公共政策評(píng)估的理論與方法

摘 要：公共政策評(píng)估在國家政策研究方面發(fā)揮著重要作用，目前對(duì)于公共政策評(píng)估的理解都是將其視為一種工具，作為衡量政策出臺(tái)是否能夠達(dá)到預(yù)期效果和目標(biāo)的尺度。我國在公共政策評(píng)估方面的研究較少，因此還處于相對(duì)薄弱的狀態(tài)。針對(duì)公共政策評(píng)估理論與方法等問題進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理和分析，以期能為相關(guān)研究人員帶來一些幫助和啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：公共政策評(píng)估;理論;方法;主體

中圖分類號(hào)：D630??????? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）07-0180-02

引言

公共政策評(píng)估能夠?qū)φ叻桨浮⑦^程以及效果等進(jìn)行全方位的評(píng)估，作為衡量政策出臺(tái)效果的有效衡量工具，對(duì)于公共政策起到了非常重要的幫助作用。我國在公共政策評(píng)估方面的研究屬于薄弱領(lǐng)域，研究相對(duì)較少，因此分析研究公共政策評(píng)估理論及方法對(duì)于發(fā)展我國政策評(píng)估研究實(shí)踐有著非常重要的意義?；诖耍疚木瓦@些問題進(jìn)行分析和梳理。

一、公共政策評(píng)估概述

關(guān)于公共政策評(píng)估理論概念研究，國內(nèi)外學(xué)者在認(rèn)識(shí)和把握方面存在些許差異，但是從整體來看，大致可以將其分為四類。

1.信息分析工具。學(xué)術(shù)界對(duì)于公共政策評(píng)估的概念定義不盡相同，一部分學(xué)者認(rèn)為，公共政策評(píng)估是可以提供信息的分析工具，更加強(qiáng)調(diào)政策評(píng)估的工具作用，認(rèn)為其主要是一種分析問題的方式和手段。政策評(píng)估能夠提供關(guān)于政策結(jié)果以及政策過程的相關(guān)信息，是對(duì)政策的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種行為，因此可以被看作是信息分析工具，突出其信息提供價(jià)值，認(rèn)為可以在公共政策循環(huán)中起到一定作用，對(duì)政策起到完善作用。

2.政策方案評(píng)估。還有一部分學(xué)者認(rèn)為，政策評(píng)估主要在于其分析功能，能夠有效比較分析不同政策方案優(yōu)缺點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)于方案的評(píng)估，認(rèn)為政策評(píng)估中心應(yīng)該放在事前判斷以及過程的評(píng)估，在政策方案制定以及推行過程中，通過公共政策評(píng)估，能夠有效提高政策方案質(zhì)量，所以秉持這一見解的學(xué)者在對(duì)公共政策評(píng)估的解釋上并沒有涉及關(guān)于政策執(zhí)行以及結(jié)束過程內(nèi)容。

3.政策過程評(píng)估。一部分學(xué)者認(rèn)為，公共政策評(píng)估是對(duì)于政策全過程的評(píng)估，其定義囊括了整個(gè)政策過程，包括了政策方案制定、執(zhí)行、監(jiān)督、終結(jié)以及最終效果評(píng)價(jià)。

4.政策效果評(píng)估。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于公共政策評(píng)估概念定義大部分都秉持該觀點(diǎn)，認(rèn)為政策評(píng)估重點(diǎn)是對(duì)于政策效果的評(píng)價(jià)，主要會(huì)從效果評(píng)估角度來進(jìn)行分析，區(qū)別在于側(cè)重點(diǎn)不同。作為目前最普遍的觀點(diǎn)，將其定義為依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)以及程序，對(duì)政策績(jī)效、價(jià)值以及效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要目的在于獲得相關(guān)方面信息，并以此作為后續(xù)改進(jìn)、變化以及新政策制定的有效參考依據(jù)。

目前，我國對(duì)于公共政策評(píng)估的觀點(diǎn)集中于對(duì)政策執(zhí)行過程的評(píng)價(jià)，任務(wù)是對(duì)比實(shí)際效果以及預(yù)期效果之間的差距，并將其作為后續(xù)政策推行、修改或者終止的參考依據(jù)。

二、關(guān)于公共政策評(píng)估的一些補(bǔ)充

1.內(nèi)涵分析。公共政策評(píng)估過程中會(huì)重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際政策效果與預(yù)期效果之間的差別，但在政策價(jià)值評(píng)估方面，同樣應(yīng)當(dāng)予以更多關(guān)注，且這也是效果評(píng)估前提。過去關(guān)于公共政策的研究多會(huì)秉持“價(jià)值中立”態(tài)度，但這也造成了很多價(jià)值取向上的問題，進(jìn)而導(dǎo)致政策出現(xiàn)失誤。價(jià)值取向作為政策質(zhì)量的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是判斷政策合理性的有效指標(biāo)。從政策評(píng)估內(nèi)容來看，主要是對(duì)政策有效性以及政策價(jià)值做出相關(guān)判定，來確定其價(jià)值和社會(huì)功效。但是就公共政策評(píng)估來說，評(píng)估不只是簡(jiǎn)單收集相關(guān)過程結(jié)果信息，重點(diǎn)仍是對(duì)于政策目的以及目標(biāo)的評(píng)估，并對(duì)其中出現(xiàn)的問題進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)，研究政策問題提出與社會(huì)需求之間的關(guān)系以及方案價(jià)值取向問題，并考慮是否有更好的解決方案。

2.內(nèi)涵補(bǔ)充。在公共政策評(píng)估概念內(nèi)涵當(dāng)中，大部分的學(xué)者都不同程度上忽視了公共政策評(píng)估基礎(chǔ)問題，并沒有將其納入到評(píng)估概念當(dāng)中。評(píng)估基礎(chǔ)在政策評(píng)估當(dāng)中同樣應(yīng)當(dāng)占據(jù)重要位置，能夠?qū)φ呷^程進(jìn)行監(jiān)測(cè)，更多的是對(duì)于政策執(zhí)行過程的監(jiān)測(cè)，這也是政策評(píng)估主要信息來源。此外，政策評(píng)估作為政策循環(huán)中的一環(huán)，對(duì)于政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起到了很好的推動(dòng)作用，可以及時(shí)對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，成為政策調(diào)整和延續(xù)的依據(jù)，并能夠?yàn)楹罄m(xù)問題打下責(zé)任追究基礎(chǔ)，對(duì)政策全過程問題處理提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3.內(nèi)容概況。關(guān)于公共政策評(píng)估內(nèi)容，重點(diǎn)可以包含兩方面，一方面在于決策方向是否正確，另一方面在于做事方式是否正確。概括來講，可以認(rèn)為其內(nèi)容在公共政策價(jià)值分析和事實(shí)分析中，兩者缺一不可。

4.內(nèi)涵界定。公共政策評(píng)估作為政策循環(huán)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，可以將其看作問題分析過程，也可以視為手段和工具，公共政策評(píng)估得出的結(jié)論需要包含政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、是否合適、是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，以及政策過程中有哪些存在的問題和值得學(xué)習(xí)的地方等，并根據(jù)這些結(jié)論給出相關(guān)建議。

另外，政策評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)多元，所以在進(jìn)行考核指標(biāo)體系建設(shè)以及方法選擇上，需要有效完善評(píng)估主體，通過規(guī)范化、制度化的評(píng)估過程，進(jìn)行相關(guān)評(píng)估活動(dòng)，評(píng)估主體選擇上需要考慮到利益相關(guān)性、多元性、代表性以及獨(dú)立性，這樣才可以有效保證評(píng)估結(jié)果客觀而公正。

在公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇上，應(yīng)當(dāng)從事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量。事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)包含了關(guān)于政策效率、效益、影響以及回應(yīng)性方面，而價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)則包含了關(guān)于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、社會(huì)公正以及可持續(xù)發(fā)展等問題，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則重點(diǎn)在于多樣化、系統(tǒng)化以及數(shù)量化方面。這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于一般政策具有一定指導(dǎo)作用，但還是要根據(jù)具體的政策類型、層次以及領(lǐng)域等來選擇合適的政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

三、公共政策評(píng)估方法

關(guān)于公共政策評(píng)估方法問題，在確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之后，就需要確定確切的評(píng)估方法，其在事件當(dāng)中可以分為定性分析和定量分析。常見定性分析有問卷調(diào)查、當(dāng)面訪問、案例研究等;定量分析有經(jīng)濟(jì)計(jì)量學(xué)方法、文獻(xiàn)計(jì)量等。在理論研究當(dāng)中，可以主要分為多元評(píng)估方法以及單一評(píng)估方法兩種，但具體方式還是定量分析以及定性分析兩種。

1.多元評(píng)估方法。在多元評(píng)估方法當(dāng)中，寧騷提出的評(píng)估方法有定量評(píng)估、定性評(píng)估，以及二者相結(jié)合的評(píng)估方法、過程評(píng)估方法和對(duì)比評(píng)估方法。其中，對(duì)比評(píng)估除了關(guān)于政策前后對(duì)比、目標(biāo)結(jié)果對(duì)比、政策有無對(duì)比以外，還包括了政策開始終止的對(duì)比等。值得注意的是，該處定量評(píng)估、定性評(píng)估以及定量定性結(jié)構(gòu)的評(píng)估方式會(huì)更加關(guān)注于技術(shù)手段，而過程評(píng)估更加關(guān)注于實(shí)踐可行性，對(duì)比評(píng)估重點(diǎn)落在差異性方面。周煉石提出的評(píng)估方法有偽評(píng)價(jià)、正式評(píng)價(jià)以及決策理論評(píng)價(jià)等評(píng)估方法。具體而言，偽評(píng)價(jià)是以預(yù)期價(jià)值為考慮前提，根據(jù)執(zhí)行的結(jié)果事實(shí)作為評(píng)估依據(jù)的評(píng)價(jià);正式評(píng)價(jià)是指事先制定完整的評(píng)估方案，并嚴(yán)格按規(guī)定的程序和內(nèi)容執(zhí)行，并由確定的評(píng)估者進(jìn)行的評(píng)估。它在政策評(píng)估中占據(jù)主導(dǎo)地位，其結(jié)論是政府部門考察政策的主要依據(jù)。對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，具體還可以分為形成性評(píng)價(jià)以及總結(jié)性評(píng)價(jià)兩種;最后關(guān)于決策理論評(píng)價(jià)，主要是將目標(biāo)沖突公開化，進(jìn)行價(jià)值結(jié)果判斷，實(shí)現(xiàn)綜合性評(píng)估，評(píng)估過程中大多是會(huì)采取多屬性效用分析方法進(jìn)行評(píng)估。偽評(píng)價(jià)關(guān)注的實(shí)施因素在于程序和形式正當(dāng)性，決策理論評(píng)價(jià)在于價(jià)值因素。偽評(píng)價(jià)在政策執(zhí)行完成以后發(fā)生，是最主要的一種評(píng)估方式，政策執(zhí)行完成后對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)估，旨在鑒定政府執(zhí)行的政策對(duì)所確認(rèn)問題的解決程度和影響程度，辨識(shí)政策效果的成因，最后通過優(yōu)化政策運(yùn)行機(jī)制的方式，強(qiáng)化和擴(kuò)大政策效果。

2.單一評(píng)估方法。單一評(píng)估方法就是通常所說的QED，該方法由美國學(xué)者羅納德·坎培爾提出。QED方法包括了兩個(gè)步驟：首先，需要對(duì)第一類謬誤和個(gè)案處理方法進(jìn)行檢驗(yàn)，之后進(jìn)行第二類謬誤和處理方法的檢驗(yàn)，研究個(gè)案是否具有普適性;其次，為了避免陷入到個(gè)別政策評(píng)價(jià)謬誤當(dāng)中，應(yīng)進(jìn)行第二類謬誤和處理方法。該方法屬于定量分析方法，在分析模型中拓寬政策評(píng)價(jià)時(shí)空因素，綜合性把控政策問題，除了關(guān)注到失誤一般性以外，還需要重視其特殊性以及偶然性特點(diǎn)。

綜上所述，不同的評(píng)估方法考慮問題視角有所不同，應(yīng)根據(jù)實(shí)際評(píng)估情況來選擇合適的評(píng)估方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。所以說，在單一方法評(píng)估中很多時(shí)候容易產(chǎn)生一些片面認(rèn)識(shí)和結(jié)論，不管是過于重視定量分析還是定性分析，都會(huì)出現(xiàn)一定程度的失衡，不能夠更加全面真實(shí)地反映評(píng)估結(jié)果。因此在多元評(píng)估方法以及單一評(píng)估方法當(dāng)中，都應(yīng)根據(jù)具體政策變動(dòng)選擇評(píng)估方式，或者選擇一種或者多種綜合評(píng)估。

結(jié)語

目前我國關(guān)于公共政策評(píng)估研究較少，本文結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)資料對(duì)于公共政策評(píng)估相關(guān)理論概念以及方法進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析和梳理，對(duì)其概念進(jìn)行了分類和界定，對(duì)評(píng)估方法進(jìn)行了簡(jiǎn)單分類和介紹，以期能夠更好地把握公共政策評(píng)估內(nèi)涵，從而更加有效推進(jìn)公共政策相關(guān)評(píng)估，充分發(fā)揮公共政策評(píng)估功能和作用，保證政策評(píng)估公正、公開和客觀，有效提高政策評(píng)估質(zhì)量，促進(jìn)公共政策更好發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 白常凱，萇鳳水，等.政策評(píng)估概念體系界定存在的缺陷研究[J].理論與方法，2004，（5）.

[2]? 王永生.試析公共政策評(píng)估及其規(guī)范[J].理論探討，2000，（3）.

[3]? 陳振明.公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：291-292.

[4]? 胡倩琳.公共政策評(píng)估研究綜述[J].經(jīng)貿(mào)實(shí)踐，2017，（5）.

[5]? 寧騷.公共政策學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2004：422-424.

[責(zé)任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2019-10-28

作者簡(jiǎn)介：謝帆（1994-），男，四川綿陽人，碩士研究生，從事公共政策研究。