新冠病毒疫情下的郵輪檢疫處置問題初探

彭先偉　吳亞男

摘要：由于新冠病毒疫情，有的國家禁止受影響的郵輪入境，有的國家則禁止乘客和船員下船。從國際衛(wèi)生法的角度來看，除非沿岸國不具備執(zhí)行世界衛(wèi)生組織《國際衛(wèi)生條例（2005）》規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，則不應拒絕郵輪入境。但是，對郵輪入境后具體應采取何種檢疫（隔離）措施，則可以依據(jù)國內(nèi)法來進行。就沿岸國在疫情之中的國際義務問題，不宜僅僅從海洋法的角度進行考慮，而應主要從衛(wèi)生法的角度進行分析?！秶H衛(wèi)生條例（2005）》規(guī)定了國家的衛(wèi)生核心能力建設義務，且對港口的核心衛(wèi)生能力提出了要求。從國家的衛(wèi)生能力建設義務，以及港口被世界衛(wèi)生組織認證為國際衛(wèi)生港口所帶來的經(jīng)濟利益的角度講，郵輪入境國家負有相應的國際義務。但是，《國際衛(wèi)生條例（2005）》對衛(wèi)生能力具體內(nèi)容規(guī)定得比較原則性，缺乏具體量化的規(guī)定，導致了沿岸國將乘客和船員隔離在船上禁止下船的現(xiàn)象。鑒于此，有必要從國際社會整體的角度進行考慮，完善相關國家在港口衛(wèi)生能力建設方面的法律制度，促進各國共同合力，避免郵輪產(chǎn)生大規(guī)模的人道主義災難。同時，中國可以以此次疫情為契機，大力推動港口衛(wèi)生能力建設，助力郵輪行業(yè)的恢復和發(fā)展。

關鍵詞：新冠病毒;《國際衛(wèi)生條例（2005）》;國際法義務;檢疫措施;國際衛(wèi)生港口

中圖分類號：D922.294文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2020）01-0020-08

A preliminary research on the quarantine measures of cruise vessels in novel coronavirus outbreak

—from the perspective of international health lawPENG Xian-wei1，2，WU Ya-nan1

（1.DeHeng Law Office （Beijing），Beijing 100033，China; 2.Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）

Abstract：Due to theCOVID-19 outbreak， some countries refused port entry of cruise vessels and some countries prohibited disembark of people on board. From the perspective of international health law， unless the state has no capacity to enforce the

International Health Regulations [STBX]（2005）[STBZ] of World Health Organization （WHO）， entry of cruise lines shall not be prohibited. However， as to the issue how to conduct the quarantine measures once the cruise vessel has entered a coastal state， it can be done in accordance with the laws of that coastal state. The international obligations of the coastal statein the virus outbreak should not be analyzed only from the perspective of the law of the sea，instead， it should be analyzed mainly from the view of international health law.

International Health Regulations[STBX] （2005）[STBZ] have set out the regulations concerning the states international responsibility of building core health capacity， and have provided for the rules regarding ports core health capacity as well. From the perspective of the coastal states responsibility of building core health capacity and the economic benefits obtained by ports when accredited as international health port by WHO， the coastal states where cruise vessels entered should have corresponding responsibilities. However， International Health Regulations[STBX] （2005）[STBZ] have no detailed and quantified rules regarding the core capacity building responsibility， resulting in the problem that some states prohibited the disembark of people in cruise vessels. As such， it is necessary to have the joint efforts from the international community as a whole to improve the current legal system on the ports core capacity building responsibility， so as to avoid large scale humanitarian crisis on board cruise vessels. Meanwhile， China can take this virus outbreak as an opportunity and try to elevate Chinese ports ability to build core health capacity， so as to facilitate the recovery and development of cruise industry.

Key words：COVID-19;International Health Regulations，[STBX]2005[STBZ];international responsibility;quarantine measures;international health ports

一、新冠病毒肆虐下郵輪行業(yè)的困境

2020年初新冠病毒爆發(fā)以來，無論是陸地還是海上，許多行業(yè)都受到了巨大的影響。以郵輪行業(yè)為例，最近最令人關注的當屬“鉆石公主”號和“威士特丹”號郵輪。前者在日本橫濱港口被隔離了近一個月，甚至被新聞媒體稱為“海上監(jiān)獄”“現(xiàn)實版恐怖郵輪”“海上病毒培養(yǎng)皿”。截至2020年2月20日，“鉆石公主”號郵輪上3 711名乘客和船員中，2 404人接受了檢測，542人確診新冠肺炎，陽性率高達22.6%。與“鉆石公主”號相比，“威士特丹”號的處境可能更加悲慘。該輪2020年2月1日從中國香港出發(fā)，停靠中國臺灣南部的高雄后，被拒絕進入北部的基隆港。2月7日，“威士特丹”號?？宽n國的計劃被取消。2月11日，被多地拒絕停泊、在海上漂泊了多天的“威士特丹”號又被泰國拒絕?？俊Ｒ恢钡?月12日，“威士特丹”號向柬埔寨發(fā)出了?？空埱蠓阶罱K得到接受。在海上漂流了13天后，2月13日該輪終于?？吭诩砥艺奈鞴烁郏丝完懤m(xù)下船。

本次郵輪疫情引起了各方的高度關注，尤其是如何處理郵輪因主管機關檢疫處置而遭受的困境，法學界許多專家學者對此撰文進行了多角度的分析。從法律的角度講，對這一問題的研究需要考慮的因素比較多，包括海洋法（《聯(lián)合國海洋法公約》等）、國際衛(wèi)生法、國際人權法、國際海運法、世界貿(mào)易組織（WTO）及其相關國際海運服務貿(mào)易規(guī)則，以及國際投資法（國家對郵輪投資者的投資保護）等。當然，在目前的形勢下，人命安全是第一位的。對該問題之法律應對研究，主要也應從國際衛(wèi)生法的角度入手，從國家的衛(wèi)生權力和義務兩個角度進行分析，研究對策。

[HS（2〗二、從國家衛(wèi)生權力的角度看郵輪的應急處置問題

[HS）]首先，由于新冠肺炎超強的傳染能力以及其隱蔽性（無癥狀感染），很多國家和地區(qū)可能都不得不采取史無前例的隔離措施。甚至，2020年東京夏季奧運會都可能因此取消。因此，有些沿岸國家會出于自保的考慮，拒絕郵輪入境。但是，對于此種拒絕入境措施而言，其是否合理合法，值得考慮。而且，對于已經(jīng)入境的郵輪而言，如何處理就成了一個非常棘手的問題。可以理解的是，郵輪上船員宿舍和很多旅客的房間比較狹小、密閉。而且，由于郵輪通風系統(tǒng)的設計原因，在郵輪無法做到醫(yī)院級別滅菌殺毒過濾的前提下，疊加郵輪的艙室結構布置特點，只要有潛在的病毒攜帶者在船，郵輪的艙室通風系統(tǒng)難免就會成為一個明顯的傳播源，導致更多人交叉感染。[1]即便是沒有感染的人，在這種壓抑的環(huán)境之中進行隔離，可能會因為心理壓力過大而免疫力下降，繼而導致感染幾率的增加。那么，

需要考慮的問題是，沿岸國政府（例如日本）主管機關禁止乘客和船員下船，這種措施的法律依據(jù)何在？

（一）《國際衛(wèi)生條例》下的船舶衛(wèi)生檢疫問題

關于船舶衛(wèi)生檢疫問題，世界衛(wèi)生組織《國際衛(wèi)生條例（2005）》對此有專章（第二章 對交通工具和交通工具運營者的特別條款）進行規(guī)定。其中，第28條（入境口岸的船舶和航空器）規(guī)定：

[HTF]“一、除第四十三條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定之外，不應當因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸?？?。但是，如果入境口岸不具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，可命令船舶或航空器在自擔風險的情況下駛往可到達的最近適宜入境口岸，除非該船舶或航空器有會使更改航程不安全的操作問題。

二、除第四十三條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定之外，締約國不應該出于公共衛(wèi)生理由拒絕授予船舶或航空器‘無疫通行，特別是不應該阻止它上下乘客、裝卸貨物或儲備 用品，或添加燃料、水、食品和供應品。”

《國際衛(wèi)生條例（2005）》第43條對“額外的衛(wèi)生措施”作了詳細的規(guī)定，而采取這一措施需要遵守的原則可以歸納為：（1）保護性原則，即采取此種額外的措施，可獲得與世界衛(wèi)生組織的建議相同或更大程度的健康保護;（2）適當性原則，即額外的措施應盡量減小對旅行和貿(mào)易不必要的限制;（3）科學性原則，即應遵守循證（Evidence-Based）原則，采取額外衛(wèi)生措施應該基于客觀證據(jù)所反映出來的事實和現(xiàn)象。第43條第3款特別規(guī)定：“締約國執(zhí)行本條第一款所述并對國際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施時，應該向世界衛(wèi)生組織提供采取此類措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和有關科學信息?！本捅緱l而言，所謂“明顯干擾”一般是指拒絕國際旅行者或者交通工具入境

、出境、延誤入境或出境24小時以上。對此，世界衛(wèi)生組織2016年出版的《船舶公共衛(wèi)生事件管理手冊》（

Handbook for Management of Public Health Events on Board Ships）第8.4條也特別指出：禁止船舶進出港（refusal of departure or entry of a ship）也是一種額外衛(wèi)生措施。[2]因此，拒絕入境（refusal of entry），或者拒絕下船導致延誤（delay）超過24小時，都屬于“額外的衛(wèi)生措施”。

[JP2]結合《國際衛(wèi)生條例（2005）》第28條和第43條的內(nèi)容可知，原則上締約國不應當因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸?？?，也不應該阻止乘客上下，但在滿足一定條件時，締約國可以采取包括禁止入境在內(nèi)的“額外的衛(wèi)生措施”。[JP]

值得注意的是，就“額外的衛(wèi)生措施”而言，第28條第1款和第2款有個非常大的區(qū)別在于，第1款強調(diào)了入境口岸是否具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，

第2款則沒有。因此，與第28條第2款“無疫通行”（即不再登輪查驗，船舶靠泊后可直接裝卸貨物和上下人員）不一樣的是，第28條第1款隱含的含義是，締約國是否可以采取禁止入境的措施取決于港口是否具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力。

換句話講，就是否可以采取禁止入境措施而言，港口的衛(wèi)生能力屬于第43條的例外的例外。港口如具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，則不得拒絕船舶入境。

從原理上講，港口如具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力還拒絕船舶入境，那么船舶可能就無法入境添加油水、補給等。如果港口都這么拒絕，船舶只能在海上“流浪”，船上人員很快會陷入饑寒交迫的局面。因此，除非入境口岸不具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，否則拒絕船舶入境既不合理也不合法。當然，入境后，主管機關則可以依據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》第25條（關于過境船舶和航空器）對其進行監(jiān)管，例如要求其添加補給后離境等。

關于船舶入境后的衛(wèi)生檢疫措施問題，如上所述，無論港口是否具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，其都可以采取額外的措施。對此，世界衛(wèi)生組織2016年出版的《船舶公共衛(wèi)生事件管理手冊》（Handbook for Management of Public Health Events on Board Ships）第8.1.10條（限制/拒絕旅客的入境或出境）也規(guī)定：“為防止疾病國際傳播以及根據(jù)實際情況（depending on the situation）……疑似或感染人員可拒絕其入境或出境?！睆谋緱l之規(guī)定可以看出，關于船舶入境后人員是否可以入境（即下船）的問題，各國有很大的自由裁量權利，可以根據(jù)“實際情況”決定是否準許人員進入。因此，不難理解為何對于日本政府決定讓“鉆石公主”號郵輪所有人員在船上隔離兩周的決定，世界衛(wèi)生組織有關部門人士曾在2020年2月7日的記者會上表示：“可以理解，站在日本立場上必須采取徹底措施?！盵3]

（二）日本國內(nèi)法律規(guī)定

日本官房內(nèi)閣廣報室（Cabinet Public Relations Office，Cabinet Secretariat）2020年2月5日發(fā)布的關于“新型冠狀病毒感染癥對策本部會議信息簡報（第5次）”中記載：“由于2月3日發(fā)現(xiàn)了‘鉆石公主號下船的旅客有人確認感染病毒，我們根據(jù)《檢疫法》對該輪實施船上隔離。”[4]可見，日本政府要求所有人員在船上隔離，并不是基于國際衛(wèi)生相關規(guī)定，而主要是基于其本國的法律。

在日本，與傳染病以及檢疫相關的法律有《傳染性疾病預防法》（Infectious Diseases Prevention Act）和《檢疫法》（Quarantine Act）等。其中，日本首相提及的《檢疫法》第4條規(guī)定，在某些情況下檢疫官可以禁止船舶進港（prohibition of entry into port）;第5條則規(guī)定，對于外國船舶，在通過檢疫之前任何人不得下船或者卸載貨物。[5]對此，有日本專家認為，依據(jù)日本的檢疫控制法律，如果船舶有疫情且此種疫情在其他國家已經(jīng)被確認，為防止病原體進入日本，以及為保護日本本國人民的生命健康，檢疫官可以要求一類傳染病疑似感染者或者新型流感的疑似感染者待在指定的地點，或者待在船上（stay at the designated facility or on the vessel）。[6]此外，2012年，日本還特別制定了《新型流感特別措施法》（Special Measures Act on New Influenza）。2013年6月7日，日本發(fā)布了《應對流行性感冒以及新型傳染疾病國家行動方案》（National Action Plan for Pandemic Influenza and New Infectious Diseases），其中也提及政府可以加強檢疫控制，隔離入境口，限制人員活動[strengthening immigrant quarantine （isolating entrants and restricting of activities）]。[7]

值得提及的是，在世界衛(wèi)生組織《國際衛(wèi)生條例（2005）》起草過程之中，日本政府曾提交了一份函件，其中特別指出：“《國際衛(wèi)生條例（2005）》不應超越國家主權，但如果二者發(fā)生沖突，《國際衛(wèi)生條例（2005）》應有相應的機制來處理這一問題?！盵8]因此，從日本國內(nèi)的法律角度講，日本政府禁止下船的決定，與《國際衛(wèi)生條例（2005）》的精神并不沖突。

（三）基于中國國內(nèi)法律角度的比較分析

就船舶衛(wèi)生檢疫，中國與之相關的法律法規(guī)有《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法（2018年修正）》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細則（2016年修訂）》以及國家質(zhì)檢總局發(fā)布的《國際航行船舶出入境檢驗檢疫管理辦法（2018年第三次修正）》等。其中，《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細則（2016年修訂）》第9條規(guī)定，在國內(nèi)或者國外檢疫傳染病大流行的時候，國務院衛(wèi)生行政部門應當立即報請國務院決定采取檢疫措施。這些措施包括封鎖陸地邊境、國界江河的有關區(qū)域，但并不包括入境港口、降落機場。反之，根據(jù)第9條第4款，對來自國外疫區(qū)的船舶、航空器，中國要指定第一入境港口、降落機場，沒有經(jīng)第一入境港口、機場檢疫的，不準進入其他港口和機場。因此，在中國法律環(huán)境下，中國并不能拒絕郵輪入境。但是，關于郵輪入境后人員下船問題，從上述法律法規(guī)的條文來看，其規(guī)定得比較原則，并未直接規(guī)定在何種情況下可以禁止船員和旅客下船。

關于郵輪口岸衛(wèi)生檢疫，中國有諸多法規(guī)、標準等對此予以規(guī)范。其中，2009年國家質(zhì)檢總局發(fā)布的《關于印發(fā)〈國際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應急處置技術方案〉的通知》（國質(zhì)檢衛(wèi)〔2009〕72號）第三部分（現(xiàn)場處置）第1條（現(xiàn)場會議）第3款（決策部署）規(guī)定：“3.現(xiàn)場指揮小組根據(jù)評估結果決定船舶是否需要延期開航以及人員是否可以上下等重要事項，及時通知各相關部門?！钡?款（檢疫措施）規(guī)定：“根據(jù)排查結果，對船上人員分別采取隔離或移送指定醫(yī)療機構等措施。隔離方式包括但不僅限于醫(yī)院隔離、船上隔離、指定場所隔離等?！?/p>

2016年，國家質(zhì)檢總局發(fā)布了《出入境郵輪檢疫管理辦法》（總局令第185號），其中第32條規(guī)定：“郵輪發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應當依法對受染人員實施隔離，隔離期限根據(jù)醫(yī)學檢查結果確定;對疑似受染人員依法實施就地診驗或者留驗，就地診驗或者留驗期限自該人員離開感染環(huán)境的時候算起，不超過該傳染病的最長潛伏期。郵輪上發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，郵輪運營方可以提出申請，經(jīng)檢驗檢疫部門同意，在郵輪上實施隔離留驗;對不具備隔離留驗條件的，應當轉(zhuǎn)送至指定醫(yī)療機構。”2018年《出入境郵輪檢疫管理辦法》進行了修訂，但該條并無變化。

從地方政府的角度講，關于郵輪旅游突發(fā)事件應急，目前已經(jīng)出臺的有《深圳市郵輪旅游突發(fā)事件應急預案（2017）》，但其只是

在第4條第6款第1項

較為籠統(tǒng)地規(guī)定：“現(xiàn)場指揮部根據(jù)情況組織有關專家，初步評估突發(fā)事件后果和事態(tài)發(fā)展狀況，迅速制定人員搜救、險情排除、危險源控制等應急處置方案?！?/p>

綜上，從中國相關船舶衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)來看，郵輪衛(wèi)生檢疫隔離方式包括但不僅限于醫(yī)院隔離、船上隔離、指定場所隔離等。實務之中，中國有檢驗檢疫專家提出：“對是否恢復上下客和船舶繼續(xù)航行的建議：在發(fā)生高度風險或高度危險疫情事件時，采取高級別現(xiàn)場檢疫管理模式，不準予人員上下，船舶暫停航行。待處置措施實施后，若發(fā)病人數(shù)明顯下降得到控制，再允許一般人員上下，船舶可以繼續(xù)航行。若疫情不能有效控制，則不準予人員上下，船舶暫停航行。”[9]可見，如果是在中國，船上是可以作為隔離場所的，但前提是船上具備“隔離留驗條件”。在發(fā)生高風險疫情時，禁止上下船也是符合實際的做法。

但是，上述法律、法規(guī)以及專家意見都沒有進一步明確，如果是在船上隔離，具體該如何操作。對此，或許可以考慮參考美國霍夫斯特拉大學（Hofstra University in New York）的Jean-Paul Rodrigue教授指出的操作方法：“一般的，例如諾如病毒（norovirus）爆發(fā)后，船員和乘客都會被要求下船，船舶則從頭到尾進行徹底清理。船舶會被清空，所有地方都要全部進行擦拭，有的還要進行熏蒸。”[10]因此，如果依據(jù)國內(nèi)法決定在船上進行隔離，或許可以考慮在碼頭前沿搭建臨時的活動板房，使用生化應急轉(zhuǎn)運擔架（負壓隔離倉）、集裝箱生化隔離系統(tǒng)（CBCS）等，將船上人員先暫時撤到碼頭前沿。如活動板房空間不夠，再把部分無癥狀人員或者輕癥人員暫時撤離到碼頭候船大廳。然后，對郵輪所有部位（尤其是空調(diào)系統(tǒng)）整體消毒后，乘客和船員再上船進行隔離。

三、政府口岸衛(wèi)生能力建設的國際義務

（一）《國際衛(wèi)生條例》下的口岸衛(wèi)生核心能力建設義務

如上分析，禁止乘客下船也好，不允許船舶入境進港也罷，更多的是涉及沿岸國對此的入境檢疫管理權力。很多觀點認為，沿岸國可以采取“自?！贝胧?。但是，相關國家對此是否具有義務或者責任，則爭議很大。對此，最近有新聞報道稱，《日本經(jīng)濟新聞》2020年2月18日從法理角度討論了“郵輪爆發(fā)疫情”，結論是國際法上日本無義務應對。其后，國內(nèi)媒體也邀請了很多專家，進行了諸多的討論。例如，國內(nèi)媒體發(fā)布的《重磅法學專家答疑：誰該為“鉆石公主”號近17%感染率負責？》《背鍋？甩鍋？“鉆石公主”號疫情擴大，日媒不干了：按國際法該英國負責》，以及《日媒抱屈：“鉆石公主”郵輪船籍為英國，國際法上日本無義務應對》等文章對此進行了分析。

從這些文章的內(nèi)容來看，無論是國內(nèi)媒體還是國外媒體，主要觀點可以歸納為：第一，本案的處理應依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，以及該公約所規(guī)定的“船旗國”原則進行，并據(jù)此劃分公海上和靠岸后各國的義務。第二，疫情是公海航行期間擴散的，公海上航行的船舶應該由船旗國英國管轄，英國政府有義務承擔檢疫責任，日本對此沒有義務，或者英國應對“鉆石公主”號郵輪承擔首要責任。停靠在橫濱港后，則由英國政府和日本政府共同負責。

對此，首先，此次郵輪疫情問題涉及的法律顯然不僅僅是是海洋法。海洋法也僅僅為聯(lián)合國體系下的一個部門法而已，而且其調(diào)整的主要是海洋法律事務，基本上不涉及衛(wèi)生問題。本次事件雖然發(fā)生在船舶上，但其更多的是國際衛(wèi)生法問題，和海洋法本身關系不大。僅僅從海洋法這一個部門法的角度分析，得出的結論難言完整、準確。

而且，在目前還沒有弄清病毒傳播途徑的情況下，“疫情是公海航行期間擴散的”這一判斷缺少事實依據(jù)。

其次，國家就公海上船舶的管轄權和國家應承擔的義務（responsibility）或者責任（duty），二者是不同的概念，不能直接關聯(lián)在一起。所謂管轄權（jurisdiction），是國家在國際法上的一項基本權利，包括立法、司法、執(zhí)行（例如懲罰違法行為）等方面內(nèi)容。[11]但船旗國和沿岸國的管轄權以及該權力的行使及其與國家的義務或者責任之間的關系，從管轄權這個詞本身無法得出相應的結論。而且，這里所謂的義務和責任到底指什么，具體包含哪些內(nèi)容，從管轄權這個詞本身得不出具體的內(nèi)容。試問，如果船旗國因為有管轄權就有義務，那么英國作為船旗國，具體義務包括哪些內(nèi)容？再如，2011年7月23日的中國甬溫線高鐵特大事故，國家顯然對這個事故的調(diào)查、人員的處置等具有管轄權。但國家在此負有何種義務，例如國家是否要出錢救助、補償事故受害者，與管轄權本身并無直接關系。因此，國家在海洋法下是否對船舶具有管轄權，這只是海洋法下的問題，而用海洋法下的管轄權概念來分析國家在衛(wèi)生法下的義務問題恐怕難以得出正確的結論。

再者，從衛(wèi)生法的角度講，2005年5月23日，第八屆世界衛(wèi)生大會審議通過了《國際衛(wèi)生條例（2005）》。為更好地讓大眾理解這一新條例，世界衛(wèi)生組織在其官方網(wǎng)站發(fā)布了《你需要知道的實施〈國際衛(wèi)生條例（2005）〉的十件事情》一文，[12]其中指出：《國際衛(wèi)生條例（2005）》是世界衛(wèi)生組織會員國和同意受其約束的其他國家（締約國）之間有法律約束力的協(xié)議。中國國家質(zhì)檢總局副局長支樹平在就實施《國際衛(wèi)生條例（2005）》答記者問上也指出，國際衛(wèi)生條例是大多數(shù)國家通過的具有法律約束力的條例。[13]因此，從國際法的角度講，《國際衛(wèi)生條例（2005）》就是各國之間的契約，對各國而言是一套具有法律約束力的規(guī)則（legally-binding set of regulations）。[14]采取妥當?shù)姆绞剑A防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應對措施，是各國應承擔的國際義務。據(jù)此而言，無論是“鉆石公主”號郵輪船旗國（英國），還是沿岸國（日本），都負有這一國際衛(wèi)生義務。

申言之，從立法的歷史演進角度講，《國際衛(wèi)生條例（2005）》與上一版的《國際衛(wèi)生條例（1969）》最大的不同是，《國際衛(wèi)生條例（1969）》強調(diào)的是邊界控制，通過實施限制出入境人員、交通工具、貨物的措施等規(guī)定來實現(xiàn)將傳染病阻止于邊界之外的目的。而《國際衛(wèi)生條例（2005）》則強調(diào)建設應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國家核心能力（core capacity）來減少疾病的流行，在釀成大禍之前即迅速采取措施，使大多數(shù)公共衛(wèi)生事件在國家或地方層面上得到有效處置。為了實現(xiàn)這一理念，《國際衛(wèi)生條例（2005）》給各成員國及世界衛(wèi)生組織雙方都設定了許多應盡的國際法義務，而這一核心義務就是“國家核心能力”建設。[15]

就港口衛(wèi)生而言，鑒于衛(wèi)生以及人命安全的重要性，以及考慮到跨境旅行可能帶來的病毒跨境傳播，《國際衛(wèi)生條例（2005）》附件一特別對“港口和陸路口岸的核心能力要求”作了詳細的規(guī)定。其中，對平時的衛(wèi)生能力要求有五項，包括能提供足夠的醫(yī)務人員、設備和場所，以使患病的旅行者得到迅速的診治;能調(diào)動設備和人員，以便將患病的旅行者運送至適當?shù)尼t(yī)療設施等。對應急時的衛(wèi)生能力要求有七項，包括建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案;評估和診治受染的旅行者或動物，與當?shù)蒯t(yī)療和獸醫(yī)機構就其隔離、治療和可能需要的其他支持性服務作出安排;提供與其他旅行者分開的適當場地;調(diào)動專用設備和穿戴合適個人防護裝備的受過培訓的人員，以便運送可能攜帶感染或污染的旅行者等。而且，《國際衛(wèi)生條例（2005）》還規(guī)定，世界衛(wèi)生組織可以對港口的核心能力進行認證，就其應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、防止傳染病在國際傳播等核心能力進行考核，符合相關條件和要求的將被認證為“國際衛(wèi)生港口”。

對于港口而言，獲得世界衛(wèi)生組織認證的“國際衛(wèi)生港口”頭銜會帶來較高的經(jīng)濟效益。例如，廣州港南沙港區(qū)自2008年成功創(chuàng)建國際衛(wèi)生港口以來，港口核心能力得到了極大的提高，航線共增加24條，集裝箱吞吐量大幅提升，3年產(chǎn)生直接經(jīng)濟收益10 139.7萬元，其中為企業(yè)節(jié)省成本費用10 112.4萬元。[16]就“鉆石公主”號郵輪目前停靠的橫濱港而言，根據(jù)世界衛(wèi)生組織發(fā)布的截止到2019年11月27日的國際衛(wèi)生港口清單（IHR List of Authorized ports to issue Ship Sanitation Certificates），該港口屬于國際衛(wèi)生港口。顯然，無論是從日本國家整體的國際衛(wèi)生義務而言，還是從橫濱港享受了創(chuàng)建“國際衛(wèi)生港口”的經(jīng)濟效益的角度講，根據(jù)權責利相統(tǒng)一的原則，日本政府自不應推掉相關的義務。至于該義務如何具體執(zhí)行，是否可以要求船員和乘客在船上隔離等，這是具體執(zhí)行的細節(jié)問題，并不影響日本國際衛(wèi)生義務的存在。例如，日本政府如果認為讓乘客和船員下船可能會危及其國內(nèi)人民，那么其完全可以考慮要求船東負擔費用租賃大型醫(yī)院船在海上對人員進行隔離和救治;或者，先自行租賃大型醫(yī)院船，救治完畢后向船東進行追償。租賃醫(yī)院船的行為，即為履行國際義務之行為。

（二）目前中國港口衛(wèi)生履約能力及其存在的問題與改進

首先，從《國際衛(wèi)生條例（2005）》的角度講，雖然其規(guī)定了港口要建設核心能力，但是規(guī)定得比較原則，缺乏量化的指標。例如，港口要配備多少醫(yī)院、多少床位、多少重癥監(jiān)護室？港區(qū)范圍之外，醫(yī)療衛(wèi)生設施如何設置？諸如此類的問題《國際衛(wèi)生條例（2005）》中都沒有量化規(guī)定。

為貫徹《國際衛(wèi)生條例（2005）》，世界衛(wèi)生組織要求各國更新國家立法，建立適當?shù)姆煽蚣軄碇С志喖s國的各項活動并使之能夠順利進行。為做好《國際衛(wèi)生條例（2005）》的履約工作，中國進行了大量的軟、硬件建設，包括修訂《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》以及制定其他相關法律法規(guī)等。[17]具體到口岸層面，中國相關行業(yè)的主管部門也出臺了諸多的細化規(guī)定。例如，中國質(zhì)檢總局出臺了《關于印發(fā)〈國際衛(wèi)生條例（2005）〉口岸核心能力建設標準（試行）的通知》（國質(zhì)檢衛(wèi)[2012]第831號）、《關于印發(fā)〈國際衛(wèi)生條例（2005）〉口岸核心能力動態(tài)監(jiān)督管理規(guī)定的通知》（國質(zhì)檢衛(wèi)[2016]358號）、《創(chuàng)建“國際衛(wèi)生港口”規(guī)程》（SN/T 1296-2011）、《國際衛(wèi)生港口通用要求》（SN/T 3159-2012）等。但是這些規(guī)定都沒有對醫(yī)療設施的具體設置標準作出規(guī)定。例如《國際衛(wèi)生港口通用要求》第6.1條（關于傳染病控制基本能力）規(guī)定：“港口傳染病控制基本能力包括：提供地點適宜的醫(yī)療服務機構和足夠的醫(yī)務人員、設備和場所。”第7.2.2條（關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對）規(guī)定：“港口應配備符合傳染病控制要求的對受染人和染疫嫌疑人及可疑動物開展醫(yī)學觀察、檢疫、隔離和轉(zhuǎn)運的專用場所及設備?！钡牵c《國際衛(wèi)生條例（2005）》本身的內(nèi)容一樣，中國這些規(guī)定都缺乏量化的具體指標。當然，衛(wèi)生設施（醫(yī)院）的建設與設置會涉及很多部門，包括國土、建設、發(fā)改、環(huán)保等，不是衛(wèi)生部門可以全部決定的，需要政府很多部門綜合考慮。

換個角度來看，國際衛(wèi)生港口的創(chuàng)建由地方推動，主要是以檢驗檢疫機構為主導。從創(chuàng)建過程來看，交通工具以及港口的運營者既是參與者，也是使用者，其角色理應受到足夠尊重。但是，目前未見有針對交通工具運營者對于國際衛(wèi)生港口創(chuàng)建認知情況的調(diào)查研究，無法了解到國際衛(wèi)生港口的創(chuàng)建與出入境交通工具運營者和港口經(jīng)營人的需求之契合程度。例如，關于《國際衛(wèi)生港口通用要求》，其起草單位所發(fā)布的《〈國際衛(wèi)生港口通用要求〉編制說明》之中，僅僅提及了“向系統(tǒng)內(nèi)的專家征求意見”。[18]顯然，這種僅在檢疫系統(tǒng)內(nèi)部征求意見的做法，不足以反映港口和船舶營運者的現(xiàn)實需求。這既與公共衛(wèi)生倫理中的尊重原則不符，也不利于國際衛(wèi)生港口國際性及經(jīng)濟性的實現(xiàn)。[19]

而且，從現(xiàn)狀來看，正如有報道指出的那樣，從目前正在建設母港城市的多個建設規(guī)劃看，對于疫情防控的軟硬件配置是不夠的。比如，某大型郵輪母港基地，年設計通過能力近百萬人次，規(guī)劃建設了文化消費片區(qū)、購物餐飲片區(qū)、商務辦公片區(qū)、郵輪旅游片區(qū)、創(chuàng)新居住片區(qū)等，但應急配套設施明顯不足。數(shù)萬平方米的航站樓，只有一個醫(yī)務室?guī)酌t(yī)務人員。而且，多數(shù)郵輪母港距城市較遠，方圓百公里范圍內(nèi)的應急、醫(yī)療資源明顯不足。[20]因此，就中國而言，以本次事件為契機，加強口岸衛(wèi)生核心能力建設，提升中國對《國際衛(wèi)生條例（2005）》的履約能力，將會有利于緩解疫情對中國的郵輪以及郵輪港口的不利影響，進一步提高中國對郵輪行業(yè)的吸引力，促進郵輪旅游這一黃金行業(yè)的發(fā)展。

四、結語

新冠病毒疫情肆虐下，看上去風光無限的郵輪行業(yè)遭受了巨大的打擊。其中，2020年1月21日至2月7日，“鉆石公主”號郵輪船東嘉年華郵輪公司股價累計下跌9.7美元，累計蒸發(fā)市值66.35億美元，折合人民幣464億元。郵輪公司經(jīng)濟損失慘重，政府禁止郵輪進港，船舶在外漂泊，船員和旅客不能下船，種種窘境凸顯了法律機制應對此種突發(fā)事件的缺失。尤其是，到底該如何對郵輪進行衛(wèi)生檢疫處理，禁止船舶入境或者禁止人員下船的措施是否合理合法，以及日后該如何改善應對機制等，都是值得考慮的問題。

換個角度講，從經(jīng)濟的思路分析，如果是3 000多人同時下船進入醫(yī)院進行隔離以及治療，當?shù)貢卸啻髩毫上攵６?，在海上航行或停泊的不止一艘郵輪，如果某個國家準許郵輪靠港，其他郵輪都申請加入的話，可能瞬間就會壓垮一個國家的醫(yī)療系統(tǒng)。此外，與疫情爆發(fā)后有些國家采取的撤僑措施不一樣，乘客和船員來自五湖四海，沿岸國當?shù)卣赡芪幢卦敢鉃槠渌麌业墓窀冻鎏嗟呐?。因此，沿岸國不允許郵輪進港避難，背后可能會有一定的政治和經(jīng)濟利益考量。畢竟，不是每個沿岸國都有足夠的醫(yī)療資源來應對這種爆發(fā)性的傳染病，或者即便是有，可能也只是會優(yōu)先提供給本國公民，而這可能正是世界衛(wèi)生組織并未強制要求各國必須無條件接受被疫情感染的郵輪入境的原因之一。

顯然，爆發(fā)性的新冠病毒疫情不是憑某個國家一己之力能夠承受或者解決的，也不是某一個行業(yè)性的國際組織可以解決的。例如，從衛(wèi)生的角度講，世界衛(wèi)生組織的《國際衛(wèi)生條例（2005）》可能成為沿岸國禁止船舶進入的法律依據(jù)。但從海運業(yè)發(fā)展的角度講，根據(jù)《1965年便利國際海上運輸公約》，各國有義務采取一切適當措施，以便利和加快國際海上運輸，防止對船舶及船上人員和財產(chǎn)造成不必要的延誤。那么，日本政府的這種做法，雖然可能不違反《國際衛(wèi)生條例（2005）》，但不一定符合《1965年便利國際海上運輸公約》的精神。再如，從國際投資法角度講，本次事件所涉橫濱港為“鉆石公主”號郵輪的母港。為爭奪郵輪母港，很多地方政府都出臺了投資優(yōu)惠政策吸引郵輪船東。郵輪船東如果和日本政府有投資優(yōu)惠協(xié)議、備忘錄或者承諾，日本政府就可能有義務采取妥善的措施保護郵輪投資者的利益。那么，日本政府對“鉆石公主”號郵輪的這種檢疫做法，從公共衛(wèi)生的角度可能并無問題，但其是否盡到了對投資者的妥善保護義務，還值得研究。

因此，對這一問題的解決，有必要從國際社會整體的角度進行考慮。例如，可以借鑒船舶油污民事責任制度，設立相關的責任基金，或者要求郵輪船東就旅客在船期間感染傳染病投保強制性的責任保險。如此，通過基金或者保險業(yè)的引入，緩解郵輪船東以及沿岸國政府的壓力，促使各國更有動力和經(jīng)濟資源接受疫情之中的郵輪，避免郵輪產(chǎn)生大規(guī)模的人道主義災難。從長遠的角度講，這可能是解決問題最優(yōu)的途徑。同時，從國際核心衛(wèi)生能力建設與應對的角度講，本次疫情所暴露出來的法律機制缺失值得反思。對于郵輪這一旅游業(yè)的皇冠，只有采取足夠的措施來應對可能的疫情危機，才能提升游客的信心，促進這一行業(yè)的恢復和發(fā)展。對此，就中國而言，相關郵輪母港或者郵輪船東可以考慮和大型的醫(yī)院船簽訂協(xié)議，在緊急情況下，調(diào)用大型醫(yī)院船來轉(zhuǎn)移乘客?；蛘撸卩]輪母港建設能夠接納至少一艘郵輪全體乘客和船員的防疫隔離場所，該隔離場所應當符合世界衛(wèi)生組織有關防疫的各項要求。在非疫情期間，該場所可以作為商務酒店或辦公場所等租借給其他機構經(jīng)營，一旦有疫情發(fā)生，應當無條件恢復隔離功能。如果中國郵輪母港能做到這種衛(wèi)生能力，做到疫情下郵輪“零拒絕”，[21]對于提升中國整體的衛(wèi)生應急能力，增加中國郵輪母港對郵輪公司的吸引力，加快郵輪經(jīng)濟發(fā)展，必大有裨益。

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收稿日期：2020-02-29

作者簡介：彭先偉（1980-），男，湖北天門人，北京德恒律師事務所合伙人，大連海事大學法學院海商法專業(yè)博士研究生，國際商會ICC商法與慣例委員會專家，美國律師協(xié)會國際運輸法律專業(yè)委員會副主任，中國海事仲裁委員會仲裁員，臺州仲裁委員會仲裁員，濰坊仲裁委員會仲裁員，北京市律師協(xié)會海商海事專業(yè)委員會副主任，E-mail：pengxw@dehenglaw.com;吳亞男（1985-），女，山東濰坊人，北京德恒律師事務所律師，E-mail：wuyn@dehenglaw.com。