交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的風(fēng)險及其防范

白利軍

近年來，我國的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式得到了大規(guī)模推廣和應(yīng)用，解決了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足的問題。在PPP模式快速運用的當(dāng)下，也出現(xiàn)了一些風(fēng)險，本文結(jié)合PPP模式的特征，對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的風(fēng)險進行分析，并提出對策建議。

一、PPP模式的內(nèi)涵與特征

1.PPP模式的內(nèi)涵。PPP（Public-Private? Partnership）最早是在1992年由英國政府提出來的，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式，在提供公共物品的過程中，政府和社會資本合作，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的伙伴關(guān)系。通過PPP模式，社會資本可以參與到項目建設(shè)中，在資金的投入、項目管理和技術(shù)的應(yīng)用方面，通過公私合營，風(fēng)險共擔(dān)，減輕政府的壓力，因此，PPP模式在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有明顯的優(yōu)勢，得到了廣泛應(yīng)用。據(jù)統(tǒng)計，世界范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目在過去20年得到了快速發(fā)展，在發(fā)展中國家PPP模式投資額約占基礎(chǔ)設(shè)施總投資額的15-20%。

2.PPP模式的特征。①伙伴關(guān)系。在PPP項目中，政府部門需要實現(xiàn)公共利益最大化，但是對于私營部門來說，主要是為了實現(xiàn)自身利益的最大化。政府部門和私營部門形成的是伙伴關(guān)系，為了項目的長遠發(fā)展，雙方需要相互配合，互為對方考慮問題，所以在建設(shè)中雙方的目標一致，投入最少的資源，實現(xiàn)雙方利益最大化。②利益共享。在PPP模式的項目中，為了實現(xiàn)利潤最大化，需要在項目的運營中抬高價格，但是抬高價格就會引起公眾的不滿意，甚至引起社會動亂，因此，政府機構(gòu)需要對項目運營進行限價，防止獲取超額利潤。政府部門和私營部門對項目收益進行共享，取得相對穩(wěn)定、長期的回報，政府部門雖然會控制私營部門獲取超額利潤，但也會確保私營部門獲取相對穩(wěn)定和長遠的投資回報，政府部門則享受項目帶來的社會效益。③風(fēng)險共擔(dān)。政府部門與私營部門在PPP項目中屬于伙伴關(guān)系，在共享利益的同時，風(fēng)險也是共擔(dān)的，這一特征是區(qū)別于其他建設(shè)模式的顯著標志，是雙方的伙伴關(guān)系可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在項目中，雙方利用自己的優(yōu)勢盡可能降低項目風(fēng)險，例如：在橋梁建設(shè)項目的運營中，如果一定時期內(nèi)車流量不足將導(dǎo)致私營部門無法實現(xiàn)基本的預(yù)期收益，政府部門可對其進行流量補貼，可以有效控制因車流量不足而引起的收益不足的經(jīng)營風(fēng)險，而私營部門可以利用自己的優(yōu)勢承擔(dān)較多的具體管理責(zé)任。

二、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的風(fēng)險

交通基礎(chǔ)設(shè)施具有基礎(chǔ)性、公益性和長期性，為社會公眾提供最基礎(chǔ)的服務(wù)或產(chǎn)品，追求的是社會效益最大化，投資的周期比較長，大部分項目需要定期維護和保養(yǎng)，投資的額度巨大，項目收益回收周期長，個人投資者不會直接投資，但政府財政資金又不足。通過PPP模式可以解決此類問題，大大降低項目投資的風(fēng)險，政府部門和私營部門相互合作，提高項目投資的成功率，但是在項目的建設(shè)過程中也存在一定的風(fēng)險。

1.初步設(shè)計風(fēng)險。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府部門倡導(dǎo)，在通過公開招標篩選合作伙伴之前，政府會組織有關(guān)部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性。項目由政府方完成初步設(shè)計后通過競爭機制選擇合作伙伴，組建項目公司，在整個項目的建設(shè)和運營過程中，可能會出現(xiàn)初步設(shè)計風(fēng)險，也就是政府部門對項目把握不夠準確，造成頂層設(shè)計存在風(fēng)險，進而為項目的建設(shè)和運營帶來風(fēng)險。

2.違約風(fēng)險。PPP項目中參與的主體較多，一般包括政府部門、私營部門、金融機構(gòu)、施工單位、咨詢公司等，每一個主體的利益訴求不同，組建項目公司之后，形成一個共同體，但有的參與主體參與度較低，而且交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目周期長，投資回報周期長，有的參與主體會出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)問題。在一些規(guī)模較大的基礎(chǔ)建設(shè)項目中，中標的單位不止一家，而是由聯(lián)合體中標，中標之后與政府方簽訂了《PPP 項目合同》，合同簽約后，聯(lián)合體成員因故有意退出。PPP項目的完成以及伙伴關(guān)系的建立，主要是通過合約來約束，整個建設(shè)周期注重契約精神。但政府部門一直處于主導(dǎo)地位、權(quán)威地位，政府還存在著換屆和政策調(diào)整，由于地方政府債務(wù)壓力巨大，整個市場信用環(huán)境差，因此，政府在招商引資階段的承諾無法兌現(xiàn)，互相推諉，損害了私營部門的利益，阻礙了項目的建設(shè)與運營。

3.融資風(fēng)險。隨著PPP項目規(guī)模的不斷擴大，項目融資難問題突出，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，對資金的占用時間較長，流動性差，因此商業(yè)銀行對其貸款利率較高。另外銀行在提供貸款的過程中，先要對承接人的信用狀況、投標資格、管理能力進行嚴格審查，同時對項目本身的建設(shè)條款和設(shè)計也需要審查，一般審查的周期較長，而PPP項目中政府部門和私營部門簽訂協(xié)議之后，需在規(guī)定時間內(nèi)必須完成融資，所以目前在國內(nèi)有一些項目由于中標企業(yè)未在規(guī)定時間提供足夠的資金，最后只能更換中標企業(yè)。銀行在提供貸款的過程中，需提供債務(wù)擔(dān)保，但是交通基礎(chǔ)設(shè)施項目一般需要的資金量巨大，投資回報率低，從目前的已落地的項目來看，投資回報率呈下滑的趨勢，政府不能為貸款提供擔(dān)保，項目公司缺少增信支持，民營企業(yè)不愿參與到項目中，融資更加困難。

4.監(jiān)管風(fēng)險。目前PPP項目監(jiān)管的法律體系還不夠完善，存在立法空白，沒有針對性法律，法律體系較為分散，很難起到較好的規(guī)范作用，因此在項目的實施過程中，人為因素影響較大。在監(jiān)管的過程中，政府各部門之間、中央與地方政府之間權(quán)責(zé)劃分不夠明確，導(dǎo)致PPP項目出現(xiàn)多頭管理，不同部門出于政績的考量，甚至出現(xiàn)尋租行為。監(jiān)管中忽略了社會公眾的監(jiān)管，目前大多數(shù)項目都沒有社會公眾監(jiān)督，或者有的只是在初步設(shè)計階段有社會公眾的參與論證，但在項目的建設(shè)與實施工程中缺乏公眾參與，造成項目的建成不滿足公眾的需求。

三、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式風(fēng)險防范

1.初步設(shè)計風(fēng)險的識別與預(yù)防。首先，要明確這類風(fēng)險的承擔(dān)機構(gòu)。如果是在社會資本進入之間出現(xiàn)的初步設(shè)計風(fēng)險，應(yīng)該由政府機構(gòu)來承擔(dān)，對于已經(jīng)通過項目公司重現(xiàn)論證之后的初步設(shè)計，建設(shè)和運營中出現(xiàn)的初步設(shè)計風(fēng)險則由政府部門和私營部門共同承擔(dān)。其次，對初步設(shè)計風(fēng)險要盡早識別。項目的前期論證階段，政府可以聘請相關(guān)的財務(wù)、項目設(shè)計、施工單位、社會部分等參與到項目測算，減少初步設(shè)計風(fēng)險。在建立項目公司之后，對政府的初步設(shè)計也要進行重新論證，盡早識別風(fēng)險，盡可能的降低風(fēng)險帶來的損失。再其次，合理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，必須是提前向社會資本方公開風(fēng)險信息，對于初步設(shè)計中存在的問題，具體問題具體解決。若是初步設(shè)計風(fēng)險，在施工圖設(shè)計階段解決。初步設(shè)計缺陷造成的投資規(guī)模擴大，可以在項目運營過程中解決，增加運營的收入來源。

2.規(guī)范合同降低違約風(fēng)險。對于PPP項目建設(shè)與運營中出現(xiàn)的違約風(fēng)險，可以通過規(guī)范合作合同來進行規(guī)避。一是確保合同合法合規(guī)，根據(jù)每個項目特點簽訂合同。不能簡單地借用其他項目合同的條款，將導(dǎo)致政府和社會資本無法對項目的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險、責(zé)任進行合理分配。二是確保合同公平合理。在設(shè)計合同條款的過程中，政府部門和私營部門的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該對等，避免不公平、不合理的條款，保障社會資本合理利潤，保障雙方切實履約。政府部門在參與的過程中，需要嚴格限制行政效力對合同的干預(yù)，建立高層級的政府履約保障機制。三是完善合同條款，為合同再談判留下空間。借鑒已有項目出現(xiàn)的合約風(fēng)險，在新的PPP項目中，對合同條款的內(nèi)容規(guī)范盡可能地完善，同時在合同中應(yīng)該設(shè)置再談判條件，保障出現(xiàn)爭端時，通過再談判使項目順利進行。四是明確合同違約條款，任何一方違約都要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，加重違約成本，防止故意違約，合同履行中雙方發(fā)生爭議要積極協(xié)商處理，未明確的事項可以通過簽訂補充協(xié)議的方式解決，合同爭議可約定仲裁裁決。

3.融資風(fēng)險的防范。在PPP項目中，融資難的最主要問題是缺乏融資擔(dān)保，解決這一問題應(yīng)該依靠政府，由上一級政府部門對PPP項目融資提供擔(dān)保，或者成立專門的項目擔(dān)保公司，對于這類公司，政府應(yīng)該鼓勵，對其稅收等方面進行優(yōu)惠。同時，應(yīng)該創(chuàng)新融資渠道，不能只是依靠商業(yè)銀行的資金來源，可以多方面吸引資金的來源，不要一次性整體融資，將項目進行融資劃分，在不同的階段，采取不同的融資方式。例如發(fā)行項目中長期債券、互聯(lián)網(wǎng)眾籌等方式，鼓勵非銀行金融機構(gòu)如保險公司、信托公司等參與到PPP項目中，利用項目本身通過資產(chǎn)證券化提高項目的流動性和資金來源。

4.監(jiān)管風(fēng)險的防范。首先，明確各個領(lǐng)域項目的監(jiān)管責(zé)任，建立PPP項目監(jiān)管機構(gòu)。對于交通基礎(chǔ)建設(shè)項目，中央政府和各地政府分權(quán)進行監(jiān)管，專門設(shè)立PPP項目的監(jiān)管部門，政部門可以跨部門，打破分散監(jiān)管的局面。其次，完善PPP項目監(jiān)管的法律、法規(guī)建設(shè)。借鑒國內(nèi)外實踐的經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)PPP項目建設(shè)的現(xiàn)狀，制定一部高位階的PPP法，同時對一些現(xiàn)有的規(guī)章制度不完善的部分，應(yīng)該盡快的進行修改和完善，尤其關(guān)于財務(wù)、稅收、定價、爭端解決等方面。再其次，構(gòu)建PPP項目社會公眾參與機制，建立多元化監(jiān)管渠道，保證項目的各個階段都有社會公眾的參與，對項目的建設(shè)信息、建設(shè)成本、建設(shè)規(guī)劃等及時向社會公眾進行披露，利用互聯(lián)網(wǎng)建立社會公眾監(jiān)管平臺，對公眾的訴求和質(zhì)疑，應(yīng)該積極回應(yīng)，及時調(diào)查。

（作者單位：中交二公局第六工程有限公司）