公共安全事件下低空空域的管理

梅銳

摘?要：我國(guó)大力發(fā)展通用航空的今天，無(wú)人機(jī)等通用航空器在救援過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的地位，本文分析了通用航空去在突發(fā)公共安全事件中的應(yīng)用及低空空域管理存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共安全事件;通用航空;低空空域管理

突發(fā)公共安全事件指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。突發(fā)公共安全事件具有災(zāi)害性、突發(fā)性、復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性等基本特點(diǎn)。在這類事件的應(yīng)急處理中，我們需要選擇機(jī)動(dòng)性好、效率高的救援工具。

通用航空自1951年在我國(guó)誕生以來(lái)，功能由單一型向多用途型、多功能化發(fā)展。通用航空活動(dòng)包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)、建筑業(yè)的作業(yè)飛行和醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、遙感測(cè)繪、教育訓(xùn)練、文化體育、旅游觀光等方面的飛行活動(dòng)。

一、通用航空在救援中發(fā)揮了重要作用

通用航空器具有起降靈活、能低空近距離飛臨一些復(fù)雜地形等特點(diǎn)。世界各國(guó)在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害或者突發(fā)公共安全事件時(shí)，廣泛使用通用飛機(jī)開(kāi)展救災(zāi)工作。在不同的災(zāi)害面前，通用航空器發(fā)揮著了高效決策支持、快速拯救人員、緊急輸送物資的作用。

我們以812天津港大爆炸事故為例來(lái)分析通用航空器在突發(fā)公共安全事件中的作用以及低空空域在管理過(guò)程中存在的一些問(wèn)題及對(duì)策。

812災(zāi)害發(fā)生后，工作人員攜帶無(wú)人機(jī)迅速展開(kāi)了工作。一是由聯(lián)合指揮部組織召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，無(wú)人機(jī)通過(guò)勘察飛行和爆炸毀傷評(píng)估來(lái)確定救援的空域范圍，救援所需要的通用航空飛行器的機(jī)型、架數(shù)。二是派出專人在指揮部現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各類飛行事項(xiàng)，通過(guò)評(píng)估來(lái)提供救援任務(wù)的飛行計(jì)劃;飛行任務(wù)結(jié)束后對(duì)一天的飛行情況進(jìn)行小結(jié)。三是空管室對(duì)救援飛機(jī)的飛行計(jì)劃給予積極的支持。保障各項(xiàng)設(shè)備的正常運(yùn)行，實(shí)時(shí)發(fā)布救援期間的天氣預(yù)報(bào)。四是積極協(xié)調(diào)救援空域。針對(duì)救援任務(wù)急、時(shí)限要求緊、飛行壓力大的特點(diǎn)，聯(lián)合指揮部及時(shí)召開(kāi)內(nèi)部協(xié)調(diào)會(huì)，決定救援期間所有飛行計(jì)劃簡(jiǎn)化報(bào)批手續(xù)，上報(bào)飛行管制室。五是制定事故現(xiàn)場(chǎng)空域內(nèi)無(wú)人機(jī)與有人直升機(jī)飛行高度分層管理。

二、在低空空域管理方面存在的問(wèn)題

在這次爆炸救援中，無(wú)人機(jī)在救援方面起到了很重要的作用，但是低空空域管理方面也暴露出一些問(wèn)題：

一是地方政府與軍民航空管部門溝通協(xié)調(diào)不夠。有些緊急任務(wù)飛行是由當(dāng)?shù)卣逻_(dá)，但未能及時(shí)通告空管部門，導(dǎo)致空管部門對(duì)其飛行時(shí)間、線路、計(jì)劃等不了解，無(wú)法正常調(diào)度，極易造成航空器危險(xiǎn)接近或空中相撞。

二是缺少有效的監(jiān)控手段。災(zāi)區(qū)作業(yè)的通用航空器多為“低慢小”目標(biāo)，大都沒(méi)有加裝導(dǎo)航定位系統(tǒng)和電子身份識(shí)別系統(tǒng)，監(jiān)控難度比較大，給救災(zāi)工作帶來(lái)安全隱患。

三是黑飛問(wèn)題突出。一些新聞、測(cè)繪、航拍單位，甚至個(gè)別外籍人士，使用無(wú)人飛行器在爆炸區(qū)上空進(jìn)行違法拍攝。這些飛行器大都沒(méi)有適航證、無(wú)線電執(zhí)照和國(guó)籍登記證，操控員沒(méi)有執(zhí)照，也沒(méi)有向空管部門申報(bào)飛行任務(wù)和飛行計(jì)劃，嚴(yán)重干擾了災(zāi)區(qū)正常救援飛行。

四是航空法規(guī)不健全。目前，我國(guó)沒(méi)有針對(duì)無(wú)人飛行器管理的專門法規(guī)，在無(wú)人航空器管理、低空空域使用申報(bào)、突發(fā)公共安全事件下的低空空域管理等方面缺乏法律規(guī)范，也導(dǎo)致了一些企業(yè)或個(gè)人擅自“黑飛”。

三、對(duì)策建議

為加強(qiáng)突發(fā)公共安全事件發(fā)生后對(duì)低空空域的管理，建議重點(diǎn)抓好以下工作：

一是建立低空空域管理協(xié)同機(jī)制。在突發(fā)公共安全事件后，建立低空空域管理協(xié)同機(jī)制尤為重要。軍民航空管部門應(yīng)在災(zāi)情發(fā)生后第一時(shí)間抽調(diào)人員成立空管應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，實(shí)行聯(lián)合辦公，對(duì)災(zāi)區(qū)低空空域?qū)嵤┙y(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度;對(duì)災(zāi)區(qū)各類飛行器情況、航行情報(bào)、雷達(dá)、氣象信息等統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)信息共享;飛行計(jì)劃審定、飛行任務(wù)批復(fù)、飛行動(dòng)態(tài)分析、飛行情報(bào)分析等要共同研究，統(tǒng)一部署，便于有效決策;空管部門要會(huì)同當(dāng)?shù)毓ど獭⒐?、消防、武警、教育部門等對(duì)災(zāi)區(qū)的通航飛機(jī)、無(wú)人機(jī)實(shí)施聯(lián)合管控，并根據(jù)各部門職責(zé)，賦予一定的管控職能，比如，地方軍事部門牽頭負(fù)責(zé)地面取證查處，公安部門負(fù)責(zé)對(duì)違法違規(guī)通用航空器落地后的秩序維護(hù)和現(xiàn)場(chǎng)處置工作，工商部門負(fù)責(zé)對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)私自生產(chǎn)銷售的違法違規(guī)行為進(jìn)行查處等。

二是建立非常狀態(tài)下臨時(shí)航空管制制度。我國(guó)幅員遼闊，地質(zhì)條件復(fù)雜，氣候異常多變，環(huán)境基礎(chǔ)脆弱，經(jīng)常遭受多種自然災(zāi)害的侵襲。此外，工業(yè)事故、公共衛(wèi)生、公共安全事件也時(shí)有發(fā)生。在災(zāi)難發(fā)生時(shí)，低空救援是最高效、快速的救援方式。但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《通用航空飛行管制條例》，使用通用航空器和低空空域?qū)徟绦蚨啵瑫r(shí)間長(zhǎng)，影響救援效率。因此，可借鑒汶川、玉樹(shù)抗震救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)非常狀態(tài)下的航空管制做出規(guī)范，明確非常狀態(tài)下的航空管制的基本原則、管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工、組織實(shí)施等問(wèn)題，為依法管制非常狀態(tài)下的航空活動(dòng)提供法律依據(jù)。

三是完善低空監(jiān)控能力。隨著科技的發(fā)展，通用飛機(jī)和無(wú)人駕駛飛行器將會(huì)越來(lái)越廣泛地運(yùn)用于災(zāi)害監(jiān)測(cè)、突發(fā)公共安全事件應(yīng)急救援。為防止次生災(zāi)害的發(fā)生，飛行器自身的飛行安全尤為重要。因此，要加強(qiáng)對(duì)低空通用航空器的監(jiān)控力度。一方面，要加快低空監(jiān)視、通信設(shè)備的建設(shè)，提高空管系統(tǒng)對(duì)低空的監(jiān)控能力;另一方面，要通過(guò)立法強(qiáng)制各類通用航空器加裝必要的通信、導(dǎo)航、機(jī)載應(yīng)答機(jī)等設(shè)備，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)飛行器進(jìn)行實(shí)時(shí)定位、監(jiān)控、跟蹤，確?？展芟到y(tǒng)能有效監(jiān)控各類飛行活動(dòng)。

四是完善航空法律法規(guī)。應(yīng)加快出臺(tái)和完善國(guó)家各類航空法律法規(guī)，通過(guò)立法，理清相關(guān)部門職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)通用航空飛行活動(dòng)的監(jiān)督管理，嚴(yán)懲違法違規(guī)者;要規(guī)范航空器的研制、引進(jìn)和銷售;要通過(guò)多種途徑，加強(qiáng)對(duì)使用通用航空飛機(jī)、無(wú)人機(jī)從事應(yīng)急救災(zāi)單位和個(gè)人的航空法律法規(guī)宣傳教育;通航企業(yè)要定期開(kāi)展從業(yè)人員航空法規(guī)培訓(xùn);要建立通航企業(yè)飛行安全制度，增強(qiáng)從業(yè)人員知法守法意識(shí);加大輿論宣傳和飛行安全知識(shí)普及，鼓勵(lì)社區(qū)居委會(huì)、個(gè)人對(duì)黑飛等違法行為進(jìn)行舉報(bào)。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)通用航空快速發(fā)展的今天，通用航空器在突發(fā)公共安全事件的救援過(guò)程中將會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，低空空域的靈活管理將會(huì)進(jìn)一步提高我們應(yīng)急救援的能力。