TOD模式在實(shí)際操作中存在的問(wèn)題及建議

鐘蕊

關(guān)鍵詞：TOD模式 開發(fā) 軌道交通

當(dāng)前中國(guó)城市人口集聚，交通資源稀缺，眾多城市紛紛建設(shè)地鐵，以緩解日趨嚴(yán)重的交通擁堵難題。一方面，各地政府多采用以財(cái)政資金作為項(xiàng)目資本金投入、利用銀行貸款融資的建設(shè)模式，政府往往難以負(fù)擔(dān)高昂的軌道交通建設(shè)成本;另一方面，由于政府及軌道公司對(duì)軌道交通建設(shè)的認(rèn)知多停留在解決城市交通擁堵的層面，未能將軌道交通建設(shè)與城市建設(shè)發(fā)展充分結(jié)合，也使得軌道交通建設(shè)所帶來(lái)的沿線空間增值收益又不能較好轉(zhuǎn)化為政府相關(guān)收益，不能反哺城市軌道交通的建設(shè)，難以形成健康的可持續(xù)發(fā)展局面。對(duì)此，一些先行城市（如北京、上海、廣州、深圳、武漢、南京、西安等）開始探索和實(shí)踐以TOD模式（Transit-Oriented ?Development）進(jìn)行軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)。

一、TOD 模式的優(yōu)點(diǎn)

（一）能夠加速區(qū)域成熟推進(jìn)

利用TOD模式對(duì)地鐵沿線站點(diǎn)、場(chǎng)段周邊土地結(jié)合城市區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、一體開發(fā)。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各類房地產(chǎn)開發(fā)體量和業(yè)態(tài)配比，打造示范性社區(qū)，吸引大量房地產(chǎn)開發(fā)商，特別是具有前瞻性、有實(shí)力的優(yōu)質(zhì)開發(fā)商的關(guān)注，從而帶來(lái)高品質(zhì)的開發(fā)理念，加速區(qū)域推進(jìn)，提升區(qū)域的知名度和影響力。

（二）能夠涵養(yǎng)地鐵客流

TOD模式能吸引城市人流向站點(diǎn)周邊集聚，可快速提升站點(diǎn)周邊地塊的商業(yè)氛圍和居住人口，尤其是換乘站及城市商業(yè)組團(tuán)等人流量眾多的地點(diǎn)，既能為線路運(yùn)營(yíng)涵養(yǎng)大量客流，獲取較可觀的運(yùn)營(yíng)收入，也可利用物業(yè)開發(fā)增加輻射范圍內(nèi)的居住及工作人口，緩解前期線路運(yùn)營(yíng)客流少的運(yùn)營(yíng)壓力，減少軌道公司運(yùn)營(yíng)資源的浪費(fèi)。

（三）能夠加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增加稅收

TOD模式下，住宅、寫字樓、商業(yè)、酒店等多種物業(yè)形態(tài)并存，合理配比，將逐步形成新社區(qū)中特有的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，從而進(jìn)一步加速區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而增加政府稅收收入。

（四）能夠提高軌道公司收益

軌道公司在不違背國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，經(jīng)政府授權(quán)批準(zhǔn)，可通過(guò)參與地鐵沿線站點(diǎn)、場(chǎng)段周邊土地整理收儲(chǔ)、建設(shè)開發(fā)銷售等，獲取土地一、二級(jí)開發(fā)利潤(rùn)，并將其投入到軌道交通建設(shè)中，從而降低資金壓力，彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損，反哺城市軌道交通建設(shè)，減少政府財(cái)政支出。

二、TOD 模式的政策支持

TOD 模式最早出現(xiàn)于美國(guó)，是用于解決美國(guó)小汽車導(dǎo)向下的郊區(qū)化問(wèn)題，后由廣州市地鐵引入并用于軌道交通建設(shè)。國(guó)家在出臺(tái)的相關(guān)政策文件中，也給予了鼓勵(lì)和支持，如2007年發(fā)布實(shí)施的《物權(quán)法》明確規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”;《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)【2008】3號(hào)）也強(qiáng)調(diào)開發(fā)利用地上地下空間。這使地鐵建設(shè)用地使用權(quán)分層出讓具備了法律依據(jù)，也為軌道交通建設(shè)用地立體化利用、特別是地下空間、站點(diǎn)結(jié)合及上蓋開發(fā)奠定了法律基礎(chǔ)。2012年12月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)【2012】64號(hào)）明確，一是“鼓勵(lì)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃要與城市綜合交通規(guī)劃和公共交通規(guī)劃相互銜接”;二是“對(duì)新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開發(fā)”;三是“公共交通用地綜合開發(fā)的收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損”，這也說(shuō)明國(guó)家從政策方面支持軌道公司可持續(xù)發(fā)展，使得進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)和城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展成為可能。

三、TOD模式在實(shí)際操作中存在的問(wèn)題

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)不明晰，對(duì)開發(fā)重要性認(rèn)識(shí)不足

目前部分城市貫徹TOD發(fā)展理念不夠，在線路規(guī)劃時(shí)對(duì)沿線站點(diǎn)、場(chǎng)段商業(yè)和上蓋開發(fā)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城市品質(zhì)方面考慮不足，對(duì)綜合開發(fā)的定位沒有真正上升到壯大軌道交通經(jīng)濟(jì)、帶動(dòng)城市發(fā)展的高度，制定城市軌道線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃時(shí)主要考慮的是交通功能，而忽視了開發(fā)的重要性及其帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)效益。部分城市的規(guī)劃部門雖然列出大面積土地，但由于政府、軌道公司等相關(guān)部門單位的出發(fā)點(diǎn)不同，參與度不夠，不能真正形成合力，使得在TOD工作實(shí)際開展過(guò)程中，往往出現(xiàn)難以獲取土地、規(guī)劃調(diào)整難度大、程序復(fù)雜等問(wèn)題。

（二）土地獲取方式單一，開發(fā)收益無(wú)法得到有效保障

TOD模式在實(shí)際操作中的關(guān)鍵在于土地使用權(quán)如何獲取，目前部分城市雖然明確了可通過(guò)協(xié)議出讓方式獲取土地，即由政府以會(huì)議紀(jì)要或協(xié)議的形式將擬開發(fā)用地的使用權(quán)出讓給軌道公司。但我國(guó)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地，實(shí)行有償使用”，“經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價(jià)格”，由此可見，軌道交通的綜合開發(fā)地塊采用協(xié)議出讓的方式還有待進(jìn)一步商榷，但如果采用“招拍掛”出讓方式，軌道公司往往因資質(zhì)、人員、能力等原因無(wú)法獨(dú)立開發(fā)，在實(shí)際操作中，多由軌道交通公司與房地產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合或由房地產(chǎn)企業(yè)單獨(dú)開發(fā)，但這也面臨著幾個(gè)問(wèn)題：一是由于房地產(chǎn)企業(yè)提前介入，規(guī)劃設(shè)計(jì)方案往往具有很大的指向性，而后期如果該房地產(chǎn)企業(yè)不參與土地“招拍掛”，將導(dǎo)致項(xiàng)目面臨長(zhǎng)期擱置的局面;二是采用土地“招拍掛”方式，會(huì)導(dǎo)致開發(fā)主體不明確，開發(fā)收益無(wú)法得到有效保障。

（三）軌道交通建設(shè)與開發(fā)銜接難度大，缺少系統(tǒng)程序

軌道交通主體建設(shè)與物業(yè)開發(fā)因建筑類型、建設(shè)時(shí)間等方面存在差異，存在銜接上的難點(diǎn)。一是軌道交通設(shè)施為工業(yè)建筑，物業(yè)開發(fā)屬于民用建筑，二者存在明顯的管理界限，各部分的交通組織等需區(qū)別考慮;二是軌道交通設(shè)計(jì)、建設(shè)與物業(yè)開發(fā)往往不能同步進(jìn)行，這就需要軌道交通在設(shè)計(jì)階段充分考慮物業(yè)開發(fā)需求，為物業(yè)開發(fā)做好結(jié)構(gòu)、荷載及風(fēng)水電等相關(guān)設(shè)計(jì)條件的預(yù)留。而物業(yè)開發(fā)在通過(guò)“招拍掛”方式獲取土地后方可建設(shè)，物業(yè)開發(fā)嚴(yán)重滯后地鐵建設(shè)，一旦地鐵面臨通車運(yùn)營(yíng)的時(shí)間壓力，勢(shì)必會(huì)對(duì)物業(yè)開發(fā)造成較大影響;而如果采用包容性預(yù)留，則將會(huì)大大增加物業(yè)開發(fā)的成本，進(jìn)而影響物業(yè)開發(fā)收益;三是由于物業(yè)開發(fā)與軌道交通建設(shè)關(guān)系緊密，使得工程整體周期延長(zhǎng)，工程難度加大，安全保護(hù)措施設(shè)計(jì)和施工要求高，技術(shù)需要考慮的內(nèi)容和環(huán)節(jié)多，影響物業(yè)開發(fā)收益。

四、相關(guān)建議

（一）提升TOD認(rèn)知水平，明確TOD戰(zhàn)略目標(biāo)。

在軌道交通建設(shè)過(guò)程中，政府及軌道公司還需進(jìn)一步提升對(duì)TOD模式的認(rèn)知水平，樹立“通過(guò)發(fā)展軌道交通帶動(dòng)、促進(jìn)城市發(fā)展”的理念，不但要將軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，更要明確利用沿線站點(diǎn)、場(chǎng)段開發(fā)收益彌補(bǔ)軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金缺口的目的，并制定科學(xué)、合理的資金目標(biāo)。在實(shí)際操作時(shí)，也需進(jìn)一步建立健全城市層面的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制;明確各區(qū)（縣）、開發(fā)區(qū)和市級(jí)部門的工作任務(wù);建立完善土地資源專項(xiàng)管理控制機(jī)制;明確軌道公司在軌道交通土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃方面的主導(dǎo)地位，牽頭組織開展沿線土地儲(chǔ)備及開發(fā)規(guī)劃;明確軌道公司在軌道交通實(shí)施階段的主體責(zé)任，制定切實(shí)可行的軌道交通沿線物業(yè)開發(fā)收益目標(biāo)，從而通過(guò)TOD規(guī)劃整合研究將站點(diǎn)周邊土地資源的增值效益最大化。

（二）探索“土地預(yù)申請(qǐng)”制度，降低項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)2006年國(guó)土資源部頒布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》規(guī)定“為充分了解市場(chǎng)需求情況，科學(xué)合理安排供地規(guī)模和進(jìn)度，有條件的地方，可以建立用地預(yù)申請(qǐng)制度”，“單位和個(gè)人對(duì)列入招標(biāo)拍賣掛牌出讓計(jì)劃內(nèi)的具體地塊有使用意向的，可以提出用地預(yù)申請(qǐng)，并承諾愿意支付的土地價(jià)格”，“提出用地預(yù)申請(qǐng)的單位、個(gè)人，應(yīng)當(dāng)參加該宗地競(jìng)投或競(jìng)買，且報(bào)價(jià)不得低于其承諾的土地價(jià)格?！蓖ㄟ^(guò)探索實(shí)施“土地預(yù)申請(qǐng)”制度，一是有利于在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段對(duì)有意參與開發(fā)的房地產(chǎn)企業(yè)的篩選;二是有利于項(xiàng)目開發(fā)收益最大化;三是可避免出現(xiàn)因房地產(chǎn)企業(yè)自身原因退出后，而造成的項(xiàng)目長(zhǎng)期擱置的局面，有效降低項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善體系程序，按階段分重點(diǎn)推進(jìn)

軌道交通TOD模式牽涉面廣、規(guī)劃設(shè)計(jì)難度大、技術(shù)要求高、實(shí)施周期長(zhǎng)，需要政府、軌道公司、線路設(shè)計(jì)、建設(shè)單位及項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營(yíng)單位等多方利益協(xié)調(diào)平衡，這就需要各參與部門、單位齊心協(xié)力、統(tǒng)籌考慮，共同協(xié)商解決在軌道交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)及建設(shè)階段面臨的種種矛盾與問(wèn)題，不斷調(diào)整、優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)，以達(dá)到最優(yōu)效果。軌道公司作為TOD模式的實(shí)施主體，更應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任，以城市發(fā)展的全局眼光，將軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展緊密結(jié)合，從提高土地綜合利用率、城市價(jià)值提升和公眾利益等角度出發(fā)，充分發(fā)揮自身的專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)及資源整合能力，加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，積極探索商業(yè)新模式，努力拓展產(chǎn)業(yè)鏈，從而為城市服務(wù)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面提供更加優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，助力城市和區(qū)域的發(fā)展。

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