基于生態(tài)效益視角的陜西省縣域考核體系構(gòu)建研究

■靳慧芳

（陜西學(xué)前師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)最基本的經(jīng)濟(jì)單元、整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。較長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，在對(duì)縣域體系發(fā)展進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)時(shí)出現(xiàn)了側(cè)重于單純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)總量的排名的先后成為評(píng)價(jià)縣域發(fā)展的重要甚至是唯一的指標(biāo)。隨著各種環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，人們逐漸認(rèn)識(shí)到：這種粗放的發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼。2013年，習(xí)近平總書記提出“我們絕不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展”。2020年3月30日，習(xí)近平總書記到浙江安吉考察是強(qiáng)調(diào)，“實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以破壞生態(tài)為代價(jià)，生態(tài)本身就是經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力堅(jiān)定走可持續(xù)發(fā)展之路，在保護(hù)好生態(tài)前提下，積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，把生態(tài)效益更好轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益?！币虼?，在評(píng)價(jià)縣域?qū)哟伟l(fā)展工作中科學(xué)引入生態(tài)效益、并嘗試進(jìn)行定量化測(cè)算十分必要。

1 我國(guó)縣域發(fā)展評(píng)價(jià)現(xiàn)狀分析

開展地域發(fā)展評(píng)價(jià)考核是科學(xué)把握區(qū)域發(fā)展水平、對(duì)比區(qū)域發(fā)展差距、評(píng)價(jià)區(qū)域發(fā)展?jié)摿Φ闹匾侄魏屯緩?。然而，由于現(xiàn)階段中國(guó)大部分的縣級(jí)政府績(jī)效指標(biāo)體系都是由其自行設(shè)計(jì)的。因此，在評(píng)價(jià)的范圍、側(cè)重點(diǎn)方面均有所差異。目前，我國(guó)已經(jīng)開展的針對(duì)區(qū)縣層次的考核評(píng)價(jià)主要有以下幾方面：

（1）針對(duì)區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子的量化考核體系研究：這種視角的評(píng)價(jià)主要用于評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人及領(lǐng)導(dǎo)集體的執(zhí)政能力，如劉鈺、李樂夫、曹春梅[1]針對(duì)性的提出了對(duì)區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考核的應(yīng)遵循的原則、指標(biāo)體系確定的依據(jù)和各指標(biāo)權(quán)重的確定方法和步驟。

（2）針對(duì)區(qū)縣政府門戶網(wǎng)站的評(píng)價(jià)研究：在大數(shù)據(jù)時(shí)代的今天，政務(wù)信息的公開性成為人們關(guān)注的重點(diǎn)之一。如王銀梅、饒玲玉[2]以政府門戶網(wǎng)站作為研究對(duì)象，調(diào)查分析縣級(jí)門口網(wǎng)站在信息公開，尤其是政府預(yù)算數(shù)據(jù)的公開情況，在此基礎(chǔ)上提出存在的問(wèn)題并查找原因，對(duì)提升我國(guó)區(qū)縣級(jí)政府進(jìn)行預(yù)算公開具提供了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。同時(shí)也有地方智庫(kù)機(jī)構(gòu)專門針對(duì)政府信息公開程度設(shè)計(jì)了測(cè)評(píng)表，并詳細(xì)描述了權(quán)重和分值。

（3）針對(duì)政府績(jī)效考核指標(biāo)優(yōu)化研究:于佳彤[3]提出鑒于我國(guó)現(xiàn)行的曲線考評(píng)指標(biāo)體系由政府自身制定，為提升與保障這種考核的科學(xué)性，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化要求的客觀需要，績(jī)效評(píng)估要根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件采取適當(dāng)?shù)拇胧└倪M(jìn)績(jī)效指標(biāo),去建立綜合分類評(píng)價(jià)體系,提高人民生活,促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。

（4）針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域評(píng)價(jià)與考核：2017年2月，生態(tài)環(huán)境部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)“十三五”國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核工作的通知》。在通知正式出臺(tái)之前，國(guó)家已于2009—2010年完成了技術(shù)方案研究論證，2011年完成試點(diǎn)監(jiān)測(cè)考核評(píng)價(jià)，2012年起正式開展考核評(píng)價(jià)。截至2017年實(shí)際已完成6次考核，這一考核的結(jié)果主要用于評(píng)價(jià)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)縣域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效果，實(shí)際上沒有觸及縣域自身發(fā)展水平的評(píng)價(jià)。

2 生態(tài)效益評(píng)價(jià)現(xiàn)狀研究分析

生態(tài)效益是指人們?cè)谏a(chǎn)中依據(jù)生態(tài)平衡規(guī)律，使自然界的生物系統(tǒng)對(duì)人類的生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境條件產(chǎn)生的有益影響和有利效果，它關(guān)系到人類生存發(fā)展的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

生態(tài)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)根據(jù)評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)范圍的不同差異較大。目前國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)效益的評(píng)價(jià)研究主要集中在三個(gè)方面：

一是針對(duì)單個(gè)的資源類型進(jìn)行其生態(tài)效益的評(píng)價(jià)，如李衛(wèi)忠[4]提出采用能夠反映公益林本質(zhì)和行為的指標(biāo)構(gòu)成指標(biāo)體系，以評(píng)價(jià)公益林的各種效益。周鋒利[5]在黃土高原溝壑區(qū)防護(hù)林效益評(píng)價(jià)中，結(jié)合生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益三各方面，建立了分為3個(gè)層次的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二是針對(duì)某項(xiàng)生態(tài)工程進(jìn)行其生態(tài)效益的評(píng)價(jià)，如楊建波[6]對(duì)退耕還林(草)工程進(jìn)行了種生態(tài)效益的評(píng)價(jià)及方法研究。

三是針對(duì)特殊生態(tài)脆弱區(qū)進(jìn)行其生態(tài)效益的評(píng)價(jià)，如趙會(huì)貞對(duì)花崗巖強(qiáng)度水土流失區(qū)的生態(tài)效益進(jìn)行了測(cè)算并提出相應(yīng)的治理措施[7]。

從以上分析可以發(fā)現(xiàn)，縣域發(fā)展評(píng)價(jià)和生態(tài)效益評(píng)價(jià)還沒有實(shí)現(xiàn)真正的融合，構(gòu)建涵蓋生態(tài)指標(biāo)、適合于區(qū)縣一級(jí)的整體評(píng)價(jià)體系至關(guān)重要。

3 基于生態(tài)視角的縣域發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

3.1 適宜性原則

我國(guó)幅員遼闊，各地自然條件差異明顯，而生態(tài)效益測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)是當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩硪鼗A(chǔ)。因此在進(jìn)行縣域發(fā)展評(píng)價(jià)時(shí)要首先針對(duì)不同地域的自然地理基礎(chǔ)進(jìn)行科學(xué)的區(qū)劃劃分，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行生態(tài)效益測(cè)評(píng)的指標(biāo)選取和權(quán)重的確定工作。即要搭建地域自然條件和評(píng)價(jià)體系之間科學(xué)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

3.2 行政區(qū)完整性原則

在單純進(jìn)行生態(tài)效益評(píng)價(jià)時(shí)可以不考慮行政界線的影響，完全從保持自然地理要素的完整性出發(fā)。但是在進(jìn)行縣域發(fā)展水平考核時(shí)，由于涉及后期的橫向比較等因素，需要盡量保證區(qū)縣行政界線的完整，在涉及自然要素綜合體跨行政界線的情況下，要由上級(jí)考核部門進(jìn)行明確的說(shuō)明和區(qū)分。

3.3 定量化評(píng)價(jià)原則

在進(jìn)行區(qū)縣評(píng)價(jià)是，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，如地區(qū)當(dāng)年GDP，人均收入、消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)等指標(biāo)可以通過(guò)查詢政府公開數(shù)據(jù)得到，已經(jīng)完全具備了實(shí)現(xiàn)定量化測(cè)評(píng)基礎(chǔ)和條件。而生態(tài)效益指標(biāo)的很多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)沒有統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑，如土地部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門以各自的行政職能為基礎(chǔ)，針對(duì)相同的自然要素可能進(jìn)行了不同類型的統(tǒng)計(jì)，這就為生態(tài)效益的定量化評(píng)價(jià)增加了難度。因此，為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)的定量化評(píng)價(jià)，要求對(duì)不同部門公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選和分析，必要時(shí)可以進(jìn)行專門的調(diào)研搜集數(shù)據(jù)。

在實(shí)現(xiàn)定量化評(píng)價(jià)的方法選擇中，目前常用的為層次分析法、頻度分析法和專家打分法。

3.4 可操作性原則

將生態(tài)效益評(píng)價(jià)引入到區(qū)縣發(fā)展考核當(dāng)中，是基于生態(tài)文明構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，將這一理論運(yùn)用于實(shí)際的政府管理評(píng)價(jià)當(dāng)中，改變傳統(tǒng)的、單一的評(píng)價(jià)體系的重要步驟。因此，生態(tài)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)要考慮其對(duì)決策的支撐作用，優(yōu)先考慮決策者容易理解的指標(biāo)，這樣才有利于評(píng)價(jià)結(jié)果被接受并納入決策工作中去[8]。

4 陜西省開展縣域發(fā)展評(píng)價(jià)的實(shí)證研究

陜西省橫跨黃土高原、關(guān)中平原和秦巴山地，自然條件復(fù)雜多樣，人類活動(dòng)歷史悠久，生態(tài)地位特殊，是絲綢之路的起點(diǎn)、西部大開發(fā)的橋頭堡。截至2019年下轄5個(gè)縣級(jí)市、74個(gè)縣、29個(gè)市轄區(qū)，共計(jì)108個(gè)縣區(qū)。提升縣域經(jīng)濟(jì)活力、激發(fā)縣域發(fā)展?jié)摿?，精?zhǔn)把脈縣域發(fā)展短板是提升政府科學(xué)管理水平、高效執(zhí)政的核心問(wèn)題。

2016年6月，陜西省發(fā)布《陜西省縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展監(jiān)測(cè)考評(píng)辦法》，將全省所有的區(qū)縣分開考評(píng)，并分類設(shè)置指標(biāo)體系。其中縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展監(jiān)測(cè)考評(píng)指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)指標(biāo)、民生發(fā)展指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和社會(huì)和諧指標(biāo)五大類33項(xiàng)指標(biāo)，其中生態(tài)環(huán)境指標(biāo)5項(xiàng)；城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展監(jiān)測(cè)考評(píng)指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)指標(biāo)、民生發(fā)展指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和社會(huì)和諧指標(biāo)五大類28項(xiàng)指標(biāo)，其中生態(tài)環(huán)境指標(biāo)5項(xiàng)。

陜西省區(qū)縣生態(tài)環(huán)境指標(biāo)對(duì)比

從以上體系可以看到，2016年出臺(tái)的監(jiān)測(cè)考評(píng)辦法總體已經(jīng)關(guān)注到生態(tài)環(huán)境這一層面，將其列入五大指標(biāo)體系當(dāng)中。還是對(duì)比該指標(biāo)體系的二級(jí)指標(biāo)不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行指標(biāo)仍然較側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的選取上存在覆蓋面不夠全面、沒有體現(xiàn)地域差異等問(wèn)題。因此，基于生態(tài)效益測(cè)度的視角可以從以下幾方面對(duì)現(xiàn)行體系加以修正：

4.1 先行劃定指標(biāo)區(qū)適用范圍

從自然地理要素區(qū)分，陜西省分屬于陜北黃土高原、關(guān)中平原和陜南丘陵山地三大地形地帶。為使縣域評(píng)價(jià)更具科學(xué)性，可以考慮分別建立陜西省陜北、關(guān)中、陜南三大地域區(qū)縣生態(tài)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合不同的自然條件選取不同的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)。

4.2 構(gòu)建更加全面合理的指標(biāo)系統(tǒng)

合理建立基于不同地理特征的縣域經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，既要客觀真實(shí)反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，又要從生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的監(jiān)督反映資源消耗、環(huán)境污染等方面客觀存在的問(wèn)題，同時(shí)反映環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)建設(shè)等方面的成效。

生態(tài)效益的評(píng)價(jià)可以借鑒現(xiàn)有的評(píng)價(jià)方法，從生態(tài)結(jié)構(gòu)合理性、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、生態(tài)修復(fù)能力三方面展開，并建立各自的二級(jí)指標(biāo)。

5 結(jié) 語(yǔ)

最新統(tǒng)計(jì)顯示截至2019年7月，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)總量達(dá)39.1萬(wàn)億元，約占全國(guó)的41%；百?gòu)?qiáng)縣以不到全國(guó)2%的土地、7%的人口，創(chuàng)造了25%的縣域GDP，10%的全國(guó)GDP。由此可見，在國(guó)家發(fā)展的進(jìn)程當(dāng)中，縣域扮演了越來(lái)越重要的角色，在綠水青山就是金山銀山的思想引領(lǐng)下發(fā)揮好作用、提升其潛力、科學(xué)準(zhǔn)確測(cè)度其發(fā)展水平是十分必要的一項(xiàng)工作，具有很強(qiáng)的理論研究和實(shí)踐意義。