權(quán)力清單、責(zé)任清單、負面清單研究

孫蘇琪

【摘要】“三張清單”制度（權(quán)力清單、負面清單、責(zé)任清單）是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，落實簡政放權(quán)任務(wù)和推進國家治理現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)。清單制度具有深厚的學(xué)理基礎(chǔ)和理論邏輯，三者之間既相互聯(lián)系、相互促進，又因地位不同而相互區(qū)別。權(quán)力清單是核心，責(zé)任清單是關(guān)鍵，負面清單是目標(biāo)。清單制度試行以來，面臨缺乏法律文件支撐、思想認識誤區(qū)、各地推行進度不同步、缺乏人大認可和民眾參與等現(xiàn)實困境。為使“三張清單”落到實處，應(yīng)該從制定統(tǒng)一規(guī)范法律文件、發(fā)揮人大決定確認機制、鼓勵社會力量參與、注重事中事后監(jiān)管、織密監(jiān)督之網(wǎng)等方面尋求突破路徑，從而切實發(fā)揮清單制度的功效。

【關(guān)鍵詞】“三張清單” ?理論邏輯 ?現(xiàn)實困境 ?突破路徑

一、概述

（一）清單

“指詳細登記有關(guān)項目的單子”，作為一種政府管理手段， 其邏輯起點在于用清單方式明列政府的權(quán)力、責(zé)任等事項， 以明晰政府權(quán)責(zé)邊界， 規(guī)范公共行政權(quán)行使。肩負為公共行政權(quán)編籠定軌重任的清單管理制度目前主要包括權(quán)責(zé)清單和負面清單。

（二）權(quán)責(zé)清單

指對政府及其部門或其他主體所行使的公共行政權(quán)和承擔(dān)的責(zé)任進行全面梳理的基礎(chǔ)上， 按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)匹配等原則， 依法審核確認， 將權(quán)力事項、實施主體、實施依據(jù)、運行流程、責(zé)任事項、責(zé)任主體、追責(zé)情形等以清單形式列舉， 并公之于眾的制度安排。

（三）負面清單

是政府規(guī)定哪些經(jīng)濟領(lǐng)域不開放，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟活動都許可。凡是與外資的國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。

二、“三張清單”制度運行的現(xiàn)實困境

（一）缺乏法律規(guī)范文件，“三張清單”制度劃分依據(jù)和標(biāo)準界限不清晰

雖然國務(wù)院出臺了關(guān)于權(quán)力清單和負面清單的實施意見，但都僅限于通知要求，并沒有上升到法律法規(guī)層面的文件規(guī)定，權(quán)威性略顯不足，對清單的主體和權(quán)限規(guī)定不明確，劃分依據(jù)和標(biāo)準界限不清晰。

在負面清單方面，各地也出現(xiàn)不同的劃分依據(jù)，公布了不同的清單事項。在“三張清單”之外，多地還公布了政府投資目錄、基金目錄、行政收費目錄等清單。

（二）地方領(lǐng)導(dǎo)干部思想認識存在誤區(qū)，熱情不高、動力不足

自國務(wù)院提出要公布“三張清單”后，地方一些中低層干部思想認識存在誤區(qū)，認為這是一次“自我設(shè)權(quán)”、增加自身權(quán)力的難得機會，一些原先不受法律支持的權(quán)力，在此次清單中得到體現(xiàn)和確認。沒有認清“三張清單”必須是在法律框架內(nèi)推行，只能對已獲得的權(quán)力進行梳理和確認。中央和地方高級領(lǐng)導(dǎo)干部對“三張清單”熱情很高，思想認識到位。

（三）地方政府“三張清單”推行主次有別、時間進度不同步

按照李克強總理提出的在 2015 年底基本實現(xiàn)省級權(quán)力清單，并相應(yīng)公布其他清單的要求，“三張清單”推行整體滯后，沒有完全達到預(yù)期目標(biāo)?！叭龔埱鍐巍惫嫉臅r間進度不同、先后有別，相對而言，權(quán)力清單推行力度明顯要大一些，而負面清單和責(zé)任清單推行力度相對較小?！叭龔埱鍐巍敝?，權(quán)力清單是重點，截至目前，只有近一半的省市區(qū)公布了權(quán)力清單，而且主要集中在行政審批事項的清單。

三、“三張清單”制度推行的突破路徑

（一）發(fā)揮人大決定機制和鼓勵社會力量參與，提高“三張清單”制度的合法性和認同感

根據(jù)我國憲法規(guī)定，各級人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，代表人民行使最高決定權(quán)、否定權(quán)，具有頒布法律法規(guī)和重大事項的最終決定權(quán)。政府出臺的任何文件、政策，只有在法律框架內(nèi)才是有效的，只有得到各級人大的確認才具有合法性和最高權(quán)威。黨的十八屆四中全會也明確提出：“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?！?/p>

（二）制定統(tǒng)一的法律法規(guī)條例，為“三張清單”提供根本保障

國家要設(shè)定統(tǒng)一的法律條例，建議國務(wù)院出臺《“三張清單”實施條例》，作為指導(dǎo)性的政策文件，統(tǒng)一規(guī)范“三張清單”的編制、公布和實施，把清單的內(nèi)涵、外延、權(quán)力、責(zé)任等作出明確要求，對清單適應(yīng)的范圍和責(zé)任主體等作出宏觀的規(guī)定，對于哪些方面需要統(tǒng)一、不容地方更改的內(nèi)容作為強制性條款予以明確，增強合法性，樹立中央權(quán)威。國務(wù)院要給予地方一定程度的自由裁量空間，允許地方結(jié)合實際進行創(chuàng)造性的發(fā)揮。

（三）改進政府治理方式，注重事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管

為強化事中事后監(jiān)管，地方政府還要改進治理方式和監(jiān)管手段。一是要建立健全監(jiān)管制度。制度具有長期性、根本性和全局性，地方政府努力完善制度建設(shè)，積極構(gòu)建安全審查制度、反壟斷審查制度、企業(yè)年度報告和經(jīng)營異常名錄制度、綜合執(zhí)法制度等。二是搭建市場監(jiān)管信息平臺。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，“建立質(zhì)量誠信記錄、失信黑名單披露等信息平臺，編制資產(chǎn)負債表，建立全社會信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺”。

四、結(jié)語

制度具有長期性和穩(wěn)定性，“三張清單”制度是轉(zhuǎn)變政府職能、落實簡政放權(quán)任務(wù)和推進國家治理現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)。清單制度雖具有深厚的學(xué)理基礎(chǔ)和理論邏輯，但在具體運行中也面臨不少問題和困境，清單制度運行的重點就是要尋求人大機構(gòu)的確認和民眾參與，提高合法性和認同感，而關(guān)鍵是要發(fā)揮監(jiān)督作用，尤其是要充分引入異體監(jiān)督?！叭藗兺?xí)慣了自上而下的行政責(zé)任，而對自下而上的‘民主問責(zé)缺乏經(jīng)驗，‘同體問責(zé)比較普遍，但往往流于形式，‘異體問責(zé)日趨興起，但阻力重重?！比绾伟l(fā)揮大眾媒體、網(wǎng)絡(luò)輿論等異體監(jiān)督的作用，是有效監(jiān)督政府行為，保證“三張清單”落到實處的關(guān)鍵性因素。作為深化行政體制改革的重要手段，“三張清單”制度目前還處于探索階段，不能因為試行階段遇到一些困難而求全責(zé)備，而是要以包容的心態(tài)，在實踐中不斷地調(diào)試和完善，切實發(fā)揮制度的功效。

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