浦東開發(fā)開放的“制度試驗”

謝國平

先行先試 從1990年起平均每隔5年，中央和上海市政府就會給浦東重大改革開放任務、重大功能性戰(zhàn)略，要求浦東先行先試。

細看浦東開發(fā)開放的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)一個耐人尋味的現(xiàn)象，浦東身上一直有個標簽——試驗。比如，2005年浦東成為全國第一個綜合配套改革試驗區(qū)，2013年中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)落戶浦東。這個標簽的內(nèi)涵正是浦東開發(fā)開放30年來堅持不懈的制度試驗，從中國改革開放的歷史看，這是一場大試驗。

探索：從功能性政策起步

1990年浦東開發(fā)開放，而在之前，中國已經(jīng)有了5個經(jīng)濟特區(qū)。在改革開放早期，經(jīng)濟特區(qū)都把優(yōu)惠的稅收政策作為吸引外資的主要手段，實行優(yōu)惠政策幾乎和中國的特殊經(jīng)濟區(qū)域劃上了等號。浦東開發(fā)啟動后，最初也是以實行財政和稅收優(yōu)惠政策為核心，以市場準入等功能性政策為輔助。但是浦東建設者發(fā)現(xiàn)，隨著改革開放的深入，實施優(yōu)惠的稅收政策的弊端逐步顯現(xiàn)，如有違公平原則、產(chǎn)生“虹吸效應”、招商中的惡性競爭等等。浦東建設者也意識到，優(yōu)惠政策早晚要終結，政策傾斜總有歸正之時。為此，浦東開始擺脫對稅收優(yōu)惠、資金資源等政策的依賴，提出了實施功能性政策，也就是開始了制度試驗。

所謂功能性政策就是針對當時中國對外資進入的領域限制、產(chǎn)業(yè)限制、經(jīng)營限制和其他限制，按照國際慣例和國內(nèi)現(xiàn)狀允許浦東突破先行先試。比如，改革開放早期中國只是制造業(yè)對外商開放，服務業(yè)不對外開放。浦東開發(fā)開放后，建設者認為浦東不僅僅要在工業(yè)領域，更重要的是在金融和商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)領域?qū)嵭袑ν忾_放，其中包括建立自由貿(mào)易區(qū)、允許外資進入金融業(yè)等。因此在1995年，浦東向中央提出，請求浦東在服務貿(mào)易領域?qū)ν赓Y先行先試開放。該報告的核心內(nèi)容是建議中央允許浦東新區(qū)在服務貿(mào)易等某些領域?qū)ν赓Y開放，先行先試，包括允許外資銀行在浦東試營人民幣業(yè)務;允許在浦東建立中外合資外貿(mào)公司;允許在浦東設立中外合資的保險公司;允許內(nèi)地其他省份的外貿(mào)公司到浦東設立子公司;在外高橋保稅區(qū)實行某些自由港的政策。這一請求得到了中央大力支持，并以國務院文件的形式批復。因為這種功能性政策的實施、試驗，使得浦東在中國現(xiàn)代服務業(yè)對外開放，建立相關的市場體系、規(guī)則、環(huán)境等方面先行了一步，逐步成為中國對外開放度最高和市場準入度最大的地區(qū)。

而從中國改革開放的歷史看，這種功能性政策更具有宏觀意義，因為改革開放發(fā)展到了深處，依賴稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)在一些地方顯現(xiàn)出弊端，更需要制度層面的創(chuàng)新。

對于功能性政策，浦東新區(qū)管委會首任主任趙啟正有這樣一個形象的解釋：將海邊的一個軍事場所，通過政策安排，改變?yōu)楹I游泳場所，這樣改變場所的功能，這樣的政策就是功能性政策。和以前的優(yōu)惠政策比，其最大的特點是沒有任何稅收上的關系，更沒有來自上級部門的投資。

其實，浦東提出的這種功能性政策正是中國改革開放中一項重要戰(zhàn)略——在一個特殊的區(qū)域里不斷地進行制度試驗，成功的便加以推廣。而浦東人最先意識到了這一點，并舉起了“先行先試”的旗幟。

進入21世紀，中國加入了世界貿(mào)易組織，各地開始走出簡單地依靠優(yōu)惠政策發(fā)展的階段，進入體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新階段。而浦東沿著功能性政策的探索，又進一步爭取國家對外開放和制度創(chuàng)新方面的重大舉措放在浦東先行先試，積極穩(wěn)妥地推進綜合性制度創(chuàng)新。因為就區(qū)域而言，浦東在逐漸失去優(yōu)惠政策效應的同時，面臨如何在更高的起點上實現(xiàn)快速發(fā)展的問題。到2005年，浦東創(chuàng)造了整個上海四分之一的地區(qū)生產(chǎn)總值、二分之一的外貿(mào)進出口總額和三分之一的利用外資總額。一個經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的地區(qū)怎樣進一步發(fā)展？從整個中國的改革開放層面看，之前的單項式的改革所引發(fā)的矛盾已經(jīng)超越了經(jīng)濟范疇，必須考慮改革的系統(tǒng)性和配套性，將政府行政管理體制改革、社會管理體制改革等置于人與社會、人與自然和諧發(fā)展的框架中。而浦東一直在進行功能性政策的探索，一向愿意在改革開放中先行先試，因此，浦東的請求又一次得到了中央的支持，成為第一個綜合配套改革試點。之后一直到2013年，中央一共批準全國12個地區(qū)進行綜合配套改革試驗。可以說，這又是中國政府在改革開放的歷史進程中實施的一項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

堅持：以擴大開放倒逼制度創(chuàng)新

2013年，中國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)落戶浦東，這又是浦東的一場重大制度試驗。而之前，雖然浦東經(jīng)過了多年的開發(fā)開放，但上海仍沒能完成建設國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心的任務，而其中很大一部分緣于上海能夠自我改革的空間很小，涉及經(jīng)濟和金融領域的改革都要到各部委審批，進展緩慢。盡管浦東自2005年后進行了綜合配套改革試點，但這種改革屬于內(nèi)源性的改革，在浦東一些關鍵領域并不成功，尤其是政府自身的改革。

因此，按照以往的經(jīng)驗，只有通過外源性改革，也就是通過進一步擴大開放來倒逼改革，實現(xiàn)進一步發(fā)展。而全球一體化的大趨勢也要求中國必須更深入地改革，這一改革更多是制度層面的。仔細看一下中國自貿(mào)區(qū)的招牌，就能發(fā)現(xiàn)它與全球2000多家自貿(mào)區(qū)的不同點，其招牌上凸顯“試驗”二字，意味著它不同于多年前實行特殊優(yōu)惠經(jīng)濟政策的地區(qū)，也不同于國際上傳統(tǒng)意義的自由貿(mào)易區(qū)，更不同于國內(nèi)各種形式的海關特殊監(jiān)管區(qū)。名稱不一樣，承擔的歷史使命和作用也不一樣，就是要突破傳統(tǒng)的自由貿(mào)易區(qū)概念，凸顯其制度試驗的功能，而且這一“試驗”絕非孤立地試驗，是要推廣示范全國的。

再看浦東開發(fā)開放史，先后有三個“第一區(qū)”：1990年浦東成為第一個國家級新區(qū)，2005年浦東成為第一個全國綜合配套改革試驗區(qū)，2013年中國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)落戶浦東。

從國家級新區(qū)到綜改試驗區(qū)，再到自貿(mào)區(qū)，這一歷史過程中始終貫穿著一根紅線：改革開放的大試驗。事實上，這也是中國改革開放40多年來一直堅持的一種做法——不斷地在特定區(qū)域內(nèi)進行改革開放的試驗。從1980年的深圳經(jīng)濟特區(qū)一直到2013年的上海自貿(mào)試驗區(qū)，從窗戶式開放到門戶式開放;從最初從政治風險的角度考慮選擇了中國南方邊陲小鎮(zhèn)“殺出一條血路”，而后選擇了在中國最大工商業(yè)城市建立“試驗田”。中國政府以“摸著石頭過河”的務實態(tài)度一步一步地在各種特定的區(qū)域內(nèi)進行政策和制度試驗，取得成效后，再向中國的其他地區(qū)推廣，讓全國分享成果，以減少政治風險和政策失誤。

這真是一場偉大的試驗。旁觀者清，諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、英國經(jīng)濟學家科斯在《變革中國》一書中寫道：“由于各級政府（從省市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別）都在嘗試尋找最適合自身經(jīng)濟發(fā)展的方法，整個中國變成了一個大實驗室，各種不同的經(jīng)濟試驗遍地開花?！?/p>

對浦東來說，因為這場大試驗，從1990年起平均每隔5年，中央和市政府就會給浦東重大的改革開放任務、重大功能性戰(zhàn)略，要求浦東先行先試。如1990年宣布浦東開發(fā)開放，1995年實施與國際接軌的先行先試的功能性發(fā)展戰(zhàn)略，1999年“聚焦張江”啟動高科技發(fā)展戰(zhàn)略，2005年進行國家綜合配套改革試點，2009年“兩個中心”建設獲批，2013年中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)落戶浦東，2019年上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)獲批。這是浦東作為改革開放先鋒者的使命必然，也是浦東一以貫之堅持先行先試所得到的榮幸。

因為這場改革開放的大試驗，浦東在20多年中經(jīng)歷了歐洲發(fā)達地區(qū)用兩個世紀才完成的同樣程度的工業(yè)化和城市化，浦東大大跨越了歷史，似乎羅馬一天建成了。也因為這場大試驗，浦東人將“大膽試，大膽闖，自主改”作為座右銘。

（作者系《中國傳奇：浦東開發(fā)史》作者，《浦東時報》原副主編，《浦東開發(fā)》雜志原主編）