歐盟海洋油氣勘探開發(fā)作業(yè)安全的法律規(guī)制及對中國的啟示

摘要：21世紀(jì)以來，隨著能源危機(jī)的加劇以及人類開發(fā)海洋能力的不斷增強(qiáng)，世界各國開始調(diào)整能源戰(zhàn)略，將開發(fā)重點(diǎn)由陸地轉(zhuǎn)向海洋，海洋油氣資源的開發(fā)對于各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源安全都具有重要意義。海洋石油工業(yè)是安全風(fēng)險(xiǎn)最大的行業(yè)之一，涉及天氣、壓力、深度或溫度等不同環(huán)境條件，易燃易爆、有毒有害的物質(zhì)，以及生產(chǎn)過程中危險(xiǎn)因素等多重風(fēng)險(xiǎn)。“深水地平線”事故讓歐盟開始意識到國際法和歐盟成員國國內(nèi)法律在此領(lǐng)域的失敗，而歐洲法律正面臨著如何確保海上油氣作業(yè)安全的挑戰(zhàn)。以《2013/30/EU指令》為核心，對國際離岸安全制度框架進(jìn)行了考察，探究歐盟在海上油氣開發(fā)作業(yè)安全領(lǐng)域的法律規(guī)制，在強(qiáng)化管轄權(quán)、建立綜合立法體系、優(yōu)先海洋環(huán)境保護(hù)和擴(kuò)大國際影響力四方面進(jìn)行分析和探討，為中國海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：《2013/30/EU指令》;油氣勘探開發(fā);“深水地平線”;重大事故;海上環(huán)境安全

中圖分類號：D993.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2020）01-0103-10

EU regulation on the safety of offshore oil and gas development activities and its enlightenment to China

FAN Wei

（Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）

Abstract：Since the 21st century， with the intensification of the energy crisis and the continuous enhancement of exploitation of marine resources，Countries all over the world begin to adjust their energy strategies and shift the focus of development from land to ocean. The development of offshore oil and gas resources is of great significance to the economic development and energy security of all countries. The offshore oil industry is one of the industries with the greatest safety risks， involving different environmental conditions such as weather， pressure， depth or temperature， multiple risks such as flammable and explosive substances， toxic and harmful substances， and risk factors in the production process. The Deepwater Horizon accident has made the EU aware of the failure of international law and the domestic laws of EU member states in this area， and European law is facing the challenge of how to ensure the safety of offshore oil and gas operations. Based on the 2013/30/EU Directive， this paper investigates the framework of international offshore safety system， probes into the EU legislative trend in the field of offshore oil and gas operation safety， and analyzes and discusses four aspects： strengthening jurisdiction， giving priority to marine environmental protection， establishing a comprehensive legislative system and international influence.The purpose of this paper is to provide experience for the development of Chinas marine economy.

Key words：2013/30/EU Directive;oil and gas development;the Deepwater Horizon;major accidents;maritime safety

海洋油氣開發(fā)是人類獲取該能源的重要方式。然而由于海洋石油作業(yè)的自然環(huán)境惡劣、機(jī)械設(shè)備高度集中、存在大量易燃易爆危險(xiǎn)物、生產(chǎn)過程危險(xiǎn)因素多等特點(diǎn)，極易引起安全事故，是安全風(fēng)險(xiǎn)最大的行業(yè)之一。海上油氣事故發(fā)生后，不僅造成人員傷亡和重大經(jīng)濟(jì)損失，還對近海周邊環(huán)境和海洋生態(tài)造成嚴(yán)重污染和破壞。

2010年4月“深水地平線”事故污染面積大約相當(dāng)于美國東北部的馬里蘭州的面積，威脅路易斯安那、佛羅里達(dá)及墨西哥灣沿岸各州的海岸。[1]該事故促使歐洲議會(huì)要求歐盟委員會(huì)查明歐盟法律在海洋油氣安全作業(yè)領(lǐng)域的存在的問題和缺陷。歐盟委員會(huì)不僅滿足了這一要求，還對相關(guān)歐盟法令進(jìn)行了進(jìn)一步審查，2011年10月歐盟委員會(huì)提出關(guān)于確保石油和天然氣活動(dòng)安全的條例，最終于2013年6月通過《2013/30/EU指令》（簡稱《離岸指令》）。它的目標(biāo)就是制定歐盟油氣作業(yè)安全線，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以防止海上石油和天然氣作業(yè)發(fā)生重大事故。歐盟除了要解決幾乎沒有國際標(biāo)準(zhǔn)而各國國家標(biāo)準(zhǔn)又差別很大的困難外，還要去面對成員國國內(nèi)法律缺陷的挑戰(zhàn)。圍繞《離岸指令》，歐盟在強(qiáng)化管轄權(quán)、構(gòu)建綜合立法體系、優(yōu)先海洋環(huán)境保護(hù)和擴(kuò)大國際影響四個(gè)方面完善海上油氣安全的法律規(guī)制，對中國有很強(qiáng)的借鑒意義。

一、強(qiáng)化管轄權(quán)

海上油氣開發(fā)環(huán)境問題的跨界性使得制定歐盟層面的規(guī)則成為必然要求，而“找到管轄權(quán)就是找到立法的基礎(chǔ)”。就共同管轄權(quán)領(lǐng)域立法的一個(gè)先決條件，人們提出了以輔助原則為基礎(chǔ)的全歐洲行動(dòng)的合法性問題。但是，雖然確保海上石油和天然氣活動(dòng)的安全需要在歐盟層級采取行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)主要的環(huán)境和能源目標(biāo)，但最初設(shè)想的行動(dòng)的內(nèi)容和形式都存在與歐盟立法的相稱原則相抵觸的部分。在這方面，如何預(yù)防海洋重大事故及其對人類健康和環(huán)境的影響，如何減少油氣安全事故對歐盟能源供應(yīng)安全的影響，都是對歐盟法律的挑戰(zhàn)。作為歐盟在特定問題上立法的先決條件，歐盟強(qiáng)化制定海上石油和天然氣安全標(biāo)準(zhǔn)的立法管轄權(quán)，是以兩項(xiàng)法律依據(jù)為基礎(chǔ)，從而也產(chǎn)生了執(zhí)法管轄上兩個(gè)職能機(jī)構(gòu)的并行發(fā)展。

（一）立法管轄的雙重法律依據(jù)

歐盟在強(qiáng)化海上油氣開發(fā)作業(yè)安全的立法管轄權(quán)上有雙重法律依據(jù)，即以保護(hù)環(huán)境和人類健康為目標(biāo)的歐盟環(huán)境法律政策為主，而以有利于油氣供應(yīng)和市場內(nèi)部運(yùn)行為目標(biāo)的能源法律政策為輔。

1.環(huán)境保護(hù)為主的立法基礎(chǔ)2011年歐洲議會(huì)的立法提案首先討論的是歐盟在一個(gè)成員國法域內(nèi)的海域針對油氣開發(fā)作業(yè)安全采取行動(dòng)的合法性。根據(jù)條約，歐盟權(quán)限的行使受歸屬原則制約，根據(jù)該原則，“歐盟只在為實(shí)現(xiàn)條約所設(shè)定的目標(biāo)且在條約賦予它的權(quán)限范圍內(nèi)行事”。[2]歐盟委員會(huì)認(rèn)為各成員國在預(yù)防、應(yīng)對和問責(zé)等方面的做法都是有可取之處的，但如果發(fā)生油氣作業(yè)漏油事件，造成跨界污染，需要采取超國家一級的行動(dòng)時(shí)，因?yàn)閰f(xié)調(diào)和監(jiān)管制度不成體系，個(gè)別成員國的行動(dòng)可能不足以確保協(xié)調(diào)一致的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，無法充分實(shí)現(xiàn)歐盟委員會(huì)所設(shè)想的海洋環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)目標(biāo)。因此從共同利益出發(fā)，歐盟及其成員國應(yīng)根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)框架協(xié)定》，充分考慮海洋油氣開發(fā)作業(yè)安全對海洋環(huán)境質(zhì)量的影響，確保實(shí)現(xiàn)歐盟良好的海洋環(huán)境狀況的目標(biāo)。在這種情況下，歐盟為防止和減少海上油氣開發(fā)的重大事故而在海上油氣作業(yè)安全方面采取的行動(dòng)完全符合歐盟環(huán)境法律政策目標(biāo)。

事實(shí)上，無論是擬議的解決方案還是之后實(shí)行的指令，都明確提到了以《歐盟運(yùn)行條約》（簡稱TFUE）第191條為法律依據(jù)，以維護(hù)、保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量以及審慎和合理利用自然資源為最終目標(biāo)。歐盟委員會(huì)在草擬《離岸指令》時(shí)指出其旨在促進(jìn)實(shí)現(xiàn)第2008/56/CE號指令和海洋環(huán)境戰(zhàn)略框架（簡稱DCMM）的目標(biāo)①

。即通過減少海洋污染的風(fēng)險(xiǎn)，使該指令可以幫助歐盟所有成員國在2029年前達(dá)到海洋良好生態(tài)環(huán)境狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)以DCMM為環(huán)境支柱的綜合海洋政策（PMI）目標(biāo)。TFUE第192條第1款授權(quán)歐盟為實(shí)現(xiàn)條約目標(biāo)根據(jù)正常程序制定法律，為實(shí)現(xiàn)“從事海上石油和天然氣業(yè)務(wù)的行業(yè)和國家當(dāng)局的最低風(fēng)險(xiǎn)要求……”②提供了充分的法律依據(jù)。也就是說在個(gè)別成員國的應(yīng)急行動(dòng)難以確保有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的前提下，考慮到同一區(qū)域或次區(qū)域的第三國對海洋環(huán)境質(zhì)量的跨界影響，從共同利益出發(fā)，歐盟及其成員國根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)框架協(xié)定》，有權(quán)創(chuàng)立相關(guān)歐盟法規(guī)，統(tǒng)一安全標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)行動(dòng)。到2029年實(shí)現(xiàn)良好的海洋環(huán)境狀況的目標(biāo)雖然只存在其序言中，沒有被直接列入《離岸指令》的具體條款，卻奠定了歐盟對成員國海上油氣開發(fā)安全管轄權(quán)的立法基礎(chǔ)。

2.能源供應(yīng)安全為輔的法律基礎(chǔ)

如果說能源安全作為一個(gè)基本的法律目標(biāo)可以加強(qiáng)歐盟在海上油氣作業(yè)安全方面的努力，那么它與海洋環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)可以結(jié)合起來共同增強(qiáng)歐盟管轄權(quán)。2011年歐洲議會(huì)的決議的依據(jù)首先是TFUE第194條。該條捍衛(wèi)了成員國決定其能源開采的權(quán)利，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)要考慮到安全和環(huán)境保護(hù)①

。歐洲議會(huì)認(rèn)為“當(dāng)?shù)厥秃吞烊粴獾膩碓吹侥壳盀橹箤ξ覀兊哪茉窗踩投鄻有詠碚f是至關(guān)重要的”，但是“成員國執(zhí)行的不同的監(jiān)管制度妨礙歐盟能源市場內(nèi)部的正常運(yùn)作”②。歐洲議會(huì)甚至考慮將管轄海洋油氣作業(yè)安全的權(quán)限保留在能源安全領(lǐng)域，這并不是為了強(qiáng)調(diào)與國內(nèi)市場或能源安全有關(guān)的目標(biāo)，而是為了更好地在傳統(tǒng)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

但是2011年《關(guān)于離岸油氣勘探，開采和生產(chǎn)活動(dòng)安全條例的提案》和2013年《離岸指令》中都沒有明確提及TFUE第194條，又表明了第191條規(guī)定的保護(hù)環(huán)境和個(gè)人健康的目標(biāo)占主導(dǎo)地位，而能源安全目標(biāo)則處于輔助地位?！峨x岸指令》實(shí)質(zhì)上正體現(xiàn)了歐盟能源供應(yīng)安全的目標(biāo)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的結(jié)合。指令下的歐盟行動(dòng)內(nèi)容以實(shí)現(xiàn)歐盟法律目標(biāo)為界限，以環(huán)境保護(hù)和能源安全保障為基礎(chǔ)③。

（二）執(zhí)法管轄的雙重機(jī)構(gòu)并行

歐盟管轄權(quán)雙重法律依據(jù)的特點(diǎn)也反映在歐盟職權(quán)的體制劃分中。在行使歐盟執(zhí)法管轄權(quán)以確保海上石油和天然氣活動(dòng)安全的同時(shí)，還伴隨兩個(gè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展：建立了歐盟海上油氣管理局（簡稱EUAOG），并擴(kuò)大了歐洲海事安全局（簡稱AESM）的職權(quán)范圍。

1.EUAOG的機(jī)構(gòu)設(shè)立

在歐盟國家海上油氣開發(fā)領(lǐng)域，傳統(tǒng)上承擔(dān)海上油氣作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的主要責(zé)任者是行業(yè)組織和經(jīng)營者，但面對墨西哥灣“深水地平線”海上事故所造成的巨大損害和影響，表明了政府必須采取進(jìn)一步行動(dòng)。歐盟委員會(huì)在此方面希望能夠達(dá)成國家間積極的合作，為此組織了一系列歐盟的非正式會(huì)議，例如與非政府組織小組的相關(guān)會(huì)議等。北海管理機(jī)構(gòu)論壇（NSOAF）和國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)論壇（IRF）活動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn)，清楚地表明了相關(guān)國家當(dāng)局之間合作的價(jià)值，委員會(huì)表示愿意在歐盟內(nèi)部建立類似的結(jié)構(gòu)④

。具體地來說，歐盟委員會(huì)希望通過設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來推行“歐盟最佳實(shí)踐模式”，即借鑒一系列基于北海地區(qū)長期以來成功實(shí)踐的改革經(jīng)驗(yàn)并以實(shí)施。這就要求各成員國在風(fēng)險(xiǎn)評估、應(yīng)急響應(yīng)、信息共享、專業(yè)知識和資源等方面進(jìn)行更深一步的合作。[3]2012年1月19日通過了關(guān)于建立EUOAG的決定，以便采取后續(xù)行動(dòng)。

由歐盟委員會(huì)派人擔(dān)任主席的EUOAG專家組，其任務(wù)就是促進(jìn)歐盟與各成員國監(jiān)管當(dāng)局的有效協(xié)作。關(guān)于海上石油和天然氣開發(fā)活動(dòng)，EUOAG在諸如確定政策方向性文件、最低安全標(biāo)準(zhǔn)、最佳做法以及優(yōu)先事項(xiàng)、迅速交流信息等問題上進(jìn)行討論，協(xié)助歐盟委員會(huì)行動(dòng)，并為其提供專業(yè)建議。EUOAG將油氣安全重大事故預(yù)防、鉆井平臺設(shè)施跨國安全轉(zhuǎn)移、信息交流與合作、成員國適用歐盟法律和政策的執(zhí)行情況（特別是對故意針對海上油氣安全的非法行為的懲治措施）等作為工作重點(diǎn)。該機(jī)構(gòu)為推進(jìn)歐盟新安全標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，確立海上油氣作業(yè)重大安全風(fēng)險(xiǎn)控制的最佳實(shí)踐以及確保油氣重大事故預(yù)防監(jiān)管框架的執(zhí)行，發(fā)揮著重要和積極的作用⑤。

2.AESM職能范圍的擴(kuò)大

離岸設(shè)施的安全問題本來并不在AESM的管轄范圍之內(nèi)。傳統(tǒng)上應(yīng)對海洋污染的緊急行動(dòng)者主要是經(jīng)營者和有關(guān)成員國，但歐洲議會(huì)在2010年決議中認(rèn)為，應(yīng)擴(kuò)大AESM的職權(quán)范圍，將其從僅限于船舶的安全管轄擴(kuò)大到海上石油和天然氣設(shè)施的安全管轄，并確保在預(yù)算和職能許可的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的新目標(biāo)。

AESM是在“埃里卡號沉沒事件”之后成立的，自2003年以來一直發(fā)揮著積極作用，向成員國和委員會(huì)提供技術(shù)和科學(xué)援助，防止船舶造成污染，保障海上船舶的安全，并監(jiān)測和評估歐盟有關(guān)海上船舶安全立法的執(zhí)行情況。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，AESM擁有專業(yè)清污船只和石油排放衛(wèi)星監(jiān)測系統(tǒng)（Clean Sea Net）等技術(shù)設(shè)備，可以應(yīng)對任何形式的海洋污染。因此AESM有能力擴(kuò)大職權(quán)范圍，有效地預(yù)防和應(yīng)對離岸設(shè)施的石油泄漏。歐盟委員會(huì)在2010年著手對歐洲安全理事會(huì)的創(chuàng)始條例進(jìn)行了相應(yīng)的修訂，從而最終達(dá)成了一項(xiàng)擴(kuò)大AESM職權(quán)范圍的方案①。

遺憾的是，AESM獲得的新職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜色于其對船舶的安全控制職能，盡管歐盟委員會(huì)的想法是讓它承擔(dān)類似于海上運(yùn)輸部門的監(jiān)察任務(wù)，但歐洲議會(huì)對此提出質(zhì)疑，認(rèn)為“歐盟一級的監(jiān)察員的設(shè)立是否有足夠的必要性和價(jià)值，歐盟介入成員國國家主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限的必要性是需要證明的”。這一質(zhì)疑是與2011年《關(guān)于離岸油氣勘探，開采和生產(chǎn)活動(dòng)安全條例的提案》中的備選方案三相對應(yīng)的，該方案計(jì)劃設(shè)立一個(gè)歐盟機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)進(jìn)行調(diào)查和檢查，監(jiān)測各個(gè)成員國實(shí)施歐盟法令和政策的情況，確保各國海上油氣作業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致，并協(xié)助成員國進(jìn)行能力建設(shè)②。最終被青睞的是方案二，通過頒布?xì)W盟指令擴(kuò)大AESM權(quán)限。AESM機(jī)構(gòu)職能被確定為：應(yīng)根據(jù)（EC）第1406/2002號條例規(guī)定的任務(wù)，向成員國和委員會(huì)提供技術(shù)和科學(xué)援助;應(yīng)歐盟委員會(huì)和受影響成員國的請求，協(xié)助其探測和監(jiān)測石油或天然氣泄漏的程度;應(yīng)會(huì)員國請求協(xié)助會(huì)員國編制和執(zhí)行外部應(yīng)急計(jì)劃，特別是在會(huì)員國近海水域內(nèi)外發(fā)生越境影響時(shí);與成員國和運(yùn)營商共同編制一份可供使用的緊急設(shè)備和服務(wù)目錄等。在其職權(quán)范圍之外，AESM可應(yīng)要求協(xié)助歐盟委員會(huì)評估外部應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃，以核證其是否符合《離岸指令》。實(shí)踐中，AESM已經(jīng)介入海上油氣作業(yè)安全的監(jiān)管，并已經(jīng)在技術(shù)問題上發(fā)揮起重要作用③。

二、海上油氣勘探開發(fā)作業(yè)安全的綜合立法體系

歐盟管轄權(quán)的行使是否有效，在很大程度上取決于為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而設(shè)立的法律文件的內(nèi)容和效力。歐盟關(guān)于海上石油和天然氣作業(yè)安全的法律并不局限于特定法令，而是復(fù)合的，圍繞《離岸指令》而補(bǔ)充甚至修改了其他法律文件的相關(guān)規(guī)定。歐盟為適應(yīng)法律安全的要求制定了一套專門針對石油和天然氣活動(dòng)安全的新法律，同時(shí)也關(guān)注與其他法律文件的銜接，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系。歐盟海上油氣作業(yè)安全法規(guī)的綜合性不僅體現(xiàn)了歐盟海洋環(huán)境保護(hù)立法的特點(diǎn)，也在一定程度上反映了當(dāng)前國際上海洋能源開發(fā)中污染防治法律制度的發(fā)展趨勢。

（一）對《離岸指令》的理論剖析

歐盟以2008年《海洋戰(zhàn)略框架指令》（Directive 2008/56/EC）（該指令終結(jié)了歐盟海洋環(huán)境非專門性、零散的保護(hù)方式，為歐盟制定其他海洋環(huán)境保護(hù)“規(guī)則”奠定了基礎(chǔ)）為基礎(chǔ)，通過專門設(shè)立一項(xiàng)新指令的形式規(guī)定了海上石油和天然氣活動(dòng)安全的最低標(biāo)準(zhǔn)。《離岸指令》共有9章43條，包括防止海上石油和天然氣作業(yè)重大事故、準(zhǔn)備和開展海上石油和天然氣作業(yè)、預(yù)防政策、透明度與信息共享、合作、應(yīng)急響應(yīng)、跨界影響、懲罰機(jī)制等，共同組成了較為完整的內(nèi)容體系。離岸油氣開發(fā)海洋環(huán)境問題的跨界性是制定歐盟層面規(guī)則的根源;歐盟在海洋環(huán)境保護(hù)與治理上銳意探索的創(chuàng)新和成功的經(jīng)驗(yàn)是指令創(chuàng)立的基礎(chǔ);“深海地平線”重大海上環(huán)境事故的發(fā)生則是歐盟明確立法規(guī)制的誘因。經(jīng)過近四年的歐盟內(nèi)部討論，以及與成員國間的博弈，最終被創(chuàng)立的專門指令在海洋及沿海經(jīng)濟(jì)體環(huán)境污染防護(hù)、建立離岸油氣開發(fā)的最低安全標(biāo)準(zhǔn)、改善海洋環(huán)境事故的響應(yīng)機(jī)制方面取得了很大的進(jìn)展。

1.從歐盟條例到歐盟指令的立法演變

2011年歐盟委會(huì)在其《關(guān)于離岸油氣勘探，開采和生產(chǎn)活動(dòng)安全條例的提案》下確定采取“條例”的立法形式。立法草案的目標(biāo)是在確保預(yù)防離岸油氣開發(fā)工業(yè)重大危險(xiǎn)的最佳做法在歐盟內(nèi)能夠得到一致的適用。歐盟委員會(huì)希望通過推行“歐盟最佳實(shí)踐模式”來實(shí)現(xiàn)其“野心”，即將一系列基于北海地區(qū)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)推行到整個(gè)歐洲④。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，條例是實(shí)施該方案最恰當(dāng)?shù)牧⒎üぞ?，因?yàn)榕c指令（Directive）相比，雖然以條例為基礎(chǔ)的立法可能會(huì)妨害成員國確定其能源使用的權(quán)利，但條例可以直接適用，能夠明確、統(tǒng)一和迅速執(zhí)行。上述“條例”提案遭到歐盟最大的石油生產(chǎn)國英國的反對。提案中的“健康和安全”條款被認(rèn)為與英國所采取的方式相違背。而其他有經(jīng)驗(yàn)的石油生產(chǎn)國也心存憂慮，因?yàn)楦鶕?jù)歐盟法，條例無需轉(zhuǎn)化成國內(nèi)法即具有直接的法律效力，并直接取代與之相悖的成員國國內(nèi)法。成員國認(rèn)為這種干預(yù)特別嚴(yán)厲，他們希望僅停留在指令的層級，這樣在具體實(shí)施中可以更靈活。[4]34

由于英國擁有國際最先進(jìn)的離岸油氣監(jiān)管體系，在與歐盟進(jìn)行談判期間，強(qiáng)烈反對直接適用擬議的“條例”，強(qiáng)烈要求確保英國能夠維持現(xiàn)行制度，并盡可能減少油氣行業(yè)的行政負(fù)擔(dān)。歐洲議會(huì)在考慮了英國等成員國的建議后，決定以“指令”的形式起草立法文件。2013年6月12日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)正式通過了《離岸指令》，至此擬議的條例被“降級”為“指令”。指令被認(rèn)為是一種原則性與靈活性相統(tǒng)一的立法形式，以“指令”取代了“條例”，不僅保證了歐盟內(nèi)部法律的統(tǒng)一性，又是一種尊重成員國國家傳統(tǒng)多樣性的方式，是歐盟單一市場演變過程中的重要要素。[4]36

2.歐盟海上油氣作業(yè)的最佳安全保障模式探討

《離岸指令》的目標(biāo)是盡可能減少與海上石油和天然氣作業(yè)有關(guān)的重大事故的發(fā)生，并限制其對環(huán)境的不利影響，從而加強(qiáng)對海洋環(huán)境和沿海經(jīng)濟(jì)的保護(hù)。該指令旨在為近海勘探和開采石油和天然氣建立最低安全標(biāo)準(zhǔn)，保障能源安全。作為歐盟海洋環(huán)境領(lǐng)域最重要的立法之一，它詳細(xì)規(guī)定了海上油氣作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的一般原則、許可制度、主管當(dāng)局、公眾參與、主要危險(xiǎn)報(bào)告制定、獨(dú)立審查、監(jiān)管框架、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、信息公開、國際合作、海洋環(huán)境污染責(zé)任等內(nèi)容①

。

《離岸指令》以防止重大安全事故并限制其環(huán)境損害后果為主要目標(biāo)，為成員國帶來了義務(wù)，也間接地為運(yùn)營商和政府機(jī)構(gòu)帶來了義務(wù)，開啟了最佳安全保障風(fēng)險(xiǎn)管理模式。就經(jīng)營者而言，他們必須對海上油氣作業(yè)的重大事故風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理，以便盡量將風(fēng)險(xiǎn)降低到能夠被接受的程度，并采取一切適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，最大程度地限制可能發(fā)生的事故對人類健康和環(huán)境的影響。法令中不因運(yùn)營商的作為或不作為而免除他們的責(zé)任。經(jīng)營者應(yīng)完成內(nèi)部最佳風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立，包括撰寫針對所有生產(chǎn)設(shè)施（包括未使用設(shè)施）重大危險(xiǎn)預(yù)估的報(bào)告（簡稱RDM）、內(nèi)部應(yīng)急響應(yīng)的計(jì)劃、井下作業(yè)情況說明、井眼設(shè)計(jì)和控制措施以及RDM所列的關(guān)鍵環(huán)境安全要素的獨(dú)立核查方案等。此外，經(jīng)營者和業(yè)主必須向安全理事會(huì)提交其防止重大事故的公司政策措施及其安全和環(huán)境管理制度，并編制有關(guān)應(yīng)急設(shè)備的完整清單。經(jīng)營者應(yīng)與有關(guān)當(dāng)局密切合作，定期測試、評估并保障其生產(chǎn)設(shè)施的良好狀態(tài)，毫不拖延地通報(bào)可能發(fā)生重大事故或直接事故的風(fēng)險(xiǎn)，并在必要時(shí)采取一切必要措施，包括暫停油氣開發(fā)作業(yè)，防止進(jìn)一步惡化。

就國家而言，為了防止利益沖突，確保主管當(dāng)局的獨(dú)立性和客觀性，有必要將監(jiān)管職能進(jìn)行區(qū)分，啟用最佳安全保障監(jiān)管模式。從重大事故中獲得的經(jīng)驗(yàn)清楚地表明，成員國內(nèi)部行政組織可以通過將與近海安全和環(huán)境有關(guān)的監(jiān)管職能以及與近海自然資源經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的監(jiān)管職能（包括許可證和收入管理）明確分開來防止利益沖突。《離岸指令》將“授權(quán)當(dāng)局”和“主管當(dāng)局”區(qū)分開來。關(guān)于前者，在發(fā)放或轉(zhuǎn)讓許可證時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)必須考慮到申請者的技術(shù)和財(cái)政能力，包括支付因其業(yè)務(wù)而可能產(chǎn)生的責(zé)任費(fèi)用，承擔(dān)采取一切必要措施預(yù)防重大事故、進(jìn)行有效的緊急反應(yīng)和隨后的修復(fù)費(fèi)用所需要的經(jīng)濟(jì)能力。關(guān)于主管當(dāng)局，必須要求經(jīng)營者采取必要措施，預(yù)防或限制重大事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，如果重大風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告或聯(lián)合油井作業(yè)通知中提出的措施不足以滿足指令的要求，或檢查、評估、定期審查、修改通知的結(jié)果表明不符合指令的要求，則有義務(wù)禁止其開采及行動(dòng)。[5]

（二）《離岸指令》與歐盟其他法規(guī)的銜接

歐盟法律中很多相關(guān)法規(guī)與2013年《離岸指令》規(guī)定的安全標(biāo)準(zhǔn)不符，因此圍繞該指令出現(xiàn)了一系列的法律文件的修訂。

1.相關(guān)歐盟法令的最新修訂

海上油氣作業(yè)開發(fā)前的審核批準(zhǔn)程序是確保海上石油和天然氣活動(dòng)安全的決定性步驟，因此首先被修改的是關(guān)于審批行使勘探、開采油氣條件的第94/22/EU號指令。由于該指令僅涉及審查授權(quán)程序的公平競爭方面，這種局限性限制了它在海上油氣作業(yè)安全法律體系中的作用和地位?！峨x岸指令》并未直接修改該指令，而是強(qiáng)化了發(fā)證機(jī)構(gòu)的義務(wù)，以改進(jìn)對投標(biāo)人技術(shù)和財(cái)務(wù)能力的評估，并規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要防止重大事故的發(fā)生，又要在必要時(shí)采取強(qiáng)制措施減少有害影響①。

許可證制度需要能夠威懾并阻止經(jīng)營者為謀利而損害對生產(chǎn)安全制度的配合，《離岸指令》修訂了關(guān)于環(huán)境賠償責(zé)任的《2004/35/CE指令》，將其適用范圍擴(kuò)大到影響“海洋水域”的損害。并明確規(guī)定：“成員國應(yīng)確保許可證持有人可以承擔(dān)以下財(cái)政責(zé)任：由于預(yù)防自己或經(jīng)營者在海上進(jìn)行的石油和天然氣作業(yè)造成或以其名義進(jìn)行的石油和天然氣作業(yè)造成的環(huán)境損害所應(yīng)支付的費(fèi)用;或賠償任何已經(jīng)造成的環(huán)境損害所要支付的費(fèi)用②

?！?/p>

圍繞著《離岸指令》還有眾多附屬性法規(guī)，特別是關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境評估（EES）的《2001/42/EU指令》和關(guān)于環(huán)境影響評估的《2011/92/EU指令》。由于它們的適用范圍并不包括所有海上石油和天然氣勘探活動(dòng)，特別是影響到《奧胡斯公約》對公眾參與有要求的活動(dòng)。關(guān)于海上石油和天然氣勘探的計(jì)劃作業(yè)對環(huán)境的影響問題，《離岸指令》在關(guān)于公眾參與的規(guī)定上彌補(bǔ)了這一缺陷③。

2.鉆井采礦工人安全和健康的《92/91/CEE指令》加強(qiáng)

歐盟委員會(huì)沒有對原先設(shè)想會(huì)進(jìn)行修訂的關(guān)于鉆井采礦工人安全和健康的《92/91/CEE指令》加以修訂，反而重申了其在油氣安全領(lǐng)域的適用?！峨x岸指令》規(guī)定在制定最佳技術(shù)體系的相關(guān)階段與工人進(jìn)行磋商，從而提高了對工人的保護(hù)水平，后者需要經(jīng)過詳細(xì)評估，并得到管理當(dāng)局的認(rèn)可。在這方面，歐洲議會(huì)強(qiáng)調(diào)，由于有時(shí)極端的環(huán)境條件、長達(dá)12小時(shí)的工作時(shí)間和孤立狀況，離岸石油和天然氣作業(yè)對工人的健康和安全構(gòu)成極大的危險(xiǎn)。根據(jù)1992年11月3日理事會(huì)《92/91/EEC指令》關(guān)于

改善礦物開采行業(yè)工人的安全和健康保護(hù)的最低要求，應(yīng)就與工作安全和健康有關(guān)的事項(xiàng)咨詢工人和/或其代表，并允許他們參與有關(guān)工作安全和健康的所有問題的討論。歐盟倡議的最佳做法是由成員國在主管當(dāng)局、經(jīng)營者和業(yè)主以及工人代表組成的三方基礎(chǔ)上正式建立協(xié)商機(jī)制④

。

三、海洋環(huán)境保護(hù)優(yōu)先

考慮到在極端環(huán)境中勘探和開發(fā)碳?xì)浠衔飳θ祟惡铜h(huán)境構(gòu)成的日益嚴(yán)重的危險(xiǎn)，以及國家間法律的異質(zhì)性和國際法的缺陷，歐盟通過立法表明了將采取一切行動(dòng)來保護(hù)海洋環(huán)境的堅(jiān)定立場。海上石油或天然氣重大事故會(huì)造成巨大的環(huán)境損害，因此立法通過安全指令來降低油氣作業(yè)近海水域污染的風(fēng)險(xiǎn)，《離岸指令》被強(qiáng)調(diào)應(yīng)有助于確保海洋環(huán)境的保護(hù)，特別是最遲到2020年實(shí)現(xiàn)或保持良好的海洋環(huán)境狀況，與《海洋戰(zhàn)略框架指令》（2008/56/EC號指令）一起建立歐盟海洋環(huán)境政策領(lǐng)域的海洋環(huán)境保護(hù)行動(dòng)框架。

（一）以預(yù)防理念為核心

作為最基本的環(huán)境保護(hù)原則，預(yù)防原則被認(rèn)定為歐盟層面上的環(huán)境保護(hù)法律基準(zhǔn)。TFUE第191條確立了維護(hù)、保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量以及審慎和合理利用自然資源的目標(biāo)。它規(guī)定了一項(xiàng)義務(wù)，要求歐盟的所有行動(dòng)都有義務(wù)得到基于預(yù)防原則的高級保護(hù)的支持，并基于需要采取預(yù)防行動(dòng)的原則，事先對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測、分析和評估，將環(huán)境損害作為優(yōu)先事項(xiàng)從源頭預(yù)防。

1.預(yù)防為主的基本理念和目標(biāo)

《離岸指令》首先確立了預(yù)防為主的基本理念和目標(biāo)，通過設(shè)定目標(biāo)和全面徹底的風(fēng)險(xiǎn)評估以及可靠的管理制度取得理想的結(jié)果。該指令要求運(yùn)營商和業(yè)主承擔(dān)預(yù)防海上油氣作業(yè)重大事故的義務(wù)，經(jīng)營者應(yīng)編制公司重大事故預(yù)防政策，并建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測安排以確保該政策在其整個(gè)海上石油和天然氣作業(yè)中得到實(shí)施。公司重大事故預(yù)防政策應(yīng)考慮到操作員的主要責(zé)任，控制因其操作引起的重大事故的風(fēng)險(xiǎn)，并不斷改善風(fēng)險(xiǎn)管理，以確保在任何時(shí)候都有高水平的保護(hù)措施。經(jīng)營者和業(yè)主應(yīng)建立內(nèi)部完善的安全和環(huán)境管理體系，包括控制重大危險(xiǎn)的組織安排、準(zhǔn)備和提交關(guān)于重大危險(xiǎn)的報(bào)告、獨(dú)立核查計(jì)劃。為了預(yù)防和應(yīng)對重大事故，運(yùn)營商和業(yè)主應(yīng)全面和系統(tǒng)地識別油氣作業(yè)中可能進(jìn)行的所有危險(xiǎn)活動(dòng)和所有重大事故情景，包括重大事故對環(huán)境的影響。運(yùn)營商和業(yè)主還應(yīng)評估發(fā)生重大事故的可能性和后果，從而評估重大事故的風(fēng)險(xiǎn)和事前需要采取的必要預(yù)防措施，以及在發(fā)生重大事故時(shí)需要采取的必要應(yīng)急措施①。

2.預(yù)防政策專章

《離岸指令》的具體條款處處體現(xiàn)出預(yù)防性原則，尤其是第四章以獨(dú)立章節(jié)對預(yù)防政策進(jìn)行了具體的規(guī)定。經(jīng)營者和業(yè)主應(yīng)努力預(yù)防重大事故的發(fā)生，構(gòu)建公司內(nèi)部的重大事故預(yù)防政策和安全環(huán)境管理體系。以書面形式制定控制重大事故風(fēng)險(xiǎn)的總體目標(biāo)和具體安排，包括制定和實(shí)施公司重大事故預(yù)防政策的組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任、做法、程序、過程和資源。經(jīng)營者和業(yè)主與主管當(dāng)局協(xié)商，利用專業(yè)知識和信息編制或修訂有關(guān)海上石油和天然氣作業(yè)安全的關(guān)于整個(gè)設(shè)計(jì)和作業(yè)生命周期內(nèi)控制重大危險(xiǎn)的最佳做法的標(biāo)準(zhǔn)和指南，作為最低安全標(biāo)準(zhǔn)，它們必須遵循《離岸指令》附件六中的大綱規(guī)則。如果運(yùn)營商所進(jìn)行的油氣作業(yè)活動(dòng)顯著增加重大事故的風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營者應(yīng)采取適當(dāng)措施，甚至?xí)和Ｓ嘘P(guān)活動(dòng)，直至危險(xiǎn)消失或風(fēng)險(xiǎn)得到充分控制為止。

3.環(huán)境損害事前防范

《離岸指令》對責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定以事前防范為重點(diǎn)，體現(xiàn)了其以“預(yù)防性原則”為核心的基本精神。對環(huán)境損害的事前防范主要表現(xiàn)在油氣開發(fā)許可證的審批與核準(zhǔn)，以及預(yù)先金融擔(dān)保制度。只有申請人能夠證明其符合歐盟法令設(shè)立的條件，特別是具有海上油氣作業(yè)的技術(shù)能力和償付可能產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)債的財(cái)務(wù)能力，主管當(dāng)局才能頒發(fā)海上油氣勘探開發(fā)許可證。申請人的財(cái)務(wù)能力可以包括任何財(cái)務(wù)擔(dān)保，以涵蓋有關(guān)海上石油和天然氣作業(yè)可能產(chǎn)生的債務(wù)，包括國家法律規(guī)定的潛在環(huán)境損害責(zé)任。特別是在環(huán)境敏感的海洋，例如在緩解和適應(yīng)氣候變化方面發(fā)揮重要作用的生態(tài)系統(tǒng)，如鹽沼和海草床，以及海洋保護(hù)區(qū)等作業(yè)，對財(cái)務(wù)能力的要求將有更高標(biāo)準(zhǔn)

②。

金融擔(dān)保工具的主要功能是重新分配風(fēng)險(xiǎn)，使得較少發(fā)生的重大事故的成本分散到更小、更易于管理的償付中，確保對離岸油氣開發(fā)所造成的損害能夠得到強(qiáng)有力的償付。運(yùn)營商應(yīng)確保他們能夠獲得足夠的物質(zhì)、人力和財(cái)力資源，以防止重大事故的發(fā)生，而一旦發(fā)生也能夠迅速反應(yīng)并限制此類事故的損害后果?？沙掷m(xù)的金融擔(dān)保工具和其他財(cái)務(wù)安排，可以確保迅速和充分地處理賠償要求，包括越境事件的賠償付款。

（二）以科學(xué)的技術(shù)規(guī)范為基礎(chǔ)

《離岸指令》以科學(xué)的技術(shù)規(guī)范為基礎(chǔ)，務(wù)求規(guī)范科學(xué)性、專業(yè)性和標(biāo)準(zhǔn)化。歐盟立法重視監(jiān)管目標(biāo)的明確性及具體性， 并設(shè)定具體的數(shù)字作為立法所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，有機(jī)地結(jié)合行業(yè)相關(guān)工業(yè)技術(shù)規(guī)范而對法律條文進(jìn)行設(shè)計(jì)。作為代表歐盟海上油氣開發(fā)作業(yè)安全技術(shù)發(fā)展水平的《離岸指令》，可以作為勘探和生產(chǎn)許可證規(guī)則的技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)模板。

《離岸指令》規(guī)定，為確保海上油氣作業(yè)設(shè)計(jì)安全和運(yùn)行安全，業(yè)界必須遵循權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)和指南中定義的最佳做法?！峨x岸指令》鼓勵(lì)負(fù)責(zé)的操作員和業(yè)主根據(jù)最佳做法和標(biāo)準(zhǔn)在全球范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)。這種最佳做法和標(biāo)準(zhǔn)的一致適用應(yīng)成為歐盟內(nèi)的強(qiáng)制性規(guī)定，在成員國領(lǐng)土上注冊的經(jīng)營者和業(yè)主在成員國近海水域以外作業(yè)時(shí)，也要盡可能適用公司重大事故預(yù)防政策。這些標(biāo)準(zhǔn)和指南應(yīng)根據(jù)新的知識和技術(shù)進(jìn)行更新，以確保持續(xù)改進(jìn)。運(yùn)營商、業(yè)主和主管當(dāng)局應(yīng)合作，根據(jù)“深水地平線”事故和其他重大事故的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確定制定新的或改進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)的優(yōu)先事項(xiàng)。經(jīng)營者應(yīng)在合理可行的情況下盡量降低發(fā)生重大事故的風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)新的知識和技術(shù)發(fā)展，不斷審查降低風(fēng)險(xiǎn)措施的合理實(shí)用性，應(yīng)考慮與正在進(jìn)行的操作兼容的最佳實(shí)踐技術(shù)水平。[6]

《離岸指令》規(guī)定，成員國應(yīng)確保在海上石油和天然氣作業(yè)期間收集相關(guān)數(shù)據(jù)，并在發(fā)生重大事故時(shí)確保相關(guān)數(shù)據(jù)的安全，并適當(dāng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)收集。在這方面，會(huì)員國應(yīng)鼓勵(lì)使用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)手段，以促進(jìn)相關(guān)數(shù)據(jù)的可靠性和記錄，并防止可能的操縱。在歐盟一級，重要的是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得到相應(yīng)的立法支持，這些標(biāo)準(zhǔn)適用于成員國近海水域的所有近海設(shè)施，委員會(huì)應(yīng)進(jìn)一步分析適用于近海石油和天然氣作業(yè)的產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)。會(huì)員國應(yīng)采取適當(dāng)措施，在一個(gè)地理區(qū)域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)所有會(huì)員國之間反應(yīng)設(shè)備和專門知識的高度兼容性和互相操作性。成員國應(yīng)鼓勵(lì)工業(yè)界開發(fā)在整個(gè)地理區(qū)域內(nèi)能夠兼容和互操作的響應(yīng)設(shè)備和合同服務(wù)③。

四、歐盟海上油氣安全規(guī)則發(fā)展的國際影響

當(dāng)前，全球均面臨著海洋環(huán)境安全與能源安全的巨大危機(jī)，為實(shí)現(xiàn)對海洋環(huán)境的綜合治理，歐盟實(shí)行了一系列立法和修法的行動(dòng)。歐盟利用全球海洋發(fā)展大勢，為實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，并引領(lǐng)海上油氣安全規(guī)則的發(fā)展方向做出了巨大的努力。歐盟因《離岸指令》而修訂的其他法律與并入歐盟法系的區(qū)域性法律文件相互作用的結(jié)果是，《離岸指令》的影響已經(jīng)擴(kuò)大到成員國管轄海洋以外的地理范圍，其中的一些原則和理念甚至已經(jīng)對世界其他海洋區(qū)域產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

（一）強(qiáng)化區(qū)域間的多邊合作機(jī)制

雖然歐洲的近海石油和天然氣作業(yè)大都在北海，但必須指出，這些活動(dòng)是從地中海、黑海以及波羅的海發(fā)展起來的。在這些封閉或半封閉的海洋中，像“深水地平線”那樣的石油泄漏很可能影響到數(shù)個(gè)歐盟成員國，甚至一些歐盟以外的鄰國。由于歐盟各成員國在勘探開發(fā)許可、油氣作業(yè)安全和海洋環(huán)境保護(hù)等方面采用了各種不同的制度，這種異質(zhì)性不僅增加了風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和管理的復(fù)雜性，也影響了跨界事故應(yīng)急反應(yīng)的效率和協(xié)調(diào)。如何使同一海域的所有國家，即鄰國法律制度與歐盟成員國及歐盟海域的標(biāo)準(zhǔn)三者相一致？因?yàn)橛屑值暮Ｑ髣澖鐔栴}，這實(shí)際上是一個(gè)特別困難的挑戰(zhàn)。

為了應(yīng)對這個(gè)問題，《離岸指令》擴(kuò)大了其適用的地理范圍，覆蓋成員國的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，囊括了四個(gè)海洋區(qū)域。歐盟委員會(huì)鼓勵(lì)成員國間的密切合作，在不影響相關(guān)國際協(xié)定的情況下，與相鄰的第三國共同開展海上石油和天然氣作業(yè)，還允許地中海區(qū)域海洋污染應(yīng)急中心（REMPEC）積極準(zhǔn)備，參與海上油氣作業(yè)安全事故?！峨x岸指令》中規(guī)定，如果發(fā)生重大事故或有即將發(fā)生重大事故的危險(xiǎn)（尤其是可能造成跨界影響的重大事故），其管轄范圍內(nèi)的成員國應(yīng)毫不遲延地向歐盟委員會(huì)以及可能受該情況影響的成員國或第三國發(fā)出警告，并不間斷地為之后的緊急反應(yīng)提供有用的信息。然而《離岸指令》中沒有明確規(guī)定協(xié)同行為，在歐盟體系中，

相鄰第三國的石油和天然氣設(shè)施造成海洋污染的情況下，歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)可酌情依據(jù)區(qū)域海洋污染合作協(xié)定進(jìn)行協(xié)調(diào)，提供援助?！峨x岸指令》構(gòu)建了一個(gè)開放的體系。在海洋生態(tài)環(huán)境管理方面，歐盟不僅要求成員國之間協(xié)調(diào)、合作，也歡迎第三方國家或國際組織與歐盟成員國合作，并且要求各成員國要充分發(fā)揮非政府海洋組織的作用。盡管指令的許多條款與內(nèi)陸成員國（如奧地利、捷克、匈牙利、盧森堡和斯洛伐克）無關(guān)。但這些內(nèi)陸成員國在與第三國以及相關(guān)國際組織的雙邊交流中，也推廣了歐盟法律中離岸油氣開發(fā)安全方面的原則和高標(biāo)準(zhǔn)的適用。[7]

需要特別提出的是，在履行《離岸指令》規(guī)定的義務(wù)時(shí)，會(huì)員國的主權(quán)或主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)所涵蓋的海洋水域是《2008/56/EC指令》第4（1）條所確定的四個(gè)海洋區(qū)域，即波羅的海、東北大西洋、地中海和黑海的組成部分①。因此，作為優(yōu)先事項(xiàng)，歐盟在盡力加強(qiáng)與同樣對這些海洋區(qū)域擁有主權(quán)的第三國的協(xié)調(diào)。歐盟積極推動(dòng)區(qū)域合作框架和區(qū)域海洋公約的簽訂，以加強(qiáng)其在區(qū)域海上油氣作業(yè)規(guī)則制定上的領(lǐng)導(dǎo)力，最終將其石油和天然氣作業(yè)的安全模式推廣到其他非歐盟國家，區(qū)域倡議就是國際化多邊行動(dòng)的第一步。

（二）提升國際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的兼容化和統(tǒng)一化

歐盟委員會(huì)認(rèn)識到歐洲石油和天然氣公司越來越多地在歐盟之外開展業(yè)務(wù)，因此要求總部設(shè)在歐盟的公司在世界各地的所有業(yè)務(wù)應(yīng)遵守同樣的歐盟環(huán)境和安全標(biāo)準(zhǔn)，否則監(jiān)管當(dāng)局可以吊銷其執(zhí)照或許可證。在這一點(diǎn)上，《離岸指令》明確規(guī)定，成員國應(yīng)要求經(jīng)營者和業(yè)主確保其防止重大事故的公司政策文件也涵蓋其設(shè)在歐盟以外的離岸設(shè)施，并確保在其境內(nèi)登記并開展業(yè)務(wù)的公司在歐盟以外的境外業(yè)務(wù)，無論是作為許可證持有人還是作為經(jīng)營人都應(yīng)報(bào)告其參與業(yè)務(wù)的任何重大事故的情況。

《離岸指令》通過歐盟公司的海外業(yè)務(wù)增強(qiáng)其國際化影響，力求不限海洋區(qū)域的國家之間實(shí)現(xiàn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和專門知識的高度兼容性和互操性。 《離岸指令》規(guī)定，“成員國應(yīng)相互協(xié)調(diào)對歐盟以外地區(qū)有關(guān)的措施，以防止海上石油和天然氣作業(yè)安全的潛在不利影響”。這一規(guī)定目前已經(jīng)擴(kuò)展適用于在緩解氣候變化方面發(fā)揮重要作用的鄰近國際公海領(lǐng)域的北冰洋。歐盟鼓勵(lì)參加北極理事會(huì)的成員國積極促進(jìn)這一脆弱而獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)適用環(huán)境安全的最高標(biāo)準(zhǔn)，并盡早制定預(yù)防和應(yīng)對北極海洋石油污染的國際文書，使歐盟標(biāo)準(zhǔn)越來越發(fā)揮其國際影響力?！峨x岸指令》明確了歐盟引領(lǐng)國際海上油氣作業(yè)安全規(guī)則發(fā)展的野心，“委員會(huì)在有關(guān)全球和區(qū)域論壇上致力于在國際一級對海上石油和天然氣作業(yè)實(shí)行高安全標(biāo)準(zhǔn)，其中包括與北極水域有關(guān)的工作”，這項(xiàng)規(guī)定不是針對成員國的，而是全球?qū)用娴膰H行動(dòng)。這可能是歐盟在氣候變化和海洋治理方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的又一個(gè)預(yù)兆。[8]

五、歐盟指令對中國海上油氣作業(yè)安全規(guī)則的立法啟示

海洋油氣產(chǎn)業(yè)作為能源領(lǐng)域的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，其安全直接影響到中國經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。目前中國海上油氣作業(yè)溢油、?；沸孤┑拳h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大，現(xiàn)行法規(guī)體系仍存在著諸多不足，風(fēng)險(xiǎn)防控制度不完善，監(jiān)管制度不健全，缺少公眾參與和國際合作，海上油氣作業(yè)安全防范和應(yīng)急處置制度建設(shè)滯后，缺乏風(fēng)險(xiǎn)評估、事故報(bào)告、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、信息發(fā)布、部門間應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)作及保障等多方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等。歐盟先進(jìn)的環(huán)境立法在國際上得到公認(rèn)，其《離岸指令》中海洋環(huán)境污染防治規(guī)則作為歐盟在該領(lǐng)域最新、最為權(quán)威的法律文件，其演進(jìn)的過程、立法原則、主要內(nèi)容和特點(diǎn)都體現(xiàn)了歐盟在防治油氣開發(fā)中海洋環(huán)境污染立法理念的發(fā)展變化，為中國海上油氣作業(yè)安全立法的完善提供了經(jīng)驗(yàn)。

（一）強(qiáng)化分級管理的風(fēng)險(xiǎn)防控體系

長期以來，中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域普遍不同程度地存在“重救援輕防范”的觀念，對各類可能造成嚴(yán)重海洋生態(tài)環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)源關(guān)注度嚴(yán)重不足，導(dǎo)致污染事故頻發(fā)。因此建立運(yùn)營商和企業(yè)內(nèi)部的安全及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)已經(jīng)迫在眉睫。

安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系應(yīng)包括以下內(nèi)容：組織結(jié)構(gòu)、識別和評估重大危險(xiǎn)的可能性和潛在后果、撰寫重大危險(xiǎn)報(bào)告并將環(huán)境影響納入重大事故風(fēng)險(xiǎn)評估、正常運(yùn)行期間對重大危險(xiǎn)的控制、應(yīng)急計(jì)劃和反應(yīng)、限制對環(huán)境的損害、績效監(jiān)測、獨(dú)立審查與核準(zhǔn)、參加三方協(xié)商的措施以及這些協(xié)商產(chǎn)生的行動(dòng)如何實(shí)施。

經(jīng)營者在風(fēng)險(xiǎn)管理中應(yīng)特別注意對所有安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵系統(tǒng)的可靠性和完整性的評估，并將其檢查和維護(hù)系統(tǒng)建立在達(dá)到所需的安全和環(huán)境完整性水平的基礎(chǔ)上。經(jīng)營者是風(fēng)險(xiǎn)控制的主要責(zé)任人，負(fù)有以下義務(wù)：應(yīng)采取適當(dāng)措施，確保在合理可行的情況下，危險(xiǎn)物質(zhì)不會(huì)從用于安全限制的管道、容器和系統(tǒng)溢出;操作員和業(yè)主應(yīng)確保密封屏障的單一故障不會(huì)導(dǎo)致重大事故;經(jīng)營者有義務(wù)編制可用設(shè)備的所有權(quán)、位置、運(yùn)輸和安裝時(shí)的部署方式以及與執(zhí)行內(nèi)部應(yīng)急計(jì)劃相關(guān)的任何實(shí)體的清單。清單應(yīng)確定適當(dāng)?shù)拇胧?，以確保設(shè)備和程序保持在可操作的狀態(tài);確保適當(dāng)?shù)募軜?gòu)，監(jiān)察所有有關(guān)法例條文的遵守情況，把控制重大危險(xiǎn)和保護(hù)環(huán)境方面的法定職責(zé)納入標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序內(nèi);特別注意建立和維護(hù)一種強(qiáng)大的安全文化，使其有很高的持續(xù)安全運(yùn)行的可能性，包括通過各種方式確保工人的合作。除此之外還應(yīng)該構(gòu)建多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制;細(xì)化重點(diǎn)區(qū)域海洋生態(tài)災(zāi)害和環(huán)境污染事故監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急處置要求;明確事件報(bào)告和信息發(fā)布的要求等。通過企業(yè)、地方和國家共同構(gòu)建強(qiáng)化分級管理的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

（二）完善系統(tǒng)高效的監(jiān)督管理體系

目前相關(guān)監(jiān)管部門在海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、應(yīng)急處置等方面職責(zé)劃分不清晰、不合理。缺少關(guān)于地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核制度，以及關(guān)于企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度的規(guī)定。綜合性管理制度缺失，地方政府及其相關(guān)部門治理監(jiān)管責(zé)任很難落實(shí)。為完善系統(tǒng)高效的監(jiān)管體系，可以參考?xì)W盟的做法，構(gòu)建預(yù)防重大事故的監(jiān)管框架。這個(gè)監(jiān)管框架包括經(jīng)營者和業(yè)主按照規(guī)定分別提交的關(guān)于重大危險(xiǎn)的報(bào)告以及油井作業(yè)通知和聯(lián)合作業(yè)通知中提到的計(jì)劃中確定的措施;經(jīng)營者和所有者在任何合理時(shí)間在主管當(dāng)局指示下采取行動(dòng)的與石油和天然氣作業(yè)有關(guān)的設(shè)施或船只的運(yùn)輸，為促進(jìn)主管當(dāng)局的監(jiān)督，包括檢查、調(diào)查和執(zhí)行法規(guī)的情況;主管當(dāng)局根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理，特別是根據(jù)企業(yè)提交的關(guān)于重大危險(xiǎn)的報(bào)告和其他文件的情況，制定有效監(jiān)督（包括檢查）重大危險(xiǎn)的年度計(jì)劃，并定期審查計(jì)劃的有效性，采取任何必要措施加以改善。

完善系統(tǒng)高效的監(jiān)管體系，還要強(qiáng)化海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度，明確“三線一單”制度規(guī)定，完善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系?？梢钥紤]在中國建立健全重點(diǎn)海域聯(lián)防聯(lián)控和綜合治理制度，建立實(shí)施“灣長制”，完善海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)視管理制度，建立定期化海洋污染基線和生態(tài)環(huán)境本底調(diào)查制度。努力做到事前、事中、事后全程監(jiān)管，即：事前作好風(fēng)險(xiǎn)評估，強(qiáng)化預(yù)警監(jiān)測，完善應(yīng)急準(zhǔn)備;事中及時(shí)上報(bào)險(xiǎn)情，權(quán)責(zé)明晰，多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)有效應(yīng)對;事后及時(shí)更新發(fā)布相關(guān)信息，跟進(jìn)賠償/補(bǔ)償以及生態(tài)修復(fù)整治。做到法律法規(guī)“全程在線”，事故處理“全程管用”。

（三）構(gòu)建公開透明的公眾參與機(jī)制

目前中國相關(guān)法律中對于海上油氣作業(yè)安全信息公開發(fā)布等方面未作要求，導(dǎo)致中國在海上油氣開發(fā)以及海洋環(huán)境污染事故應(yīng)急響應(yīng)過程中，相關(guān)企業(yè)和單位未能及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地公開發(fā)布細(xì)節(jié)，公眾難以及時(shí)準(zhǔn)確地獲取中國海上油氣開發(fā)環(huán)境的官方信息。

要構(gòu)建公開透明的公眾參與機(jī)制，確保早期和有效的公眾參與，首先應(yīng)讓公眾了解海上石油和天然氣作業(yè)對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，那么如何實(shí)現(xiàn)信息透明和共享就變得非常重要。參考?xì)W盟的做法，通常情況下可以通過以下方式公開信息：主管機(jī)構(gòu)在計(jì)劃允許勘探作業(yè)的地方，通過公告或電子媒體等適當(dāng)手段通知公眾;確定必須通知的公眾群體，包括被允許的勘探作業(yè)決定影響或可能影響的公眾，包括促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)非政府組織和其他社會(huì)團(tuán)體;向公眾提供關(guān)于這些計(jì)劃的行動(dòng)的相關(guān)信息，包括關(guān)于參與決策的權(quán)利的信息，以及可以向誰提交評論或問題的信息。

歐盟在公眾獲取信息后同樣提供了公眾參與程序性權(quán)利，對此中國可以根據(jù)具體國情加以借鑒。公眾參與的具體渠道可以包括：在作出允許勘探開發(fā)作業(yè)的決定之前，公眾有權(quán)在所有選項(xiàng)都開放的時(shí)候發(fā)表評論和意見;環(huán)境影響評價(jià)過程中應(yīng)適當(dāng)考慮公眾參與的結(jié)果;主管機(jī)構(gòu)在審查公眾發(fā)表的評論和意見后，應(yīng)立即向公眾通報(bào)作出的決定及其原因和作出這些決定的依據(jù)，包括公眾參與進(jìn)程的信息。

（四）加強(qiáng)國際合作

鑒于海上石油和天然氣作業(yè)可能對另一個(gè)國家的環(huán)境產(chǎn)生重大不利影響，有必要根據(jù)跨境環(huán)境影響評估進(jìn)行國際合作。通過國家之間以及國家與石油和天然氣行業(yè)之間系統(tǒng)的和有計(jì)劃的合作，以及通過共享兼容的應(yīng)急資產(chǎn)，包括專門知識和技術(shù)，使重大事故的應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)急規(guī)劃更加有效。在適當(dāng)情況下，這些應(yīng)對措施和規(guī)劃還可以利用區(qū)域海事安全組織內(nèi)部現(xiàn)有的資源和援助，或建立區(qū)域海上油氣作業(yè)事故賠償基金等。

中國的主管當(dāng)局可以定期與相鄰海域國家主管當(dāng)局交流知識、信息和經(jīng)驗(yàn)（特別是海上石油和天然氣作業(yè)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理、重大事故預(yù)防、符合性核查和應(yīng)急反應(yīng)措施的運(yùn)作情況），并與業(yè)界、其他利益攸關(guān)方和區(qū)域或國際組織就有關(guān)國家法律的適用問題進(jìn)行磋商。中國可與鄰國首先建立區(qū)域聯(lián)盟，主管當(dāng)局參與制定明確的聯(lián)合優(yōu)先事項(xiàng)，共同協(xié)商編制和更新海上油氣作業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)和指南，以促進(jìn)海上石油和天然氣作業(yè)最佳做法的實(shí)施，并擴(kuò)大中國在全球海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)則制定領(lǐng)域的話語權(quán)。

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收稿日期：2019-11-02

基金項(xiàng)目：2018年國家社科基金新時(shí)代海洋強(qiáng)國建設(shè)重大研究專項(xiàng)“中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系研究”（18VHQ015），中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)2019年重點(diǎn)科學(xué)研究培育項(xiàng)目“‘海洋命運(yùn)共同體視角下中國參與全球海洋生態(tài)治理角色定位及路徑研究”（3132019360），遼寧省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“遼寧省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例的制定研究”（L13BFX007）

作者簡介：樊威（1977-），女，黑龍江哈爾濱人，法學(xué)博士，大連海事大學(xué)法學(xué)院講師，E-mail：fanwei@dlmu.edu.cn。

① 參見Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre daction communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin， JOUE no L 164 du 25 juin 2008， consid. n° 3。

② 參見Résumé de lanalyse dimpact accompagnant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 2011 relatif à la sécurisation des activités de prospection，dexploration et de production pétrolières et gazières en mer， SEC （2011） 1294 final， p. 2。

① 參見Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 2011， op. cit.， p. 6。

② 參見Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 2011， op. cit.， p. 12。

③ 參見Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 2011， op. cit.， p. 7。

④ 參見Lexplosion de Deepwater Horizon fit incidemment imploser une administration fédérale connue pour avoir été impliquée dans des activités de collusion avec lindustrie pétrolière ainsi que de corruption： le Minerals Management Service （MMS）; Renommée le 21 juin 2010 Bureau of Ocean Energy Management， Regulation and Enforcement （BOEMRE）， lagence sera finalement， le 1er octobre 2011， scindée en deux entités distinctes： le Bureau of Ocean Energy Management （BOEM） et le Bureau of Safety and Environmental Enforcement （BSEE）; seul ce dernier est membre du Forum international des régulateurs （IRF）。

⑤ 參見Décision de la Commission du 19 janvier 2012 instituant le Groupe des autorités du pétrole et du gaz en mer de lUnion européenne， JOUE no C 18 du 21 janvier 2012， p. 8。

① 參見Communication de la Commission du 12 octobre 2010， op. cit.， p. 11。

② 參見Règlement （UE） no 100/2013 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2013 modifiant le règlement （CE） n° 1406/2002 instituant une Agence européenne pour la sécurité maritime， JOUE no L 39 du 9 février 2013， p. 30。

③ 參見Communication de la Commission du 12 octobre 2010， op. cit.， p. 11。

④ 參見Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 2011， op. cit.， p. 13。

① 參見Résolution du Parlement européen du 13 septembre 2011， op. cit.， § 12。

① 參見Résolution du Parlement européen du 13 septembre 2011， op. cit.， § 12。

② 參見Communication de la Commission du 12 octobre 2010， op. cit.， p. 8 et 9。

③ 參見Résolution du Parlement européen du 13 septembre 2011， op. cit.， § 28。

④ 參見Communication de la Commission du 12 octobre 2010， op. cit.， p. 5。

① 參見Directive 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer et modifiant la directive 2004/35/CE，JOUE no L 178 du 28 juin 2013， p. 66。

② 參見Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution résultant de lexploration et de lexploitation du plateau continental， du fond de la mer et de son sous-sol， JOUE no L 4 du 9 janvier 2013， p. 15。

③ 參見Règlement （UE） no 100/2013， op. cit.， art. 2， § 5， al. 2。

① 參見Directive 2008/56/CE， op. cit.， art. 2， § 1。