行對社會和基層具有很大程度的影響。[25]Q區(qū)民政局局長表示：

雖然一直在強調(diào)要進行資源整合，但實質(zhì)上很多地方都沒能夠順利推進，Q區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)跨部門的資源統(tǒng)籌，主要還是得益于區(qū)政府和市政府領(lǐng)導(dǎo)的支持，因為Q區(qū)是試點單位，且將該項目列入到年度“為民辦實事項目”中，是有明確的考核，所以各個兄弟部門也積極參與到其中。(LKN20160325-2)

4. 信息共享機制：建設(shè)信息交流平臺和交流規(guī)則的程序性協(xié)同

信息共享機制是以整體的、協(xié)同的決策和執(zhí)行模式展開的，解決了過去救助中政府內(nèi)部部門和服務(wù)提供過程中碎片化和分散化的問題。建立社會救助的信息共享機制的關(guān)鍵在于加強程序性協(xié)同配套技術(shù)中“信息交流平臺和交流的程序規(guī)則”的建設(shè)。Q區(qū)借用現(xiàn)代信息處理技術(shù)和手段，打破時間、區(qū)域、部門間的間隔，建立政府內(nèi)部各部門、政府內(nèi)部與政府外部其他組織之間的信息共享平臺，才能有效挖掘和積累歷年的救助信息和相關(guān)資料，并及時記錄各級部門管轄的各項救助信息，從供給側(cè)的角度實現(xiàn)社會救助信息、資源的協(xié)調(diào)。Q區(qū)民政局辦公室主任說：

信息共享平臺是社會救助統(tǒng)籌聯(lián)動工作的中介平臺，能夠?qū)R總到的社會救助信息聯(lián)網(wǎng)給7個職能部門。統(tǒng)籌救助信息后，能夠有效規(guī)避重復(fù)救助和遺漏救助的問題；并且困難群眾也不用再多跑腿，只需到村居委進行申請，由村居上報申請材料，依托信息共享平臺傳到區(qū)社會救助管理服務(wù)中心。(GAP20160325-1)

5. 響應(yīng)機制-受理機制：程序性協(xié)同與結(jié)構(gòu)性協(xié)同復(fù)合協(xié)同

高效的受理機制和快速的響應(yīng)機制，不僅能夠以最快的速度響應(yīng)急難狀況，同時也能將急難狀況擴大風(fēng)險降到最低。Q區(qū)按照“屬地管理”的原則，在所在的行政服務(wù)中心設(shè)立“一門式受理”窗口，依靠信息共享平臺的技術(shù)配套，改變了以往垂直的線性受理模式，實現(xiàn)各職能部門之間的程序性協(xié)同。垂直組織結(jié)構(gòu)的典型特征即“向上反饋”，往往不適用于快速反應(yīng)和即時處理，而組織結(jié)構(gòu)的“扁平化”讓行動者的專業(yè)技能和比較優(yōu)勢得以完整發(fā)揮，各個部門在行動準(zhǔn)則和業(yè)務(wù)流程的指導(dǎo)下，得以自由組合從而進行部門對話、信息交換、相互協(xié)作。同時，參與協(xié)同的工作者改變過去的單一業(yè)務(wù)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，增強與協(xié)同治理相適應(yīng)的促進、協(xié)調(diào)和召集能力，從而適應(yīng)部門協(xié)同中伙伴關(guān)系互動的需要。

并且，在公共服務(wù)遞送過程中，政府部門內(nèi)主體之間的結(jié)構(gòu)性協(xié)同至關(guān)重要，除了需要以權(quán)威為依托的縱向協(xié)同配合，還需要圍繞急難專項任務(wù)開展的條塊間橫向協(xié)同，需要對行政服務(wù)中心這類程序性協(xié)同中的“常設(shè)性專門協(xié)調(diào)機構(gòu)的運作管理程序”進行細致地規(guī)劃和流程再造、業(yè)務(wù)的集成和重組，進而使得救急救難內(nèi)化為各部門的份內(nèi)之事。

6. 轉(zhuǎn)介機制：結(jié)構(gòu)性協(xié)同中部門內(nèi)部橫向協(xié)同和政府部門外協(xié)同

社會救助的事后轉(zhuǎn)介關(guān)鍵在于，結(jié)構(gòu)性協(xié)同中部門內(nèi)部橫向協(xié)同、以及政府部門外協(xié)同的實現(xiàn)。事后轉(zhuǎn)介有賴于基層政府(尤其是街道、鎮(zhèn)一級)對托底性社會救助的重視，尤其強調(diào)基層工作人員需要具有將社會救助項目與其他社會保障項目有機銜接的主動意識和業(yè)務(wù)能力，做到不重不漏。同時，要強化與其他部門及社會組織的協(xié)調(diào)與溝通的合作能力，發(fā)揮社會組織的服務(wù)多樣性、靈活性的優(yōu)勢，彌補政府在提供具體公共服務(wù)方面的不足，形成結(jié)構(gòu)性協(xié)同的政府部門內(nèi)外協(xié)同。Q區(qū)民政局辦公室主任這樣介紹：

在轉(zhuǎn)介機制方面，以政府采購的形式為社工組織的發(fā)展供給輸血機制，同時提供優(yōu)待政策鼓勵社工組織實現(xiàn)自我造血能力，為社會力量參與社會救助創(chuàng)造條件。每年區(qū)政府都會劃撥100多萬購買的專業(yè)社工服務(wù)，截止到2016年，HK智慧養(yǎng)老服務(wù)中心已經(jīng)為轄區(qū)內(nèi)5 000多名的困難群體提供服務(wù)。(GAP20160325-2)

四、結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合機理

協(xié)同創(chuàng)新說到底是體制機制的重新安排，體現(xiàn)的是一種制度創(chuàng)新[26]。制度創(chuàng)新既涉及到行為主體對于規(guī)則制定的影響力，也涉及到整體體制機制的流程重構(gòu)。而結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同耦合的邏輯是什么？兩者成功耦合的關(guān)鍵要素是什么？遵循上述的敘述邏輯，結(jié)合實證經(jīng)驗，本文論證前文提出的三個命題和假設(shè)。(見圖3)

(一) 結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合邏輯

結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合生成邏輯可以概括為確定協(xié)同主體選擇標(biāo)準(zhǔn)(結(jié)構(gòu)性協(xié)同)——信息共享技術(shù)的運用(信息共享平臺)——統(tǒng)一的程序性安排(程序性協(xié)同)。

1. 確定協(xié)同主體選擇標(biāo)準(zhǔn)

圖3 結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同耦合的機理

具體來說，確定協(xié)同對象的選擇標(biāo)準(zhǔn)是指確定協(xié)同主體的價值目標(biāo)與資源。協(xié)同主體需要有共同的價值目標(biāo)，無論是政府部門內(nèi)部，還是案例中以宗族、企業(yè)和社會組織為代表的社會力量均關(guān)注貧困救助的議題，共同推進社會救助時效性與有效性的提升；政府部門、社會組織、市場主體各自在特定類型的資源汲取和配置方面占有優(yōu)勢，結(jié)構(gòu)性協(xié)同將各協(xié)同主體具有的差異性和互補性資源進行交換、整合實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

在沒有構(gòu)筑協(xié)同機制之前，各結(jié)構(gòu)主體由于信息不對稱、資源優(yōu)勢碎片化等原因，無法得到有效整合。如Q區(qū)案例中的市場力量和社會力量均有意參與社會救助，但由于缺乏權(quán)威的支持及信息的對接，導(dǎo)致重復(fù)性救助和遺漏性救助并存等問題，無法將有限的救助資源進行有效配置，救助瞄準(zhǔn)率相對低下。所以結(jié)構(gòu)性協(xié)同不僅包含政府部門間的協(xié)同，還吸納了政府部門外的市場力量和社會力量，形成結(jié)構(gòu)主體的合力。接下來充分厘清各結(jié)構(gòu)主體的資源稟賦并有效整合后，才能更好地發(fā)揮各主體的資源優(yōu)勢，拾遺補缺，增強公共服務(wù)遞送能力。在Q區(qū)案例中，主動發(fā)現(xiàn)機制、多元籌資機制和轉(zhuǎn)介機制的構(gòu)筑都有賴于Q區(qū)政府主動發(fā)現(xiàn)可以吸納的結(jié)構(gòu)主體——社會力量及市場力量，然后確定協(xié)同對象選擇的標(biāo)準(zhǔn)并以此為邏輯起點，這也是對“結(jié)構(gòu)協(xié)同包含政府部門內(nèi)外協(xié)同”命題假設(shè)的具體回應(yīng)。

2. 信息共享技術(shù)的運用

盡管各協(xié)同主體之間相互依賴，但是彼此間關(guān)系復(fù)雜，且存在著較大的空間——信息孤島、時間跨度、利害關(guān)系[27]。信息資源的對接則打破了政府部門間及部門外的信息壁壘，通過“信息交流平臺和交流的程序規(guī)則”實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性主體的聯(lián)結(jié)與對話。信息技術(shù)使得政府部門與政府外部門聚合成一個高度整合的系統(tǒng)。通過“社會救助綜合施救平臺”的信息共享與案例轉(zhuǎn)介，政府組織內(nèi)部以及政府組織與社會組織的互動得以建立起扁平化、多線程化的溝通機制，降低信息交流的時間成本。

同時，信息共享技術(shù)為結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同搭建耦合橋梁。第一，“社會救助綜合施救平臺”搭建好各救助類型的申請和受理的規(guī)范程序，結(jié)構(gòu)性主體按照既定程序和規(guī)定時間完成救助程序；第二，相關(guān)部門利用“社會救助綜合施救平臺”的信息收集與反饋，依托平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，逐步建立起困難家庭的電子檔案庫并加以完善及更新，利用大數(shù)據(jù)的分析方法，探索困難家庭的預(yù)警和主動施救的可能，以保持對環(huán)境的變化的靈活適應(yīng)性，實現(xiàn)協(xié)同增效。

3. 統(tǒng)一的程序性安排

程序性協(xié)同實現(xiàn)了托底性社會救助機制系統(tǒng)構(gòu)建的分工合作。首先，托底性社會救助機制涵蓋著不同的程序和環(huán)節(jié)，包括主動發(fā)現(xiàn)機制、資金籌集機制、資源統(tǒng)籌機制、信息共享機制、響應(yīng)—受理機制和轉(zhuǎn)介機制等六大流程，是民政部門根據(jù)提升救助的時效性這一價值目標(biāo)而設(shè)定的實現(xiàn)路徑。這六個流程機制的重塑，注重政府部門內(nèi)部和政府部門外力量的協(xié)作，同時要求實現(xiàn)政府部門間的信息共享。

其次，不同協(xié)同主體在各個程序與環(huán)節(jié)中的作用和分工也各不相同，如在主動發(fā)現(xiàn)機制、多元籌資機制和轉(zhuǎn)介機制中更加注重來自社會力量的優(yōu)勢。社會力量通過 “結(jié)構(gòu)性嵌入”，即統(tǒng)一性的程序安排由政府部門制定，獲得政府的信任，在政府賦予的發(fā)展空間中發(fā)揮優(yōu)勢，為居民提供更好公共服務(wù)。而資源統(tǒng)籌機制、信息共享機制和受理—響應(yīng)機制則依靠政府內(nèi)部的協(xié)同意愿和協(xié)同共治，更多發(fā)揮的是“關(guān)系性嵌入”的作用，這個過程強調(diào)塑造政府部門共同的服務(wù)理念以及注重部門間協(xié)同文化和能力的培養(yǎng)。

結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同耦合機理的構(gòu)建超越了現(xiàn)有理論中只關(guān)注政府部門的結(jié)構(gòu)性協(xié)同，著眼于協(xié)同治理理論在社會結(jié)構(gòu)變遷與整治改革實踐中的應(yīng)用，從而彰顯協(xié)同理論契合后現(xiàn)代社會治理實踐中的高度和深度。

(二) 結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同成功耦合的關(guān)鍵要素

協(xié)同理論是一個復(fù)雜的行動過程，它涉及到共同目標(biāo)、主體互動、信息互換等常規(guī)性要素[28]。本文認為目標(biāo)一致性、政府權(quán)威介入和信息共享機制是結(jié)構(gòu)性協(xié)同的互動和程序性協(xié)同的運作兩者成功耦合的關(guān)鍵要素。

1. 目標(biāo)一致性是兩類協(xié)同成功耦合的動力

目標(biāo)一致性促使政府部門與政府部門外的力量結(jié)構(gòu)性協(xié)同。托底性社會救助作為基本公共服務(wù)的體系內(nèi)容，是政府必然承擔(dān)的責(zé)任[29]。但是政府部門外力量參與社會救助有著各自的利益出發(fā)點，企業(yè)往往熱衷于通過慈善捐贈參與社會救助，將有形的貨幣資本轉(zhuǎn)化為關(guān)系性的社會資本、體現(xiàn)企業(yè)精神的文化資本或標(biāo)示企業(yè)地位聲望的象征資本[30]；而宗族自古便是社會救助的主要提供者，“置義莊里中，以贍族人”便是其重要體現(xiàn)。雖然政府部門與政府外力量的利益價值存有差異，但是他們具有目標(biāo)一致性——共同編織起托底性的社會安全網(wǎng)絡(luò)。

目標(biāo)一致性影響托底性社會救助機制的構(gòu)建。作為由6個程序環(huán)節(jié)構(gòu)建起來的有機整體，托底性社會救助機制的回應(yīng)性及有效性取決于各個環(huán)節(jié)的銜接性與配套性；而目標(biāo)一致性內(nèi)化于程序性安排和配套性工具的運作中，為機制運轉(zhuǎn)提供動力。同時，政府部門與政府部門外力量始終以公共價值為導(dǎo)向，參與到不同程序環(huán)節(jié)的分工合作，協(xié)同共治。[31]

2. 政府權(quán)威的介入是兩類協(xié)同成功耦合的關(guān)鍵

從實踐層面看，在托底性社會救助機制的建構(gòu)中，權(quán)威的介入是兩類協(xié)同成功耦合的關(guān)鍵。在政府單一主體供給體制資源不足以滿足社會發(fā)展需要的制度環(huán)境下，Q區(qū)政府主動吸納并協(xié)同了社會體系中固有的治理資源——宗族、社會組織、地方企業(yè)，并充分利用治理資源提供公共物品的能力，策略性構(gòu)筑了協(xié)同治理模式，使部門外力量發(fā)揮了“拾遺補缺”的作用。Q區(qū)政府將宗親人力資源協(xié)同為“民情觀察員”實現(xiàn)了自下而上的民情溝通渠道，依靠宗親志愿者搜集輿情，及時困難群體；利用社會力量的資源優(yōu)勢對民間救助基金進行盤活，有效彌補了救助資金缺口。

無論是結(jié)構(gòu)性協(xié)同主體的豐富還是程序性協(xié)同的規(guī)則設(shè)定，政府都在其中充當(dāng)著合作協(xié)同的主導(dǎo)者。政府的主導(dǎo)能夠激發(fā)存量制度中的能動力量，特別是在政策議程的設(shè)置、公共政策制定、程序性安排和配套技術(shù)的配置中都發(fā)揮關(guān)鍵作用。同時，政府對于社會力量參與的激勵和約束強度直接影響著多元主體參與的深度和廣度，多元主體存在著差異，擁有各自獨特的優(yōu)勢和資源配屬，因而協(xié)同是一個取長補短、相輔相成的過程。[25]所以政府權(quán)威的介入能夠從制度協(xié)同、經(jīng)濟引導(dǎo)、信息共享等方面提供服務(wù)，推進社會力量的參與從碎片化走向整體。

3. 信息共享機制是兩類協(xié)同成功耦合的核心

信息共享機制不僅搭建起不同結(jié)構(gòu)性主體的互動橋梁，同時也是結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同成功耦合的核心。信息時代下，技術(shù)可以實現(xiàn)協(xié)同進程中的動態(tài)同步以及跨時空資源、知識的整合。[32]一方面，信息共享平臺的開發(fā)能夠促進協(xié)同中的多元結(jié)構(gòu)性主體形成緊密的聯(lián)系，使各主體間的互動關(guān)系更為有序；另一方面，信息技術(shù)也改變著協(xié)作互動的環(huán)境和程序，信息共享機制串聯(lián)起整個托底性社會救助機制的所有程序設(shè)置，改善組織結(jié)構(gòu)上與救助程序間的信息溝通狀況，結(jié)構(gòu)的扁平化與程序的信息化促使托底性的社會救助更為及時和高效。

學(xué)界有許多信息技術(shù)提升治理效能的研究，但是人們更傾向于信息技術(shù)看成是“輔助性技術(shù)”或者是單純性技術(shù)。[33]將其置身于技術(shù)治理的理論范式中，我們可以發(fā)現(xiàn)信息技術(shù)能夠在新的層面重組既有結(jié)構(gòu)，卻不危及現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的整體特征；亦使不同結(jié)構(gòu)和行為取向在新的層面上具有“可通約性”，從而促進制度的變革。[34]所以在結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合邏輯中，信息共享機制不僅重塑了政府與社會力量在社會救助領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，同時也促進了程序性機制的再設(shè)計和優(yōu)化、開發(fā)與情景相適應(yīng)的配套技術(shù)。

五、結(jié)論及啟示

社會救助作為最基本、最悠久的社會保障制度安排，是社會民生保障的最后一道安全網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建起托底性的社會救助機制對于社會公平、社會和諧發(fā)展具有重要意義。案例圖景刻畫了一個具有回應(yīng)性及有效性的托底性社會救助機制，其需要具備政府與社會力量的結(jié)構(gòu)性主體協(xié)同以及有序的程序性安排的配合。

但社會救助領(lǐng)域的協(xié)同合作尚且處于探索階段，還未形成穩(wěn)定的、多方位的互動。尤其是在當(dāng)前治理資源配置嚴重“內(nèi)卷化”，正式組織制度難以應(yīng)對高速運轉(zhuǎn)的社會機制，社會主體需求無法得到滿足，服務(wù)供給嚴重“缺氧”的困境之下，如何發(fā)掘地方性固有治理資源，如何順應(yīng)傳統(tǒng)和特色，利用傳統(tǒng)和特色所提供的資源，是地方政府協(xié)同創(chuàng)新、提升治理績效的題中之義。盡管案例中的宗族資源有其地域局限性，但那些宗族社會不發(fā)達的地區(qū)也并非白紙一張，各地在長期的發(fā)展和積淀中均有屬于各自的獨特稟賦資源，如上海地區(qū)長期形成的志愿者組織，因此努力發(fā)掘和利用傳統(tǒng)和特色所提供的資源并進行相應(yīng)的塑造，將成為社會救助協(xié)同治理的一個重要的補充。

總之，目標(biāo)一致性、政府權(quán)威介入和信息共享技術(shù)是結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的成功耦合的關(guān)鍵要素。三者有機結(jié)合便能夠推進現(xiàn)有理論的發(fā)展，為構(gòu)建協(xié)同理論圖景添磚加瓦。

注釋①該理論框架認為結(jié)構(gòu)性協(xié)同主要指政府部門內(nèi)側(cè)重于強調(diào)協(xié)同主體的組織形式；程序性協(xié)同包括程序性安排和配套技術(shù)兩個部分，強調(diào)的是協(xié)同中程序和工具的運用。