生態(tài)保護(hù)紅線約束下的土地資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

鄧曉嵐，駱麗芳，羅莞倩

（1. 福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福州 350108；2. 泉州師范學(xué)院 審計(jì)室，福建 泉州 362000；3. 中國人民銀行 福州中心支行，福州 350003）

2015 年4 月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“要將自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)列入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度”。隨后，按《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》的相關(guān)要求，各審計(jì)試點(diǎn)在2015—2017年間，分階段開展了試點(diǎn)工作；2017 年11 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)進(jìn)入全面推開階段；2018 年5 月，中央審計(jì)委員會(huì)通過了《2018 年省部級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)計(jì)劃》，經(jīng)常性審計(jì)制度逐步建成。

土地資源作為自然資源的重要組成部分，亦是自然資源資產(chǎn)審計(jì)中的重要內(nèi)容。雖然中國國土面積廣闊，但是人均數(shù)量少，土地類型復(fù)雜，適合農(nóng)用、耕種、開發(fā)利用的土地較少。且隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，對(duì)建設(shè)用地的需求日益趨高，土地資源浪費(fèi)和土壤污染現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重制約了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

面對(duì)日趨嚴(yán)峻的土地資源利用現(xiàn)狀，以及各類保護(hù)區(qū)空間交叉重疊、保護(hù)利用效率低等問題，生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)運(yùn)而生。2011 年國家首次提出生態(tài)保護(hù)紅線這一概念。截至2018 年，15 個(gè)省的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。

領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)的成果豐富拓展了土地資源審計(jì)形式和審計(jì)內(nèi)涵，加大了對(duì)土地資源資產(chǎn)管理和土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的審查力度，但審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的資源損害、環(huán)境污染、濫權(quán)舞弊等違法違紀(jì)行為依舊不少。由此可見，完善土地資源資產(chǎn)審計(jì)，以生態(tài)保護(hù)紅線為約束，健全相關(guān)的審計(jì)制度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)區(qū)域土地資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)刻不容緩。

1 文獻(xiàn)綜述

Repetti and Desthieux（2005）強(qiáng)調(diào)了城市土地規(guī)劃管理中監(jiān)測(cè)和控制土地利用發(fā)展指標(biāo)的重要性，并認(rèn)為該指標(biāo)有助于對(duì)城市土地利用情況實(shí)施持續(xù)審計(jì)[1]。Deo（2011）指出，該類審計(jì)應(yīng)從土地權(quán)屬、土地用途、土地分配格局，及土地分配對(duì)當(dāng)?shù)丶彝ド钯|(zhì)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的影響等多個(gè)方面著手，審查評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)卣恋胤峙浞桨傅膱?zhí)行效力和履責(zé)情況[2]。Stephenson et al.（2015）指出，在土地審計(jì)過程中需審查土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)契約、土地利用分區(qū)等方面內(nèi)容，并提出可借助地理信息系統(tǒng)的高級(jí)技能，提高審計(jì)效率[3]。

劉俊民等（2013）指出，土地資源審計(jì)要點(diǎn)為財(cái)政收支、國家宏觀政策執(zhí)行情況、土地資源保護(hù)情況、群眾利益、違法違規(guī)和腐敗情況、相關(guān)制度建設(shè)情況[4]。羅勇（2014）認(rèn)為，當(dāng)前土地資源審計(jì)的主要內(nèi)容有助于全面了解土地資源收支狀況，發(fā)現(xiàn)土地資源及相關(guān)領(lǐng)域中存在的不足，提高對(duì)土地資源領(lǐng)域的整體認(rèn)識(shí)[5]。李琬珩（2017）指出，土地資源審計(jì)內(nèi)容為土地開發(fā)利用審批程序、土地出讓金收支情況、土地優(yōu)惠政策與實(shí)際的契合度、土地資源利用狀況虛實(shí)、項(xiàng)目執(zhí)行程序是否合法合規(guī)提供依據(jù)[6]。

2 基于生態(tài)保護(hù)紅線的評(píng)價(jià)原則

生態(tài)保護(hù)紅線是基于構(gòu)建國家生態(tài)安全格局，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境功能，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和系統(tǒng)性而提出的。因此，在設(shè)計(jì)和構(gòu)建土地資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)融合生態(tài)保護(hù)紅線約束思想和紅線管控要求，設(shè)計(jì)相關(guān)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線建設(shè)，維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全格局。[7]

3 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

目前，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中還未全面推行使用審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。本文在遵循指標(biāo)構(gòu)建原則的基礎(chǔ)上，參照國家的相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)文獻(xiàn)研究成果，通過召開座談會(huì)聽取審計(jì)人員和相關(guān)職能部門工作者的意見，圍繞土地資源資產(chǎn)審計(jì)工作重點(diǎn)和審計(jì)目標(biāo)，嘗試性地設(shè)計(jì)了包含三個(gè)層面的生態(tài)保護(hù)紅線約束下的土地資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)體系[8]，具體內(nèi)容見表1。

4 指標(biāo)解釋

4.1 土地資源法律政策制定執(zhí)行情況

法律是保障國家強(qiáng)制力得以實(shí)施的行為規(guī)范；國家政策指明了奮斗目標(biāo)，提出了行動(dòng)原則、步驟措施等內(nèi)容；土地規(guī)劃是綜合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、土地環(huán)境、土地資源等多方面因素后對(duì)土地資源合理使用做出的總體安排；三者的權(quán)威性、約束性、指導(dǎo)性不言而喻。開展土地資源資產(chǎn)審計(jì)，不僅要以法律、政策為指引，保證審計(jì)過程的合法、合理、科學(xué)、可靠，還要審查相關(guān)人員遵紀(jì)守法和貫徹落實(shí)政策的情況，以及區(qū)域土地規(guī)劃編制的合理性。同時(shí)，要考核評(píng)價(jià)責(zé)任履行情況，審查責(zé)任書的簽訂落實(shí)情況是不可缺少的環(huán)節(jié)。該部分選取的指標(biāo)及說明具體見表2。

4.2 土地資源開發(fā)利用情況

土地資源開發(fā)利用情況包含土地征收、土地供應(yīng)、土地抵押融資、新建擴(kuò)建、土地執(zhí)法等多方面的內(nèi)容。在細(xì)分指標(biāo)時(shí)，從土地使用和土地執(zhí)法兩方面出發(fā)，結(jié)合《全國國土規(guī)劃綱要》《土地利用總體規(guī)劃》《主體功能區(qū)規(guī)劃》《建設(shè)用地總量控制和減量化管理方案》等政策文件中的指標(biāo)，綜合考慮違規(guī)占用、超規(guī)劃超計(jì)劃批準(zhǔn)建設(shè)用地和土地開發(fā)強(qiáng)度在平衡土地開發(fā)利用和土地環(huán)境資源承載力中的重要性、土地腐敗滋生可能性和土地執(zhí)法過程中案件查處辦結(jié)能力。同時(shí)，由于主要管理人員和領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤或土地開發(fā)利用不當(dāng)?shù)热藶橐蛩兀赡軙?huì)引起一些突發(fā)土地環(huán)境事件的發(fā)生，故將“重大突發(fā)土地環(huán)境事件數(shù)量”列入其中[9]。具體指標(biāo)說明見表3。

4.3 土地資源保護(hù)情況

4.3.1 耕地保護(hù)情況

耕地是土地資源的重要組成部分和糧食生產(chǎn)的重要保障。自十八億畝耕地紅線提出以來，對(duì)耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)愈加得到各方的重視。在選取反映耕地保護(hù)情況的指標(biāo)時(shí)，以《全國國土規(guī)劃綱要》《土地利用總體規(guī)劃》等土地規(guī)劃中列明的耕地和基本農(nóng)田約束性指標(biāo)為主，綜合專家意見，確定選取指標(biāo)（見表4）。

4.3.2 土地整治情況

土地整治是修復(fù)配置不當(dāng)、利用不合理、生態(tài)敏感脆弱、污染嚴(yán)重等問題土地，提高土地集約節(jié)約利用和土地產(chǎn)出率，增強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境安全和功能的重要手段。具體說明見表5。

4.3.3 污染防治情況

土壤環(huán)境質(zhì)量與土地功能、質(zhì)量、性質(zhì)等息息相關(guān)，開展土地資源資產(chǎn)審計(jì)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注土壤質(zhì)量變化情況和區(qū)域土壤污染防治工作情況。

參照2016 年出臺(tái)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中的目標(biāo)要求和主要指標(biāo)，2018 年出臺(tái)的《中華人民共和國土壤污染防治法》以及新修訂的《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)，選定了6 個(gè)具體指標(biāo)（表6）。

表1 生態(tài)保護(hù)紅線約束下的土地資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)體系框架

表2 土地資源法律政策制定執(zhí)行情況指標(biāo)

表3 土地資源開發(fā)利用情況指標(biāo)

表4 耕地保護(hù)情況指標(biāo)

表5 土地整治情況指標(biāo)說明

4.4 土地資金管理使用情況

土地資金的流失，不僅會(huì)影響當(dāng)?shù)刎?cái)政的可持續(xù)性、被征地單位和個(gè)人利益，還會(huì)制約土地資源合理開發(fā)。在選取具體指標(biāo)時(shí)，根據(jù)在以往土地資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的傾向性問題，參照《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》，從涉地資金的主要內(nèi)容和腐敗可能性較大的項(xiàng)目資金入手，發(fā)現(xiàn)其中可能存在違規(guī)行為。指標(biāo)說明見表7。

4.5 生態(tài)保護(hù)紅線管理情況

作為國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，生態(tài)保護(hù)紅線在維系區(qū)域生態(tài)安全格局、保持生態(tài)系統(tǒng)功能等方面具有重要意義，圍繞土地資源資產(chǎn)開展審計(jì)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線管理情況的審查必不可少[10]。在選取該部分指標(biāo)時(shí)，參照《紅線管理辦法》以及《紅線劃定指南》中的管理原則和管控要求，選擇了以下5 個(gè)指標(biāo)，具體說明見表8。

5 評(píng)價(jià)方法

評(píng)價(jià)中使用層次分析法。指標(biāo)體系評(píng)價(jià)總分為100 分，各項(xiàng)指標(biāo)打分時(shí)均選用百分制。根據(jù)定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的差異，以及各項(xiàng)指標(biāo)的特征，選擇不同的評(píng)分方法，結(jié)合實(shí)際審計(jì)情況進(jìn)行打分。在對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)打分后，將所有指標(biāo)得分乘以相應(yīng)權(quán)重后加和，得出最終的審計(jì)評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)，并根據(jù)總得分給出綜合評(píng)價(jià)等級(jí)（表9）。

6 評(píng)價(jià)制度的構(gòu)建

客觀評(píng)價(jià)區(qū)域土地資源資產(chǎn)狀況和相關(guān)責(zé)任人土地資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況是土地資源資產(chǎn)審計(jì)的重要環(huán)節(jié)。首先，需要集聚各方力量，發(fā)揮審計(jì)工作者的和專家學(xué)者的專業(yè)性，融合生態(tài)保護(hù)紅線思想，出臺(tái)具有普適性和實(shí)用性審計(jì)評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，客觀公正地判定資源狀況和相關(guān)責(zé)任人履職情況，不斷完善土地資源資產(chǎn)審計(jì)工作。其次，要加強(qiáng)各地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)間的交流，建立長(zhǎng)效的經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)制，不斷改進(jìn)創(chuàng)新審計(jì)方法，完善審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加大審查力度，更好地實(shí)現(xiàn)土地資源資產(chǎn)審計(jì)目標(biāo)，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線政策，減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地生態(tài)環(huán)境問題的滋生，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。

表6 污染防治情況指標(biāo)說明

表7 土地資金管理使用情況指標(biāo)說明

表8 生態(tài)保護(hù)紅線管理情況指標(biāo)說明

表9 等級(jí)評(píng)價(jià)表