國(guó)庫(kù)視角下地方預(yù)算編制及審議問(wèn)題研究
——以A市為例

■董 平

（中國(guó)人民銀行德州市中心支行）

1 A市預(yù)算編制及審議流程

（1）預(yù)算編制流程?！额A(yù)算法》規(guī)定“我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，共設(shè)五級(jí)預(yù)算[1]。A市屬于設(shè)區(qū)的市級(jí)預(yù)算，其預(yù)算編制工作由財(cái)政部門(mén)設(shè)立的“部門(mén)預(yù)算編審工作領(lǐng)導(dǎo)小組”具體負(fù)責(zé)，預(yù)算編制從每年8月份開(kāi)始，至當(dāng)年12月份結(jié)束。全市總預(yù)算由市本級(jí)預(yù)算、匯總各區(qū)總預(yù)算和所轄縣（市）總預(yù)算構(gòu)成。

根據(jù)全市年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，并參考上年預(yù)算執(zhí)行情況，每年8月份市財(cái)政部門(mén)將下一年度部門(mén)預(yù)算編制工作部署到各部門(mén)一級(jí)預(yù)算單位，明確預(yù)算編制原則、程序和方法，再由各部門(mén)一級(jí)預(yù)算單位將相關(guān)工作部署到下級(jí)所屬單位。按法定程序，部門(mén)預(yù)算實(shí)行“兩上兩下”編制方法。編制流程詳見(jiàn)表1。

表1 A市市本級(jí)地方預(yù)算編制流程

（2）預(yù)算審議流程。根據(jù)法律規(guī)定，地方預(yù)算草案編制完成后，需提交本級(jí)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)。地方預(yù)算一般采用“三階段”審查程序，即人大預(yù)工委的“預(yù)先審查”、人大財(cái)經(jīng)委的“初步審查”和市人大的“審查批準(zhǔn)”。近年來(lái)，A市預(yù)算草案審查工作取得積極進(jìn)展，規(guī)章制度逐步健全，2016年通過(guò)了《A市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算審查前聽(tīng)取市人大代表和社會(huì)各界建議的若干規(guī)定》，建立市人大代表預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，成立了市人大常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督，提高預(yù)算審批和監(jiān)督權(quán)威性。2017年又出臺(tái)了《A市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)市本級(jí)部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督的若干規(guī)定》，明確市本級(jí)部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)、程序和方式。審議流程詳見(jiàn)表2。

表2 A市市本級(jí)地方預(yù)算審議流程

2 國(guó)庫(kù)視角下地方預(yù)算編制及審議問(wèn)題分析

人民銀行國(guó)庫(kù)是各級(jí)預(yù)算執(zhí)行的重要組成部分，具有反映和監(jiān)督職能，發(fā)揮著促進(jìn)國(guó)家預(yù)算收支任務(wù)順利完成的重要作用，與預(yù)算編制和審議之間是預(yù)算執(zhí)行“過(guò)程”和“源頭”管理的關(guān)系，預(yù)算編制是否科學(xué)完整，審議是否嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，直接決定著國(guó)庫(kù)職能發(fā)揮。因此，從國(guó)庫(kù)視角對(duì)地方預(yù)算編制及審議進(jìn)行分析研究具有重要意義。

（1）預(yù)算法制體系建設(shè)分析。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)預(yù)算法制體系建設(shè)取得顯著成就，一是建立新的預(yù)算管理制度。1991年10月國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，廢止了實(shí)行40余年《預(yù)算決算暫行條例》，對(duì)預(yù)算從編審、執(zhí)行到監(jiān)督有了規(guī)范化、制度化的統(tǒng)一規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算法制化管理進(jìn)入了一個(gè)嶄新階段。二是預(yù)算立法。1994年3月全國(guó)人大八屆二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，首次把預(yù)算納入法律層面，改變了國(guó)家預(yù)算行為無(wú)法可依的狀況；2014年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)新的《預(yù)算法》，特別強(qiáng)化了違法責(zé)任追究機(jī)制，將預(yù)算制度法制化推到了新的高度。三是配套法規(guī)逐步完善。頒布制定了《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》、《政府采購(gòu)管理暫行辦法》、《政府采購(gòu)法》等一系列法規(guī)辦法，預(yù)算法制體系建設(shè)日臻完善。但不可否認(rèn)的是，由于我國(guó)預(yù)算法規(guī)建設(shè)起步較晚，離法制化要求還有一定距離。著重表現(xiàn)在預(yù)算法規(guī)體系建設(shè)不完善?！额A(yù)算法》從2015年1月1日起正式實(shí)施，至今已有5年時(shí)間，但與《預(yù)算法》配套的《預(yù)算法實(shí)施條例》仍在醞釀中，預(yù)算管理無(wú)統(tǒng)一規(guī)范模版可供參考，導(dǎo)致預(yù)算編制相對(duì)粗放，預(yù)算審批及執(zhí)行各自為陣，在預(yù)算調(diào)整、預(yù)算公布等環(huán)節(jié)上更是各不相同，制約了《預(yù)算法》的有效實(shí)施，影響了地方預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（2）預(yù)算編制的全面性分析。全面性主要體現(xiàn)在預(yù)算編制內(nèi)容要完整、全面，即全口徑預(yù)算管理?！额A(yù)算法》規(guī)定“政府全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，預(yù)算收入不僅包括稅收和收費(fèi)，還包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和政府性基金收入，支出也要涵蓋廣義政府的所有活動(dòng)。同時(shí)，將地方債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方債游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。但實(shí)際中，預(yù)算編制不科學(xué)、不完整的問(wèn)題仍然存在。

①預(yù)算編制時(shí)間不合理，編制不夠細(xì)化。預(yù)算內(nèi)容細(xì)化有助于解決預(yù)算專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、公眾理解難的問(wèn)題。從目前A市預(yù)算編制流程可以看出，財(cái)政部門(mén)下達(dá)預(yù)算編制計(jì)劃到形成地方預(yù)算草案，只有短短5個(gè)月的時(shí)間，相較于西方預(yù)算制度健全的發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)長(zhǎng)達(dá)10個(gè)月的預(yù)算編制時(shí)間，我們?cè)跁r(shí)間安排方面顯得非常倉(cāng)促，收支計(jì)劃難以做到詳細(xì)測(cè)算和充分論證，預(yù)算按照類(lèi)款項(xiàng)進(jìn)行編制，未精確到具體的項(xiàng)目，所依據(jù)的支出標(biāo)準(zhǔn)未具體列出，導(dǎo)致預(yù)算編制準(zhǔn)確性、精細(xì)化程度不高。

②非稅收入收繳方式影響了國(guó)庫(kù)資金完整性。目前，A市地方級(jí)非稅收入中，除企業(yè)殘疾人就業(yè)保障金、教育費(fèi)附加等由稅務(wù)做為主稅的附加稅代為征收實(shí)現(xiàn)T+1日繳庫(kù)外，絕大部分仍采用專(zhuān)戶匯繳模式，由各級(jí)財(cái)政部門(mén)人為控制繳庫(kù)進(jìn)度。從目前看，地方財(cái)政執(zhí)行“將財(cái)政專(zhuān)戶中的非稅收入資金在10個(gè)工作日內(nèi)足額繳入國(guó)庫(kù)”規(guī)定的情況并不理想，財(cái)政專(zhuān)戶沉淀了大量非稅資金，且都不同程度地存在資金劃繳不及時(shí)現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了國(guó)庫(kù)資金完整性。

③預(yù)算存在約束空檔期。我國(guó)預(yù)算編制采用歷年制，即預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止，而我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)一般每年3月份召開(kāi)，預(yù)算草案最早也要等到3月份之后才能稱(chēng)為正式預(yù)算從而付諸執(zhí)行，致使預(yù)算編制、審議和執(zhí)行之間存在法律空檔，一個(gè)預(yù)算年度中1/4年度執(zhí)行了非法定預(yù)算。

（3）預(yù)算審議的嚴(yán)謹(jǐn)性分析。預(yù)算審議不僅是預(yù)算管理的法制基礎(chǔ)，而且是公共財(cái)政的重要內(nèi)容與運(yùn)行規(guī)則。預(yù)算審議的過(guò)程，也是公眾了解地方收支安排和政策傾向的過(guò)程，預(yù)算草案只有經(jīng)人大審議通過(guò)之后，才真正成為具有法律效力的地方預(yù)算。但目前地方人大在預(yù)算審議的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性方面有待進(jìn)一步提高。

①預(yù)算審議時(shí)間不充分。地方人大會(huì)議一般每年3月份召開(kāi)，會(huì)議時(shí)間為一周。會(huì)議期間內(nèi)容多、議程緊，預(yù)算草案審查批準(zhǔn)一般只有一天時(shí)間，加之預(yù)算草案審議專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、難度大，枯燥數(shù)字的背后，事關(guān)國(guó)計(jì)民生的和諧發(fā)展，如此短的時(shí)間內(nèi)代表們很難做出合理判斷，其結(jié)果只能是粗略通過(guò)，預(yù)算審議的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性難以體現(xiàn)。

②審議表決程序不合理。從表決程序來(lái)看，地方人大預(yù)算采取是一次性、綜合性表決，沒(méi)有分部門(mén)、逐項(xiàng)目表決，且表決過(guò)程中沒(méi)有辯論程序，只是在分組討論議題時(shí)，財(cái)政部門(mén)要現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)人大代表提出的有關(guān)地方預(yù)算方面的問(wèn)題，缺乏對(duì)地方收支安排和政策的深度了解，表決難免有失偏頗。

③個(gè)別地方預(yù)算未經(jīng)人大審批。《預(yù)算法》規(guī)定國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，每級(jí)人大負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算。但實(shí)際中，個(gè)別新設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)未成立同級(jí)人大機(jī)構(gòu)，區(qū)級(jí)預(yù)算未經(jīng)人大審批，而是由財(cái)政部門(mén)研究后，報(bào)管委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施，預(yù)算審議的權(quán)威性和嚴(yán)肅性大打折扣。

3 預(yù)算編制及審議的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

西方發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算制度歷經(jīng)數(shù)百年發(fā)展，在預(yù)算編制理念、方法和審批等方面有著比較成熟的作法，借鑒其經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)我國(guó)地方預(yù)算編制和審議有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（1）健全的預(yù)算法律保障體系。國(guó)外預(yù)算法律體系完善，多部法律法規(guī)約束預(yù)算編制和審議行為，例如美國(guó)從1921年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》確立了當(dāng)前美國(guó)預(yù)算管理的基本框架，到1974年《國(guó)會(huì)預(yù)算與扣押法案》國(guó)會(huì)序列建立了與行政序列平行的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，以及20世紀(jì)90年代通過(guò)的多部與預(yù)算相關(guān)的法律規(guī)范，涉及預(yù)算的法律就有十幾部，預(yù)算編制、審議的各個(gè)程序和環(huán)節(jié)，法律都有明確的規(guī)定。美國(guó)部門(mén)預(yù)算的編制，從總體方案的確立到每一項(xiàng)目的變動(dòng)，都可以找到其法律依據(jù)，即使新遇到的問(wèn)題，也會(huì)在解決的過(guò)程中形成法律，從而做到有法可依。

（2）規(guī)范的預(yù)算編制理念和管理流程。國(guó)外預(yù)算編制按既定的標(biāo)準(zhǔn)精確到具體的項(xiàng)目，并且按照功能、部門(mén)、項(xiàng)目等類(lèi)別列示；重視中長(zhǎng)期預(yù)算編制，除列示上一預(yù)算年度的批準(zhǔn)數(shù)、本預(yù)算年度的預(yù)算數(shù)外，還要列示以后3-4個(gè)預(yù)算年度的預(yù)測(cè)數(shù)。預(yù)算管理程序也十分嚴(yán)謹(jǐn)，從預(yù)算編制到審議，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，預(yù)算經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)后即成為法律，收入必須納入預(yù)算，支出只能在預(yù)算限額內(nèi)安排，任何人不得任意減收增支，如果采取變動(dòng)措施，必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審查，否則將違反法律。

（3）充分的預(yù)算編制和審議時(shí)間。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算編制周期大多比較長(zhǎng)，為預(yù)算的科學(xué)性提供了保障。如美國(guó)預(yù)算編制時(shí)間從前年3月份到上年1月份，長(zhǎng)達(dá)10個(gè)月；預(yù)算審查時(shí)間從上年2月到9月，長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月；也就是說(shuō)預(yù)算的編制、審查時(shí)間加在一起長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月。法國(guó)預(yù)算從當(dāng)年12月份著手編制，至次年12月份議會(huì)才能通過(guò)，歷時(shí)約一年。在較長(zhǎng)的預(yù)算編審周期內(nèi)，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)能夠就各自掌握的信息，對(duì)預(yù)算內(nèi)容、具體政策等進(jìn)行充分交流和反復(fù)論證，最大限度地保證預(yù)算的準(zhǔn)確性和可行性。

4 完善地方預(yù)算編制及審議的對(duì)策建議

（1）建設(shè)完善的預(yù)算法規(guī)體系。借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，加快立法研究，盡快出臺(tái)與《預(yù)算法》相對(duì)應(yīng)匹配的《預(yù)算法實(shí)施條例》，把各項(xiàng)法規(guī)條款落細(xì)落實(shí)。同時(shí)，各級(jí)地方人大應(yīng)結(jié)合本地預(yù)算編審實(shí)踐，加快地方預(yù)算法規(guī)建設(shè)，規(guī)范預(yù)算編制、審議、執(zhí)行和監(jiān)督流程，從而形成從中央到地方完整的預(yù)算法律體系，為加強(qiáng)各級(jí)地方預(yù)算管理、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行提供強(qiáng)大的法律支撐。

（2）嚴(yán)格落實(shí)全口徑預(yù)算管理制度。把全部收入和支出都納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理，促進(jìn)預(yù)算管理的完整性；加快國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，規(guī)范財(cái)政專(zhuān)戶管理，實(shí)行非稅收入直繳入庫(kù)，將所有收入都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，建立完全的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，實(shí)行國(guó)庫(kù)收支“一本賬”。

（3）完善預(yù)算編制內(nèi)容，細(xì)化預(yù)算管理信息。盡快制定預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求、績(jī)效管理目標(biāo)等預(yù)算編制規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算管理信息架構(gòu)，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。引入零基預(yù)算法、績(jī)效預(yù)算法等手段，把預(yù)算偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ苑治雠c定量分析并重，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

（4）加強(qiáng)預(yù)算審議的獨(dú)立性。建立人大獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和預(yù)算編制部門(mén)，對(duì)經(jīng)濟(jì)與預(yù)算進(jìn)行分析和預(yù)計(jì)，供人大審議預(yù)算進(jìn)行參考，不依賴(lài)于財(cái)政部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)解答和解釋?zhuān)岣哳A(yù)算審批的獨(dú)立性。建立專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算編制、審議，搭建社會(huì)公眾參與途徑和平臺(tái)，促進(jìn)預(yù)算編制、審議相關(guān)信息在社會(huì)公眾之間的快速互動(dòng)，自覺(jué)接受建言獻(xiàn)策。在預(yù)算表決過(guò)程中，引入預(yù)算辯論環(huán)節(jié)，推行地方預(yù)算草案的結(jié)構(gòu)化審議與分項(xiàng)表決制度，切實(shí)把人大預(yù)算監(jiān)督落到實(shí)處。