京津冀PM2.5 問題的環(huán)境-經(jīng)濟-社會系統(tǒng)分析

劉祎芳 楊育聰 季 曦

1 引言與文獻綜述

近幾年，京津冀地區(qū)以PM2.5為主的大氣污染問題十分嚴重，霧霾嚴重程度居全國之首。2013 年，京津冀區(qū)域的空氣質(zhì)量平均達標天數(shù)比例僅為37.5%，全國空氣質(zhì)量最差的10 個城市中有7 個在京津冀地區(qū)。2014 年，我國中東部地區(qū)大部分省份出現(xiàn)灰霾，其中重霾面積約為81 萬平方公里，主要集中在京津冀及周邊地區(qū)。2015 年進入采暖期后，我國北方大部分區(qū)域均出現(xiàn)了重污染天氣；其中，京津冀區(qū)域污染程度最重、持續(xù)時間最長。2016 年11 月，空氣質(zhì)量相對較差的前10 位城市中，京津冀地區(qū)占了6 位（石家莊、保定、邢臺、唐山、邯鄲和衡水）。2017 年5 月，與長三角、珠三角地區(qū)相比，京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量平均優(yōu)良天數(shù)比例明顯較低，在空氣質(zhì)量相對較差的10 個城市中，京津冀地區(qū)占了6 個。雖然2017 年冬季京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量大幅轉(zhuǎn)好：根據(jù)國家環(huán)保部公布的數(shù)字，2017 年11 月，北京PM2.5平均濃度為46 微克/立方米，同比下降了54%，低于60 微克/立方米的年度目標，天津、石家莊PM2.5濃度分別同比下降49%和54.1%①http://www.cnelc.com/text/1/171214/AD1007791021.html。然而，在2018 年春季，PM2.5又以嚴峻的形勢席卷京津冀地區(qū)，北京和天津3 月份的PM2.5平均濃度分別驟升至88 微克/立方米和80 微克/立方米，達到歷史新高，隨后雖然有所緩解，但仍舊保持在50 微克/立方米的平均濃度水平。河北的主要污染地區(qū)石家莊、邯鄲及邢臺的PM2.5濃度均超過110 微克/立方米。生態(tài)環(huán)境部曾提出2018-2019 年京津冀及周邊地區(qū)PM2.5平均濃度要同比下降3%左右的目標，但當(dāng)前京津冀地區(qū)已經(jīng)進入冬季采暖季，惡化的空氣質(zhì)量再度引起人們關(guān)注，污染物排放可否持續(xù)減少還存在很大的不確定性。

大氣污染是一項長久性的綜合性問題，涉及地理、氣候、化學(xué)、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等諸多領(lǐng)域。目前學(xué)者關(guān)于京津冀PM2.5問題的分析主要著眼于PM2.5的來源與特征、PM2.5的健康與經(jīng)濟損失和PM2.5的協(xié)同治理。例如鄭玫等（2014）［1］系統(tǒng)綜述了PM2.5的分析方法和解析手段。穆泉和張世秋（2015）［2］對中國2001-2013 年的PM2.5重污染數(shù)據(jù)進行整理，評估了中國各省因PM2.5重污染導(dǎo)致的健康損害和經(jīng)濟損失；黃德生和張世秋（2013）［3］估算出2009 年京津冀地區(qū)PM2.5未達標造成的健康損失綜合相當(dāng)于該地區(qū)GDP 的4.7%。馬麗梅和張曉（2014）［4］運用空間計量方法研究了中國31 個省份本地與異地之間PM2.5污染的交互影響問題及經(jīng)濟變動、能源結(jié)構(gòu)的影響。潘慧峰等（2015）［5］利用AR 模型和馬爾科夫區(qū)制轉(zhuǎn)換模型研究了京津冀地區(qū)各城市霧霾污染的持續(xù)性特征，并進一步探究了相鄰城市間霧霾污染的空間溢出效應(yīng)。石敏俊等（2017）［6］分析了京津冀大氣污染的環(huán)境特征，基于環(huán)境承載力對京津冀PM2.5治理進行了政策評估。劉華軍等（2017）［7］在向量自回歸模型框架下識別霧霾污染的城市間動態(tài)交互影響效應(yīng)，運用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法刻畫出了霧霾污染空間關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征。

城市霧霾污染之間存在普遍的動態(tài)關(guān)聯(lián)關(guān)系且呈現(xiàn)出聯(lián)系緊密、穩(wěn)定性強、帶有明顯特征的多線程復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形態(tài)，但現(xiàn)有研究在對京津冀PM2.5問題的研究對象、研究變量和研究目標的選取上較為單一，一般是從能源結(jié)構(gòu)、工業(yè)集聚、交通運輸和空間效應(yīng)等對京津冀PM2.5問題進行研究。大體來說，目前的研究多著眼于PM2.5問題的某一個方面。事實上，PM2.5的形成和作用機制非常復(fù)雜，PM2.5問題中的自然環(huán)境和社會經(jīng)濟多要素相互關(guān)聯(lián)，其形成機制、發(fā)酵過程、作用結(jié)果和防護治理牽連廣泛，既有環(huán)境、經(jīng)濟和社會多方利益的相互博弈，又有局部利益和整體利益、短期增長和長期發(fā)展的相互權(quán)衡，同時還涉及社會公平與效率的側(cè)重，是一個復(fù)雜的環(huán)境-經(jīng)濟-社會復(fù)合系統(tǒng)問題，基于局部的研究無法展現(xiàn)問題的全貌。而系統(tǒng)分析是既見樹木、又見森林，既見眼前、又見未來的著眼于整體和長期的分析思路（Donella， 2008［8］），因此，本文認為對京津冀PM2.5的分析和治理需要引入系統(tǒng)分析。

本文主要選取了2009-2016 年間關(guān)于京津冀地區(qū)PM2.5形成來源及其作用機理的相關(guān)文獻，對京津冀PM2.5問題的影響因素和空間傳輸進行歸納?；谙到y(tǒng)論的思想和方法，對京津冀地區(qū)PM2.5的來源、發(fā)酵過程和綜合影響進行“經(jīng)濟-社會-環(huán)境”三維度的系統(tǒng)分析，并鑒于此構(gòu)建了“京津冀PM2.5問題的環(huán)境-經(jīng)濟-社會系統(tǒng)圖”來展現(xiàn)京津冀PM2.5問題的全貌。本文研究PM2.5的時空特征和作用機制，為深入了解京津冀地區(qū)PM2.5污染來源和機理提供科學(xué)依據(jù)，對于制定切實有效的防治PM2.5污染措施具有重要意義。本文基于系統(tǒng)分析的結(jié)果總結(jié)出當(dāng)前京津冀PM2.5問各要素相互關(guān)聯(lián)，動態(tài)變化的系統(tǒng)特征，根據(jù)京津冀PM2.5問題的環(huán)境-經(jīng)濟-社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖刻畫出京津冀PM2.5問題的作用機制。京津冀PM2.5治理是一個系統(tǒng)工程，牽涉眾多利益主體。因此，明確京津冀PM2.5治理的問題中存在的各方利益權(quán)衡對整體系統(tǒng)優(yōu)化具有關(guān)鍵作用。本文進一步對京津冀PM2.5問題治理的局部利益與整體利益、短期治理與長期治理、效率與公平等利益機制進行了系統(tǒng)討論，并針對上述系統(tǒng)分析提出相應(yīng)的系統(tǒng)優(yōu)化建議。

2 京津冀PM2.5 問題的環(huán)境-經(jīng)濟-社會系統(tǒng)分析

貝塔朗菲（1969）［9］首先對一般系統(tǒng)理論進行了全面闡述，之后，學(xué)者在此基礎(chǔ)上又做了很多的引申（Checkland， 1981［10］; Hilda 和Calvo-Amodio， 2017［11］）。系統(tǒng)分析以系統(tǒng)的整體最優(yōu)為目標，對系統(tǒng)的各個方面進行定性和定量分析，它關(guān)注要素的識別和要素關(guān)聯(lián)的研究、系統(tǒng)自身結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)之間的相互影響、子系統(tǒng)的功能和整體系統(tǒng)優(yōu)化的目標。各個子系統(tǒng)之間通過相互作用、相互影響產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，形成高效有序性整合，從而使整體的系統(tǒng)效應(yīng)遠遠大于各個子系統(tǒng)效應(yīng)的簡單疊加。一般而言，系統(tǒng)具有彼此聯(lián)系、相互影響、動態(tài)變化的特征。

京津冀PM2.5問題是一個多層次多因素復(fù)雜的系統(tǒng)問題，構(gòu)成這一復(fù)雜系統(tǒng)的各要素彼此相互影響相互制約，共同作用于總系統(tǒng)。京津冀PM2.5問題的產(chǎn)生、發(fā)酵和影響是經(jīng)濟、社會、生態(tài)各系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間相互作用的結(jié)果，具體表現(xiàn)為各子系統(tǒng)間的相互協(xié)作、發(fā)展狀態(tài)的動態(tài)調(diào)整和系統(tǒng)協(xié)調(diào)度的不斷提高。同時這三個系統(tǒng)多層次環(huán)環(huán)相扣，反饋回路相互關(guān)聯(lián)，形成一個動態(tài)變化的整體。本文從京津冀PM2.5的產(chǎn)生入手，系統(tǒng)整合了其產(chǎn)生的自然因素和社會經(jīng)濟因素，并完整體現(xiàn)了其貢獻權(quán)重。以產(chǎn)生源頭進行延伸，從氣象地理要素、地域間經(jīng)濟交通等高度相關(guān)聯(lián)性和政府指令三方面入手，本文進一步基于系統(tǒng)的方法對京津冀PM2.5問題嚴峻的形勢進行系統(tǒng)分析。根據(jù)京津冀PM2.5這個系統(tǒng)中各系統(tǒng)以及系統(tǒng)內(nèi)部各要素間的因果關(guān)系（連接方式），以及三者之間的相互聯(lián)系和變動規(guī)律對整個系統(tǒng)進行調(diào)整，從而達到最終系統(tǒng)優(yōu)化的目的。

2.1 京津冀PM2.5來源的系統(tǒng)分析

首先，PM2.5的形成原因十分復(fù)雜，包含多種物理和化學(xué)反應(yīng)。圖1 簡單概括了PM2.5形成的途徑。由圖1 可以看出，大氣中的PM2.5來自直接排放（即一次排放）和二次生成。直接排放涉及多種社會經(jīng)濟活動，包括交通運輸、工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工、餐飲、取暖等；二次生成主要涉及光照、濕度等自然因素。為了對京津冀PM2.5的來源有更加深入的了解，我們借鑒已有的源解析方法（李璇等， 2015［12］；Li 等， 2018［13］），利用2013 年之后的關(guān)于京津冀PM2.5來源的相關(guān)研究成果，對京津冀PM2.5進行源系統(tǒng)分析，結(jié)果如表1 所示。

從表1（社會經(jīng)濟活動的貢獻率）可以看出：機動車尾氣、工業(yè)排放和燃煤成為京津冀PM2.5的主要源頭。其中，機動車尾氣污染物排放是京津冀PM2.5顆粒物的主要來源； 工業(yè)排放占比也比較顯著，主要是指工業(yè)廢氣(SO2)/煙粉塵/VOC/NO等的排放；此外，燃煤在PM2.5來源中占比也很大，體現(xiàn)在散煤的燃燒、工業(yè)燃煤和電廠燃煤等①一般文獻中做源分析時，會把電廠燃煤排放和工業(yè)排放分開。

我們將PM2.5來源分為交通、工業(yè)和電力三個相關(guān)系統(tǒng)，不同類型的來源納入相應(yīng)的子系統(tǒng)中。交通系統(tǒng)、工業(yè)系統(tǒng)和電力系統(tǒng)分別強調(diào)了機動車尾氣排放、工業(yè)粉塵排放和燃煤在PM2.5形成中發(fā)揮的作用。

表1 京津冀城市和地區(qū)PM2.5 來源研究結(jié)果：社會經(jīng)濟活動貢獻率

續(xù)表

續(xù)表

2.2 京津冀PM2.5發(fā)酵過程的系統(tǒng)分析

由京津冀PM2.5來源的系統(tǒng)要素推演，本文進一步從環(huán)境狀況、經(jīng)濟發(fā)展和社會制度三維度對京津冀PM2.5問題進行系統(tǒng)分析，來全面展示造成京津冀PM2.5問題愈演愈烈、難以改善的嚴峻形勢的原因。我們發(fā)現(xiàn)京津冀地區(qū)氣候和地形等外部自然要素、經(jīng)濟間的高度關(guān)聯(lián)性和政府與市場在社會經(jīng)濟活動中的失衡直接加劇了PM2.5問題的嚴峻性。

（1）氣象要素和地理要素是京津冀PM2.5系統(tǒng)中不可忽視的要素

PM2.5的形成受光照、濕度、溫度的影響，其轉(zhuǎn)移和消散主要依靠風(fēng)力作用或者雨雪天氣（周一敏和趙昕奕， 2017［29］）。高廣闊等（2016）［30］通過對霧霾污染的形成機理進行研究，提出自然條件對霧霾污染的形成和擴散起到很強的推動作用，不利的地形和自然災(zāi)害方便霧霾的形成，靜風(fēng)、逆溫等氣象條件阻礙污染擴散。本文從氣象和地形條件出發(fā)分析京津冀PM2.5的形成及擴散過程。一方面，地形條件影響其形成和消散的效率。京津冀區(qū)域呈現(xiàn)“空心拳頭”形狀：三面環(huán)山，一面臨海。太行山脈攔截西北風(fēng)，空氣的流動和交換能力弱，從而導(dǎo)致污染的累積。另一方面，京津冀地區(qū)（尤其是冬季）以靜穩(wěn)天氣居多，平均風(fēng)速小，這一氣象條件增加了PM2.5的擴散難度。

（2）京津冀經(jīng)濟活動的高度相關(guān)性是京津冀PM2.5形成的關(guān)鍵要素

京津冀PM2.5不僅與氣象地理要素相關(guān)，也與區(qū)域社會經(jīng)濟活動的強關(guān)聯(lián)、高流通、高密度的經(jīng)濟特點密切相關(guān)。北京、天津和河北地緣相接，是我國重工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的主要基地。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，河北省以重工業(yè)為主，發(fā)展方式粗放，第二產(chǎn)業(yè)比重過高的失衡產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)使得河北成為重污染的源地（Zhang 等， 2016［31］），而PM2.5在空氣中的高流動性的特點又使得污染直接波及毗鄰地區(qū)。從交通運輸強度來看，北京天津以消費為主，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，京津冀區(qū)域的其他城市更多的是為其提供各類產(chǎn)品與服務(wù)，完善的公路、鐵路運輸網(wǎng)使得機動車在區(qū)域內(nèi)活動頻繁，區(qū)域的電力能源運輸強度大，這些特點無疑加強了該區(qū)域的城市緊密程度。從人口分布來看，京津冀地區(qū)屬于人口稠密地區(qū)，高度的人口集聚使得該區(qū)域的經(jīng)濟活動頻繁，對電力、能源、交通等產(chǎn)生極大的需求（Wu 和 Chen， 2017［32］），直接提高了污染的頻率和強度。

圖2 直觀地顯示了京津冀地區(qū)主要城市之間的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)和PM2.5濃度數(shù)據(jù)，兩者具有顯著的高度相關(guān)性。

圖2 2014-2017 年京津冀部分城市各類空氣質(zhì)量的天數(shù)月占比

由此可見，系統(tǒng)各要素之間相互關(guān)聯(lián)，京津冀經(jīng)濟發(fā)展的高度相關(guān)性和由地理位置引致的集聚性加劇了該地區(qū)對電力、交通和工業(yè)的需求，并直接反饋到污染源頭，提高了京津冀PM2.5的污染強度。京津冀高度相關(guān)的經(jīng)濟活動使得霧霾污染空間效應(yīng)顯著，單方治理不能解決京津冀的霧霾問題，必須運用綜合治理手段 （潘慧峰，2015［33］）。

（3）政府行政指令和市場機制不平衡加劇京津冀PM2.5問題的復(fù)雜性

政府與市場機制不平衡是加劇京津冀PM2.5問題復(fù)雜性的主要推動力。市場經(jīng)濟具有自發(fā)性的特點，企業(yè)把實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益最大化作為主要目標。大氣環(huán)境是具有排他性的公共資源，大氣治理工程投資大、回報周期長、外部性強，短期成本遠大于收益，在市場機制不完善的情況下，企業(yè)排放的真實社會成本無法內(nèi)部化為企業(yè)自身的成本。治理成本和收益的不對等使得企業(yè)缺乏積極承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的主動性。過去京津冀PM2.5治理措施以命令控制型政策為主，這些指令型政策具有明確的目標和規(guī)定，約束性較強，能在實施的初期取得較顯著的效果。諸如在政治需要時期，我國政府會采取行政指令對高污染企業(yè)強制關(guān)停，營造“政治性藍天”（石慶玲等，2016［34］）。但也正因為規(guī)定過于明確、約束過強，執(zhí)行成本過高，長期易導(dǎo)致制度僵化，甚至產(chǎn)生副作用?！罢涡运{天”過后的PM2.5污染愈演愈烈，以更加嚴峻的姿態(tài)席卷重來。

企業(yè)是排污的直接主體，依靠高強度的約束和懲罰手段無法從根本上解決企業(yè)的超標排污問題。在當(dāng)前的治理領(lǐng)域，仍以排污許可證制度、污染全面達標排放制度等指令性政策為主，排污權(quán)交易制度等市場手段并不完善①排污許可證制度和排污權(quán)交易制度：排污許可證制度是關(guān)于排污許可證的申請、審核、頒發(fā)、中止、廢止與監(jiān)督管理等方面所作的規(guī)定的總稱；排污權(quán)交易指在污染物排放總量控制指標確定的條件下，利用市場機制，建立合法的機制來允許排污權(quán)像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。因此，前者屬于命令控制型措施，而后者屬于市場機制型措施。，環(huán)境要素等交易市場并不活躍，環(huán)境領(lǐng)域的市場交易制度在全國范圍內(nèi)沒能切實有效實施。京津冀地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，環(huán)境治理領(lǐng)域的市場機制并不完善，缺乏統(tǒng)一有效的環(huán)境標準。加之各自為政的的行政體系和較高的行政壁壘，市場交易活動難以大范圍有效實施。這種硬性指令政策的廣泛實施和尚未成熟的市場機制之間的不平衡加劇了京津冀PM2.5問題的復(fù)雜性。

2.3 京津冀PM2.5綜合影響的系統(tǒng)分析

從京津冀PM2.5源頭和發(fā)酵作用的系統(tǒng)分析來看，京津冀PM2.5的產(chǎn)生是社會經(jīng)濟發(fā)展與自然環(huán)境保護失衡的一種表現(xiàn)。一方面，在一定的自然條件下，人類社會經(jīng)濟活動的高能耗、高排放成為霧霾天氣產(chǎn)生的直接誘因。另一方面，霧霾天氣也對人體健康和人類的社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生不可逆的危害，造成了一系列新的社會問題。京津冀PM2.5產(chǎn)生的社會問題主要體現(xiàn)在對人類身心健康的危害、社會經(jīng)濟活動損失和社會福利的重新分配導(dǎo)致的效率與公平問題上。

京津冀PM2.5污染問題最直接的影響是損害人類的生存環(huán)境和身心健康，對人的健康造成長期的、累積式的、不可逆的損害，并可能誘發(fā)各種強烈的急性疾?。ㄖx楊等，2016［25］）。大量研究表明，霧霾中含有的有害顆粒物（尤其是PM2.5）能夠直接進入人體呼吸道，極大損害人們的呼吸系統(tǒng)，甚至?xí)黾尤藗冾净挤伟┑娘L(fēng)險。因此霧霾污染會顯著降低居民的生活滿意度，并給他們帶來身體和精神上的雙重傷害（儲德銀等，2017［35］）。

京津冀PM2.5污染問題同時會對各行業(yè)的生產(chǎn)活動產(chǎn)生影響，造成社會經(jīng)濟損失。PM2.5會顯著降低能見度，增加各類交通事故頻次，公路和航空等對空氣質(zhì)量有嚴格要求的運輸方式首當(dāng)其沖。這些問題又會進一步造成防護和醫(yī)療成本增加、社會經(jīng)濟活動停滯等衍生問題，直接或間接增加了社會的經(jīng)濟負擔(dān)（曹彩虹和韓立巖，2015［36］）。同時，由污染引發(fā)的疾病成本是一種直接的經(jīng)濟損失。穆泉和張世秋（2015）［2］基于2013 年重度霧霾污染月份的門診數(shù)據(jù)，綜合采用直接損失評估法、疾病成本法和人力資本法，對霧霾造成的交通和健康的直接經(jīng)濟總損失進行測度。研究顯示，因健康影響導(dǎo)致的經(jīng)濟損失占直接損失的98%，是已有文獻研究中非重污染情況下顆粒物污染造成的所有健康損失的近兩倍。最后，民眾身心健康受損同時也會影響他們的生產(chǎn)活動，降低勞動效率和生產(chǎn)積極性。

京津冀PM2.5污染問題背后蘊藏著更為深刻的公平問題。公平與效率問題不僅體現(xiàn)在普通民眾身上，也體現(xiàn)在不同地域上。京津冀PM2.5污染問題的持續(xù)爆發(fā)催生了新風(fēng)系統(tǒng)、空氣凈化器、防霾口罩等新的生產(chǎn)和消費模式，處于高收入階層的優(yōu)勢群體可以實現(xiàn)“空氣特供”；而一些無力承擔(dān)這些防護成本并長期暴露在PM2.5污染中的社會弱勢群體（比如低產(chǎn)階級的老百姓、污染企業(yè)的一線工人）成為了PM2.5污染問題的主要受害者。京津冀地區(qū)最大的特點是地區(qū)政治利益和經(jīng)濟實力差異較大。首先，北京作為全國的政治和文化中心，具有發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢。一些大型污染項目轉(zhuǎn)移到弱勢和落后地區(qū)成為必然趨勢，這種強加的負外部性無疑加劇了地區(qū)的不公平。其次，考慮到優(yōu)化首都空氣環(huán)境的要求，周邊地區(qū)眾多高投入項目是被禁止發(fā)展的，因而失去很多經(jīng)濟發(fā)展的機會。以北京為首的政治優(yōu)勢地區(qū)通過極化效應(yīng)積累了先天稟賦，京津冀周邊的經(jīng)濟落后地區(qū)由于長期落后條件的積累和經(jīng)濟利益讓渡，沒有同等收益。面對著共同的PM2.5污染，他們的承擔(dān)能力是懸殊的。

京津冀PM2.5引發(fā)的各種問題也會使得京津冀地區(qū)的社會經(jīng)濟活動受到影響，這就需要政府和市場做出相應(yīng)的調(diào)整。同時各地區(qū)政府也要考慮到地區(qū)的公平和經(jīng)濟發(fā)展問題而出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，完善市場機制，加強區(qū)域聯(lián)控共同應(yīng)對。

2.4 京津冀PM2.5問題的環(huán)境-經(jīng)濟-社會系統(tǒng)分析圖

由上述分析可知，京津冀PM2.5問題是一個復(fù)雜的系統(tǒng)問題，涉及環(huán)境、經(jīng)濟和社會各個方面、多個層次。自然、社會和經(jīng)濟因素在京津冀PM2.5的形成和發(fā)酵過程中都有重要的影響：工業(yè)粉塵、電力燃煤和機動車尾氣排放等社會經(jīng)濟活動成為PM2.5的主要污染源；京津冀地區(qū)自身的氣象和地理要素以及相互毗鄰的空間特征在京津冀PM2.5形成和擴散過程中起到了關(guān)鍵作用；政府指令過強和市場機制缺位等因素?zé)o法實現(xiàn)京津冀PM2.5治理過程中可持續(xù)性的要求。這一系列系統(tǒng)的作用與反饋引發(fā)了民眾身心健康受損、社會經(jīng)濟損失和社會弱勢群體利益受損等一系列問題。

綜上所述，京津冀的PM2.5系統(tǒng)呈現(xiàn)出環(huán)境、經(jīng)濟和社會多因素、多層次的特征。我們把這個系統(tǒng)進行了整理，描繪出京津冀PM2.5問題的環(huán)境-經(jīng)濟-社會系統(tǒng)圖 （圖3）。圖3 對實際的系統(tǒng)進行了合理的簡化、凝練和抽象，而且沒有考慮時滯效應(yīng)，是一個靜態(tài)的系統(tǒng)圖。在該系統(tǒng)循環(huán)中，各要素是與PM2.5形成相關(guān)的環(huán)境以及經(jīng)濟社會活動，連接線用帶S 或O 的有向曲線表示（S 表示連接線兩端在箭頭所指方向是‘向相同方向變動’的因果關(guān)系，與一些文獻中的“同”或“+”同意；O 表示連接線兩端在箭頭所指方向是‘向相反方向變動’的因果關(guān)系，與“反”或“-”同意），以描述PM2.5問題是如何形成、發(fā)酵并產(chǎn)生各種嚴重問題。

3 京津冀PM2.5 治理的利益平衡機制系統(tǒng)分析

結(jié)合上述分析和京津冀PM2.5問題的環(huán)境-經(jīng)濟-社會系統(tǒng)圖，我們對本文的系統(tǒng)研究思路進一步凝練，并描述為圖4。京津冀PM2.5系統(tǒng)是一個各要素彼此相互影響、動態(tài)變化的過程，京津冀PM2.5的源頭、形成過程以及導(dǎo)致結(jié)果是相互作用的。京津冀PM2.5的發(fā)酵過程與相應(yīng)的社會經(jīng)濟活動密切相關(guān)，其引致的經(jīng)濟、社會、環(huán)境問題會對京津冀PM2.5來源做出反饋，使得相應(yīng)的社會經(jīng)濟活動做出調(diào)整。政府指令與市場機制也會在這一系列反饋中相互平衡，來調(diào)整社會經(jīng)濟活動和社會公平與效率目標。

圖4 京津冀PM2.5 問題的環(huán)境-經(jīng)濟-社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

由上述京津冀PM2.5問題的環(huán)境-經(jīng)濟-社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖可知，若要解決PM2.5超標引起的一系列社會問題，我們應(yīng)從其主要來源、綜合影響以及政府指令與市場機制之間的權(quán)衡做出相應(yīng)調(diào)整，方能達到治理的目標。京津冀PM2.5治理是一個系統(tǒng)工程，牽涉眾多利益主體，不同的經(jīng)濟主體之間會存在不同的利益格局，進行不同的行為選擇。因此，明確京津冀PM2.5治理的問題中存在的各方利益權(quán)衡對整體系統(tǒng)優(yōu)化具有關(guān)鍵作用。

3.1 局部利益和整體利益的權(quán)衡

京津冀三省市在過去一直保持著各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，相互競爭導(dǎo)致該區(qū)域資源配置浪費的情況大量出現(xiàn)。由于區(qū)域內(nèi)各地區(qū)發(fā)展不平衡、存在多種利益困境和較高的行政壁壘等原因，有些地方執(zhí)政者會無視當(dāng)?shù)仄髽I(yè)轉(zhuǎn)移污染造成的外部成本，為了自身利益而表現(xiàn)出機會主義和地方保護主義行為。而京津冀地區(qū)空氣相通，地理位置相連，經(jīng)濟活動高度相關(guān)，霧霾天氣的相互影響非常明顯。為了進一步說明京津冀地區(qū)PM2.5空間轉(zhuǎn)移上的高度相關(guān)性，我們利用2013 年之后的文獻研究結(jié)果對北京PM2.5的區(qū)域傳輸和本地貢獻進行了總結(jié)。從表2（區(qū)域傳輸和本地貢獻）可以看出：北京地區(qū)PM2.5的來源以本地貢獻為主，受到了以河北省為主的區(qū)域傳輸?shù)膰乐赜绊懀ㄍ跻怀胶蜕蛴炒海?017［37］）。此外，天津?qū)Ρ本㏄M2.5中硫酸鹽、硝酸鹽、銨鹽等物質(zhì)的貢獻比例甚至超過了北京本地。華北平原和黃淮平原也是北京城四季PM2.5的主要貢獻區(qū)。PM2.5外地貢獻是北京城區(qū)空氣質(zhì)量下降的主要原因。北京市環(huán)保局在2014 年4 月發(fā)布的源解析結(jié)果中明確提出，北京市全年區(qū)域傳輸對PM2.5貢獻占28%至36%，在遭遇傳輸性重污染時，區(qū)域傳輸?shù)谋壤^50%。

因此，局部利益和整體利益的權(quán)衡是在進行京津冀地區(qū)PM2.5的治理時利益平衡機制的重要方面。京津冀協(xié)同治理，打破各自為政的行政區(qū)劃格局，實現(xiàn)信息共享，加強合作機制，實現(xiàn)跨區(qū)域的利益訴求具有必要性。

表2 京津冀城市和區(qū)域PM2.5 來源研究結(jié)果：區(qū)域傳輸和本地貢獻

3.2 短期治理和長期治理的取舍

從治理主體來看，京津冀PM2.5問題治理的兩大主體是企業(yè)和政府。企業(yè)以追求自身利益最大化為目標，地方政府受到政績考核和晉升的利益驅(qū)使。各地方政府和企業(yè)之間存在相同的經(jīng)濟利益訴求，若沒有合理的制度進行約束，雙方在短期內(nèi)會因經(jīng)濟利益的驅(qū)使而結(jié)成聯(lián)盟，弱化治理力度。因此若要實現(xiàn)京津冀PM2.5的治理，就要幫助經(jīng)濟主體樹立長遠的大局觀，意識到PM2.5治理的長期性和艱巨性。

從經(jīng)濟發(fā)展方式來看，要想從根本上治理京津冀PM2.5問題，就要實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，從源頭上扼制PM2.5的形成。在短期內(nèi)，我國實現(xiàn)能源消費結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變十分困難，改善我國長期以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)也會對經(jīng)濟產(chǎn)生暫時的負面影響（魏巍賢和馬喜立，2015［46］）。以河北省為例，重污染的工業(yè)企業(yè)是PM2.5形成的罪魁禍首，但也是維持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的主要支撐。不論是進行產(chǎn)業(yè)升級還是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在短期內(nèi)都無法實現(xiàn)。因此要樹立長期的環(huán)境收益理念，切實落實產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的目標，提高生產(chǎn)效率和能源利用效率。

從制度安排來看，制度安排服務(wù)于社會發(fā)展，更是決定長期經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。合理的制度安排有助于長期促進京津冀PM2.5的治理。目前，政府主要采取行政命令、強制關(guān)停、大額罰款和突擊檢查等手段來約束企業(yè)的污染行為，具有明顯的可變性、臨時性和不可持續(xù)性。長期來看，政府的“鐵腕政策”使得企業(yè)處于被動選擇的地位，這樣的低靈活性無法對污染企業(yè)治理PM2.5污染和提高減污的研發(fā)能力起到有效的激勵作用。因此，從長遠發(fā)展的目標來看，應(yīng)當(dāng)避免對企業(yè)采取過度的行政干預(yù)，更多地采取市場化工具鼓勵其進行技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新（王書斌和徐盈之，2015［47］）。經(jīng)濟發(fā)展方式的根本性改變需要發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用。

因此，從治理主體、經(jīng)濟發(fā)展方式和制度安排來看，京津冀PM2.5問題短期治理更具有經(jīng)濟激勵，卻難以滿足穩(wěn)定的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及能源轉(zhuǎn)型的可持續(xù)發(fā)展需求。從長遠來看，要從根本上解決京津冀地區(qū)甚至更廣范圍上的空氣污染問題，還是要靠長期政策的實施落地及更精細的管理和技術(shù)投入，從源頭采取針對性減排措施，對城市的能源發(fā)展、交通發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等做出約束，完善市場機制，建立成熟有效的市場環(huán)境，推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.3 效率與公平的側(cè)重

大氣污染不僅僅涉及國家社會經(jīng)濟發(fā)展，更涉及每一個人的基本呼吸權(quán)利，這必然牽扯到效率和公平的權(quán)衡。效率和公平的合理權(quán)衡一直是人類永恒追求的目標，對于公共政策而言，效率更多關(guān)注過程而公平更加關(guān)注結(jié)果，不同利益主體在過程和結(jié)果間存在差別。因此，公共行為更應(yīng)該考慮到個人、代際和機會公平等多樣的公平類型，從而彌補稟賦和基礎(chǔ)不同帶來的結(jié)果差異（弗雷德里克森，2011［48］）。Ernst（2019）［49］提出在環(huán)境決策中，來自國家、社會和企業(yè)等不同行動者的決策很難達成一致。大氣污染治理涉及眾多利益主體，處于不同地位的利益主體擁有不同的利益訴求。本文將從國家、地方政府、企業(yè)和普通民眾這四個方面來分析京津冀PM2.5問題牽涉的效率與公平問題。這些利益主體的政治地位、經(jīng)濟實力、資源稟賦、地理位置、發(fā)展階段、個體認知等差異，在大氣治理措施的選擇上面存在著偏見，因此難以做出對弱勢群體公平的決策。

國家面臨著經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護兩大目標，經(jīng)濟發(fā)展是國家綜合實力和人民生活水平提升的重要條件，而環(huán)境保護是人們生存的基本要求，因此國家的決策往往要在經(jīng)濟發(fā)展和人們生存之間進行平衡。地方政府在霧霾治理問題上需要耗費巨大的人力、物力和財力，而環(huán)境政績對自身政績考核和職位晉升作用較弱。在現(xiàn)行考核制度下，地方官員的政治利益高于經(jīng)濟利益，經(jīng)濟利益又高于環(huán)境利益，因此政府在保證自身政治權(quán)益的前提下，很難兼顧到整個社會的公共利益。企業(yè)是最具備“經(jīng)濟人”特征的經(jīng)濟主體，其根本訴求就是自身經(jīng)濟利益最大化。企業(yè)獨自享有排污的收益而將成本轉(zhuǎn)嫁給社會大眾，這就體現(xiàn)出明顯的成本與收益的不對稱性。對于普通民眾來說，他們是PM2.5問題負外部性的主要承擔(dān)者。由于其自身稟賦和內(nèi)在實力的差異，他們承擔(dān)著不同的大氣污染成本。由于經(jīng)濟實力、社會地位、工作性質(zhì)等的差異，不同的群體在大氣污染治理（或不治理）過程中的受益（或受損）的程度不同。自身稟賦優(yōu)越的高階層公民則可以通過諸如新風(fēng)系統(tǒng)、空氣凈化器等物品的消費實現(xiàn)“空氣特供”，但這反過來會促進了它們的生產(chǎn)和消費，從而直接或間接的導(dǎo)致了更多的資源環(huán)境成本，并由包括社會弱勢群體在內(nèi)的所有人共同分擔(dān)；一些身處污染企業(yè)一線的工人，他們短期就業(yè)得以保障，但承擔(dān)起了本不屬于他們的額外消費刺激的生產(chǎn)所造成的環(huán)境惡化的成本，長期身體受損，經(jīng)濟層面和生活層面都得不到長足的保障和發(fā)展。

從上述分析可知京津冀PM2.5問題的治理關(guān)乎每個人的切身利益，不同的利益主體有不同的訴求，因此實現(xiàn)治理過程中污染成本的分擔(dān)和治理收益的公平分配尤為重要，經(jīng)濟發(fā)展必然會產(chǎn)生污染排放，社會公平要求保障民眾，尤其是弱勢群體的基本生存權(quán)益，因此京津冀PM2.5問題治理最重要的就是平衡經(jīng)濟發(fā)展和民眾生存權(quán)益，堅持公平效率和正義原則，實現(xiàn)共同的利益訴求。

4 京津冀PM2.5 問題的系統(tǒng)優(yōu)化建議

基于上述對京津冀PM2.5問題現(xiàn)狀以及自然、社會和經(jīng)濟系統(tǒng)的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，京津冀PM2.5問題各要素相互關(guān)聯(lián)，其形成機制、發(fā)酵過程、作用結(jié)果和防護治理牽連廣泛：既有環(huán)境、經(jīng)濟、社會多方因素的相互作用，又有局部利益和整體利益、短期增長和長期發(fā)展的相互權(quán)衡，同時還涉及社會公平與效率的側(cè)重，是一個復(fù)雜的環(huán)境-經(jīng)濟-社會復(fù)合系統(tǒng)問題。

基于以上對京津冀PM2.5問題的系統(tǒng)分析，本文從源頭控制、激勵機制和利益平衡三點提出以下政策建議：

4.1 源頭控制：控制機動車尾氣和燃煤廢氣排放

根據(jù)第二部分系統(tǒng)分析，京津冀PM2.5的主要來源是自然氣象地理因素、機動車尾氣排放和燃煤廢氣排放。雖然氣象和地理因素對PM2.5的產(chǎn)生影響很大，但從此來源出發(fā)進行PM2.5的治理會導(dǎo)致人力物力財力耗費過大。因此，本文從人為可控的兩個來源——機動車尾氣排放和燃煤廢氣排放出發(fā)進行治理。第一，加大綠色交通投資，促進公共交通綠色化；發(fā)展綠色經(jīng)濟（褚大建，2012［50］），提高傳統(tǒng)能源的使用效率、減少自然能源的輸入；政府和市場協(xié)同配合，長短期分別采取不同措施，推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。加大對清潔能源利用的投資力度，減少火電投資強度，提升風(fēng)能、太陽能、水能、核能等清潔能源的占比（邵帥等，2016［51］）。

4.2 完善激勵機制：政府績效考核機制多元化

從效率與公平的系統(tǒng)分析來看，地方政府在霧霾治理問題上成本投入巨大但成效緩慢，而環(huán)境政績對自身政績考核和職位晉升作用較弱。在以經(jīng)濟為導(dǎo)向的政府政績考核制度下，地方官員的更關(guān)注經(jīng)濟利益給其帶來的政治利益，而難以兼顧牽涉社會公眾的環(huán)境利益。因此，除了PM2.5的直接源頭外，單一的以經(jīng)濟為導(dǎo)向的政府績效考核機制也是地方政府治理大氣污染驅(qū)動力不足的一個重要因素。因此，本文建議應(yīng)進一步將環(huán)境治理績效納入到政府績效考核體系中來，例如引入空氣達標、綠色經(jīng)濟占比等指標進行考核，使政府績效考核機制多元化，以此提高政府治理PM2.5的積極性。

4.3 平衡各利益主體間關(guān)系

從制度安排上來看，京津冀PM2.5問題政府短期治理具有臨時性、可變性和不可持續(xù)性，要從根本上解決京津冀地區(qū)甚至更廣范圍上的空氣污染問題，還是要靠長期完善市場機制，建立成熟有效的市場環(huán)境，推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整來完成。因此，為實現(xiàn)PM2.5長期可持續(xù)治理，應(yīng)建立起有效的市場機制，而政府所扮演的角色應(yīng)該是市場秩序的維持者，恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)、規(guī)范市場力量推動PM2.5問題的治理。短期內(nèi)，成熟完善的市場機制不能一蹴而就，建設(shè)過程中甚至可能導(dǎo)致社會中的強勢群體獲利、弱勢群體受損等問題，這又牽涉到利益主體間的公平和效率問題，因此在京津冀PM2.5治理的過程中，要秉持“污染者支付”的原則，明確廢氣偷排中的受益者和受損者，對偷排廢氣的獲利者——污染企業(yè)的管理層實施嚴重懲處，適當(dāng)引入行政處罰；而對直接接觸工廠廢氣導(dǎo)致健康受損的工人、因為污染企業(yè)關(guān)停而失業(yè)的職工和其它受PM2.5危害的社會公眾應(yīng)給予一定補貼，提供綠色培訓(xùn)和綠色就業(yè)，減少PM2.5治理過程中受害群體的損失，以實現(xiàn)PM2.5治理過程中社會公平和效率的平衡，形成一個長足有效、健康穩(wěn)定的PM2.5治理體系。