地方政府治理效能評(píng)價(jià)中的營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)：文獻(xiàn)回顧與指標(biāo)設(shè)計(jì)

摘? ? ?要：建立適用于我國(guó)國(guó)情的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是科學(xué)評(píng)價(jià)地方政府治理效能的重要前提，而關(guān)鍵性指標(biāo)的準(zhǔn)確定位與合理設(shè)計(jì)則是其核心所在。立足于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要，營(yíng)商政務(wù)環(huán)境優(yōu)劣成為評(píng)價(jià)地方政府治理效能的關(guān)鍵性指標(biāo)之一。本文從現(xiàn)階段理論研究尚存的爭(zhēng)議和問(wèn)題入手，重點(diǎn)回顧國(guó)內(nèi)外地方政府治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的既有文獻(xiàn)，并從中借鑒關(guān)于營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)的設(shè)計(jì)方法，從而進(jìn)一步對(duì)我國(guó)地方政府治理效能評(píng)價(jià)中的營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

關(guān)? 鍵? 詞：地方政府;治理效能;營(yíng)商政務(wù)環(huán)境;環(huán)境指標(biāo);評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

中圖分類(lèi)號(hào)：D630? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2021）04-0070-10

收稿日期：2020-12-10

作者簡(jiǎn)介：段易含，東北師范大學(xué)政法學(xué)院講師，管理學(xué)博士，東北師范大學(xué)政治學(xué)流動(dòng)站博士后，研究方向?yàn)楣仓卫砼c公共政策。

基金項(xiàng)目：本文系吉林省教育廳“十三五”社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“改革開(kāi)放40年以來(lái)我國(guó)行政體制改革的基本邏輯及未來(lái)走向”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：JJKH20190302SK;東北師范大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)校內(nèi)青年基金項(xiàng)目“吉林省‘只跑一次改革成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：19XQ002。

一、問(wèn)題的提出

伴隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，治理效能成為詮釋政府治理體系和治理能力的全新概念。全面把握治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)程度，客觀評(píng)價(jià)政府治理效能現(xiàn)實(shí)狀況，首要任務(wù)是建立適用于我國(guó)國(guó)情的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，尤其是要準(zhǔn)確定位政府治理效能評(píng)價(jià)的關(guān)鍵性指標(biāo)并進(jìn)行合理設(shè)計(jì)。我國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要明確提出營(yíng)造優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境應(yīng)著眼的四個(gè)方面，“高效廉潔的政務(wù)環(huán)境”位列其中。政務(wù)環(huán)境作為營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)成要素之一，其重要性居于營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的首位，能夠?qū)I(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的整體效果產(chǎn)生決定性影響。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了“提高行政效能，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”的重要性，并將改善營(yíng)商環(huán)境作為優(yōu)化政府職責(zé)體系的重要任務(wù)。地方政府是改善營(yíng)商環(huán)境的首要主體，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)水平反映了地方政府職責(zé)履行程度，因此，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)劣是評(píng)價(jià)地方政府治理效能的重要依據(jù)，也是評(píng)價(jià)地方政府治理效能的關(guān)鍵性指標(biāo)。

現(xiàn)階段，盡管我國(guó)學(xué)界對(duì)于政府治理效能和營(yíng)商政務(wù)環(huán)境的關(guān)注度持續(xù)升溫，但仍存在一些爭(zhēng)議和問(wèn)題尚未得以解決。一是政府治理效能的概念界定未形成共識(shí)?？傮w來(lái)看，既有研究對(duì)政府治理效能的內(nèi)涵釋義可歸納為綜合論、過(guò)程論和結(jié)構(gòu)論三類(lèi)。綜合論認(rèn)為，治理效能是行政目標(biāo)的影響因素作用以及實(shí)現(xiàn)程度的綜合反映。認(rèn)為治理效能（行政效能）是包含了工作效率、效益、效果的一種綜合性的政府工作狀態(tài)，[1]既體現(xiàn)為主觀治理能力（即行政目標(biāo)的影響因素），同時(shí)又囊括了客觀治理實(shí)績(jī)（即行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度）。過(guò)程論認(rèn)為，治理效能體現(xiàn)了執(zhí)行權(quán)力的過(guò)程。部分研究認(rèn)為評(píng)估治理質(zhì)量要從輸入、過(guò)程、輸出和結(jié)果四個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)展開(kāi)，[2]治理效能即政府在治理過(guò)程中的具體表現(xiàn)。結(jié)構(gòu)論認(rèn)為，治理效能是權(quán)力制衡機(jī)制的有效配置。權(quán)利制衡既包括權(quán)力在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的橫向配置，又涉及權(quán)力在中央與地方之間的縱向配置，還包括對(duì)權(quán)力的約束，即法治。[3]在橫向配置上，治理效能涵蓋公眾參與、政治民主等基本要義;在縱向配置上，官僚制度以及腐敗治理則是治理效能所關(guān)注的核心內(nèi)容;在權(quán)力約束上，法治水平是治理效能的典型表現(xiàn)。二是營(yíng)商政務(wù)環(huán)境在政府治理效能評(píng)價(jià)中的重要地位未得到明確。既有研究雖將營(yíng)商政務(wù)環(huán)境與政府治理效能之間建立了聯(lián)系，將營(yíng)造政務(wù)環(huán)境納入到政府治理效能的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，但是對(duì)于營(yíng)商政務(wù)環(huán)境在評(píng)價(jià)政府治理效能中的應(yīng)然定位并未作解釋和說(shuō)明。營(yíng)商政務(wù)環(huán)境作為一項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，是政府治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的核心要素，既具有引導(dǎo)政府治理效能提升的功能，也具有助推地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值意蘊(yùn)，因此，充分肯定營(yíng)商政務(wù)環(huán)境在政府治理效能評(píng)價(jià)中的作用和地位十分必要。

基于理論研究的現(xiàn)實(shí)需要，本文圍繞地方政府治理效能評(píng)價(jià)中的營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行探討，一方面，系統(tǒng)回顧關(guān)于地方政府治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的既有文獻(xiàn)，對(duì)其所涵蓋的營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行梳理和評(píng)析;另一方面，基于對(duì)既有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的回顧，揭示治理效能的內(nèi)涵要義，重構(gòu)地方政府治理效能評(píng)價(jià)的分析框架，并對(duì)營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

二、既有地方政府治理效能評(píng)價(jià)中營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)回顧

隨著治理概念在學(xué)界的不斷發(fā)展并將治理研究推向更高水平和更廣平臺(tái)，治理定量研究逐漸成為學(xué)界關(guān)注的新焦點(diǎn)，[4]關(guān)于治理效能的實(shí)證測(cè)度和現(xiàn)狀評(píng)估也成為研究的重點(diǎn)問(wèn)題之一。既有研究在治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和建構(gòu)過(guò)程中，營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)逐漸受到關(guān)注并被部分研究納入到考察范圍內(nèi)?；仡檱?guó)內(nèi)外地方政府治理效能評(píng)價(jià)的既有研究成果，深入分析關(guān)于營(yíng)商政務(wù)環(huán)境的指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，有利于為設(shè)計(jì)適用于我國(guó)地方政府實(shí)踐中治理效能評(píng)價(jià)的專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)提供理論范式。

（一）對(duì)國(guó)內(nèi)既有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究

國(guó)內(nèi)關(guān)于政府治理效能的研究是隨著治理理論的引入而逐漸興起的。早期研究并未明確提出“效能”一詞，而是將“效能”等同于“績(jī)效”。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求實(shí)現(xiàn)政府治理質(zhì)的飛躍，由此政府治理效能評(píng)價(jià)開(kāi)始引起學(xué)界的廣泛關(guān)注，并圍繞評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建展開(kāi)理論探討和實(shí)證研究。

從理論研究來(lái)看，一是對(duì)政府治理效能的內(nèi)涵進(jìn)行闡釋。既有研究將治理效能與行政效能、政府效能并未作明確區(qū)分，最初研究多使用行政效能一詞，認(rèn)為行政效能是行政機(jī)關(guān)及工作人員在行政活動(dòng)過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的工作水平、工作能力以及工作效率。[5]其后逐漸使用政府效能一詞，即指政府管理活動(dòng)取得預(yù)期效果或產(chǎn)生影響的程度，[6]為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)而發(fā)揮功能和能力的程度以及產(chǎn)生的效率、效果和效益的綜合體現(xiàn)。[7]二是對(duì)政府治理效能的價(jià)值規(guī)范進(jìn)行探討。將價(jià)值規(guī)范作為評(píng)價(jià)政府治理效能的必要構(gòu)成，具體涵蓋了共生發(fā)展、以人為本、公平正義、競(jìng)爭(zhēng)合作等基本內(nèi)容。[8]三是對(duì)提升政府治理效能建設(shè)的路徑提出設(shè)想。提升政府治理效能是我國(guó)行政體制改革的任務(wù)和面臨的挑戰(zhàn)，在總的方向上，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，是全面提升政府治理效能的必由之路。[9]在具體策略上，不僅需要“運(yùn)動(dòng)式”的能力建設(shè)和績(jī)效改進(jìn)的集中活動(dòng)，還要以改革創(chuàng)新的精神、制度完善的要求、局部試點(diǎn)的策略推進(jìn)政府治理效能提升;[10]有機(jī)整合決策機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)，有效促進(jìn)效能理念和服務(wù)意識(shí)的整體水平的提升。[11]

從評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，一是重點(diǎn)探討適用于我國(guó)政府治理效能的評(píng)估框架?；诓煌碚撘暯翘岢稣卫硇艿脑u(píng)估框架，為實(shí)證測(cè)量奠定理論基礎(chǔ)。在分析維度上，有的學(xué)者從政策、體制、行為三個(gè)視角出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而反映出政府治理效能的不同側(cè)面。[12]在指標(biāo)類(lèi)型上，不僅要考慮到客觀指標(biāo)的設(shè)置，即治理的過(guò)程和結(jié)果，還要體現(xiàn)出對(duì)主觀指標(biāo)的考察，即公眾對(duì)治理過(guò)程和結(jié)果的評(píng)價(jià)。[13]在評(píng)估內(nèi)容上，考察基礎(chǔ)管理健全程度、職能職責(zé)履行程度、行政權(quán)力行使規(guī)范程度以及行政服務(wù)和公共服務(wù)供給程度四個(gè)方面，更適用于地方政府職能部門(mén)的效能評(píng)估。[14]二是基于政府治理實(shí)踐開(kāi)展政府治理效能的實(shí)證測(cè)評(píng)。如針對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)或某一區(qū)域的地方政府開(kāi)展治理效能評(píng)估，2019年，南開(kāi)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理研究中心開(kāi)展的大數(shù)據(jù)提升政府治理效能評(píng)價(jià)，涵蓋了75個(gè)城市，涉及治理績(jī)效、治理能力、制度保障、公眾參與四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并表明運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升政府治理效能的表現(xiàn)與城市行政級(jí)別呈現(xiàn)相關(guān)性。[15]有的研究基于局部區(qū)域和省份進(jìn)行政府治理效能評(píng)估，如方盛舉將浙江省、遼寧省、湖南省和云南省四個(gè)地方政府作為評(píng)價(jià)對(duì)象，并以上海市作為固定的參照系，由此來(lái)定位四個(gè)省級(jí)政府的公共治理效能、所處地位及差距等，[16]具有一定的典型性和可借鑒性。

隨著營(yíng)商環(huán)境建設(shè)逐漸成為地方政府治理的重要任務(wù)，各地政府紛紛采取改革措施加快營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，政務(wù)環(huán)境成為各地方政府的首選發(fā)力點(diǎn)。[17]盡管“營(yíng)商政務(wù)環(huán)境”一詞在學(xué)界使用較少，大多是出現(xiàn)在關(guān)于“軟環(huán)境”方面的研究中，如將政務(wù)環(huán)境作為評(píng)價(jià)投資軟環(huán)境的指標(biāo)之一，[18]在軟環(huán)境治理中強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制質(zhì)量的重要性[19]等，但諸多學(xué)術(shù)研究已經(jīng)開(kāi)始將政府治理效能與營(yíng)商政務(wù)環(huán)境建設(shè)相關(guān)聯(lián)。如臧興杰等在構(gòu)建市級(jí)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，將服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)（工作績(jī)效和服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度）作為衡量政府服務(wù)效能的唯一標(biāo)準(zhǔn);[20]陳宏彩認(rèn)為以“最多跑一次”改革為代表的政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變是一場(chǎng)在新時(shí)代背景下進(jìn)行的政府效能革命;[21]司林波等則關(guān)注到了大數(shù)據(jù)及其技術(shù)應(yīng)用對(duì)于政府治理變革的意義，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，政府應(yīng)當(dāng)更具“智慧”，并竭力打造高效能的智慧政務(wù)。[22]現(xiàn)選擇典型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行簡(jiǎn)要總結(jié)（見(jiàn)表1）。

（二）對(duì)國(guó)外既有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究

伴隨著治理理論的興起，關(guān)于治理效能也在開(kāi)展一系列理論研究和實(shí)踐探索。從理論研究來(lái)看，近年來(lái)關(guān)于政府治理效能評(píng)價(jià)的國(guó)外研究集中體現(xiàn)為：一是關(guān)注于官僚機(jī)構(gòu)本身的治理能力和功能設(shè)置。由于履行不同職能以及位于不同地區(qū)，政府的治理表現(xiàn)會(huì)有所不同，而行政能力和官僚自治性則是衡量政府治理質(zhì)量的兩個(gè)重要維度，[23]因此，政府治理效能反映的是行政機(jī)構(gòu)的能力和自主性的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，行政能力決定了官僚自治效果的好壞。博·羅斯坦認(rèn)為，在中國(guó)政治語(yǔ)境下，中國(guó)特有的“干部制”使政府能夠集中精力付諸于政策方針的具體執(zhí)行而免于面對(duì)“韋伯式”官僚體制的授權(quán)約束，促使中國(guó)政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面能夠有突出的治理效能和行政表現(xiàn)。[24]但也有國(guó)外學(xué)者注意到，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，提升官僚制的能力和水平同樣是當(dāng)前中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)之一，中國(guó)政府治理需要在建設(shè)責(zé)任型政府與保持政治穩(wěn)定之間進(jìn)行平衡，[25]這對(duì)政府治理質(zhì)量將產(chǎn)生影響。二是關(guān)注于權(quán)力行使過(guò)程的治理質(zhì)量和職能輸出。政府與公民的互動(dòng)關(guān)系中包括“輸入”和“輸出”兩個(gè)方面：一方面，政府從公民手中獲得公共權(quán)力，即“輸入”;另一方面，政府行使公共權(quán)力來(lái)影響公民，即“輸出”。政府如何行使公共權(quán)力比其如何獲得公共權(quán)力更重要，公平行使公共權(quán)力是治理質(zhì)量的真正基礎(chǔ)，[26]因而公平性成為評(píng)價(jià)政府治理效能的重要準(zhǔn)則。從治理的結(jié)果輸出即公共服務(wù)供給的層面看，衡量政府在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、國(guó)防及公共安全等方面提供公共服務(wù)的實(shí)際表現(xiàn)和服務(wù)產(chǎn)出，能夠在最大程度上靠近政府治理效能的近似值。[27]基于最終產(chǎn)出結(jié)果的評(píng)估有助于理解政府是如何履行職責(zé)的。此外，國(guó)外研究還關(guān)注于特定領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)作的有效程度來(lái)反映政府治理效能，[28]以及考察公民感知和滿(mǎn)意度來(lái)評(píng)價(jià)地方政府治理質(zhì)量。[29]

從評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，1993年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《政府績(jī)效和結(jié)果法案》以立法形式要求聯(lián)邦政府部門(mén)提交關(guān)于效能目標(biāo)執(zhí)行情況的評(píng)估報(bào)告，政府治理效能建設(shè)在實(shí)踐層面開(kāi)始受到廣泛關(guān)注。[30]總體來(lái)看，政府治理效能評(píng)價(jià)最典型的是由國(guó)際組織或跨國(guó)機(jī)構(gòu)展開(kāi)的針對(duì)主權(quán)國(guó)家治理狀況的調(diào)查和評(píng)估，大多以年度數(shù)據(jù)（指數(shù)）的形式對(duì)各國(guó)治理效能狀況予以呈現(xiàn)，如自由指數(shù)、國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)國(guó)際指南（簡(jiǎn)稱(chēng)ICRG指數(shù)）、全球治理指數(shù)（簡(jiǎn)稱(chēng)WGI指數(shù)）、世界治理調(diào)查等。這些調(diào)查和評(píng)估有利于確立一些普遍標(biāo)準(zhǔn)，將不同國(guó)家置于同一平臺(tái)進(jìn)行比較，從而發(fā)現(xiàn)不同國(guó)家治理水平的差異和共性。[31]隨著全球化背景下國(guó)際貿(mào)易與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力之間的關(guān)系愈發(fā)緊密，政府治理效能評(píng)價(jià)也開(kāi)始注重從投資環(huán)境和吸引力方面展開(kāi)調(diào)查和評(píng)估，如世界銀行發(fā)布的全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告、世界競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)（簡(jiǎn)稱(chēng)WCI指數(shù)）等。在這些研究中，營(yíng)商政務(wù)環(huán)境建設(shè)指標(biāo)都在不同程度上被納入到評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，以不同的表現(xiàn)形式或可量化方式加以呈現(xiàn)。在治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，涉及營(yíng)商政務(wù)環(huán)境建設(shè)的指標(biāo)包括商業(yè)監(jiān)管、電子化辦公、服務(wù)績(jī)效等，現(xiàn)選擇具有代表性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行簡(jiǎn)要總結(jié)（見(jiàn)表2）。

（三）對(duì)既有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的評(píng)述

總體來(lái)看，宏觀層面上的政府治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的框架已初步建立，所涉及的評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估方法、評(píng)估內(nèi)容等理論研究和實(shí)證測(cè)量也日趨完善;但微觀層面上的指標(biāo)考察仍存在較大的空間，特別是在特定的問(wèn)題情境下對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行理論建構(gòu)和實(shí)證檢驗(yàn)，從而使評(píng)估指標(biāo)在最大程度上適合政府治理實(shí)踐并反映治理效能現(xiàn)狀還有待進(jìn)一步探討。

一是適用于地方政府治理效能評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系尚未建立。狹義的地方政府治理效能所體現(xiàn)的是地方政府在治理實(shí)踐中完成既定任務(wù)和目標(biāo)的程度。由于地方政府治理實(shí)踐中實(shí)際操作與具體內(nèi)容差別較大，前期相關(guān)研究較少，增加了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的難度，因而急需建立適用于地方政府治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二是關(guān)于營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)缺乏系統(tǒng)整合，其所轄次級(jí)指標(biāo)的指向性并不明確。營(yíng)商政務(wù)環(huán)境是一個(gè)新的概念集，是在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境過(guò)程中地方政府為服務(wù)對(duì)象提供政務(wù)服務(wù)的硬件條件和軟件條件的總和，具有較強(qiáng)的問(wèn)題域特征，因此，與行政環(huán)境、軟環(huán)境以及一般意義上的政務(wù)環(huán)境之間存在一定的差別。部分研究雖涉及到一些與營(yíng)商政務(wù)環(huán)境建設(shè)指標(biāo)相近的內(nèi)容，但在指標(biāo)設(shè)置上過(guò)于泛化且較為分散和模糊，缺乏系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)。

三、地方政府治理效能評(píng)價(jià)中營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)的設(shè)計(jì)

（一）地方政府治理效能評(píng)價(jià)的分析框架

盡管對(duì)治理效能的界定尚未達(dá)成一致，但既有研究幾乎都涵蓋了對(duì)治理結(jié)果的考察，因此，從狹義角度講，地方政府治理效能是指地方政府對(duì)既定任務(wù)和政策目標(biāo)貫徹執(zhí)行的程度，體現(xiàn)了地方政府運(yùn)用和發(fā)揮自身功能和潛質(zhì)的現(xiàn)實(shí)水平。地方政府治理效能體現(xiàn)的是地方政府在治理活動(dòng)中對(duì)既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，在這一語(yǔ)境下對(duì)地方政府治理效能進(jìn)行測(cè)量，不是簡(jiǎn)單地反映地方政府所具備的治理能力或系統(tǒng)功能的靜態(tài)狀況，而是要關(guān)注地方政府治理實(shí)踐的動(dòng)態(tài)過(guò)程，考察地方政府對(duì)制度或政策的執(zhí)行過(guò)程。在地方實(shí)踐中，地方政府治理活動(dòng)不僅涉及前期的投入和準(zhǔn)備，還包括后續(xù)的產(chǎn)出和結(jié)果等，即地方政府運(yùn)行過(guò)程由投入—管理—產(chǎn)出—結(jié)果四個(gè)環(huán)節(jié)組成。[32]

具體來(lái)看，投入是指地方政府為更好地優(yōu)化營(yíng)商政務(wù)環(huán)境在實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給過(guò)程中所需付出的資源和成本，包括人力、物力、財(cái)力等。管理是指地方政府在營(yíng)商政務(wù)環(huán)境建設(shè)中所進(jìn)行的組織管理和制度安排，如營(yíng)商政務(wù)環(huán)境建設(shè)的前期準(zhǔn)備工作、政策規(guī)劃、執(zhí)行措施等。產(chǎn)出是指一系列改進(jìn)措施和建設(shè)實(shí)踐所產(chǎn)生的輸出，即營(yíng)商政務(wù)環(huán)境的治理成效和改善狀況，如服務(wù)流程優(yōu)化、操作標(biāo)準(zhǔn)化情況、數(shù)據(jù)支持更新情況、政策措施落實(shí)情況、辦事效率提高情況、服務(wù)質(zhì)量改善情況。結(jié)果是指政府治理產(chǎn)生的輸出給社會(huì)和公眾帶來(lái)的影響，包括政府工作人員對(duì)治理產(chǎn)出的認(rèn)知和評(píng)價(jià)、公眾對(duì)治理產(chǎn)出的認(rèn)知和評(píng)價(jià)等。基于以上四個(gè)環(huán)節(jié)建立地方政府治理效能評(píng)價(jià)的“投入—管理—產(chǎn)出—影響”分析框架。

（二）營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)的內(nèi)容范疇

從營(yíng)商政務(wù)環(huán)境的內(nèi)涵來(lái)看，營(yíng)商政務(wù)環(huán)境是指企業(yè)從開(kāi)辦、運(yùn)營(yíng)到結(jié)束的過(guò)程中，政府及其相關(guān)部門(mén)運(yùn)用公共權(quán)力為企業(yè)提供服務(wù)環(huán)境和條件的總和，[33]由硬件條件、軟件條件和服務(wù)水平[34]三方面內(nèi)容構(gòu)成。具體來(lái)看，硬件條件是指政府及其工作人員為服務(wù)對(duì)象提供政務(wù)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)備等物質(zhì)支撐，包括辦公場(chǎng)地、辦公設(shè)備、便民設(shè)施、效能設(shè)施、交通配套等。軟件條件是指政府及其工作人員為服務(wù)對(duì)象提供政務(wù)服務(wù)的政策導(dǎo)向、操作流程、技術(shù)手段、保障機(jī)制等規(guī)則設(shè)置，包括政策措施、辦事流程、操作標(biāo)準(zhǔn)、信息技術(shù)等。服務(wù)水平是指政府及其工作人員為服務(wù)對(duì)象提供政務(wù)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體包括提供服務(wù)的次數(shù)、發(fā)生的次數(shù)、服務(wù)的可及性、等待的時(shí)間、跑動(dòng)的次數(shù)、服務(wù)的滿(mǎn)意度等。

（三）地方政府治理效能評(píng)價(jià)中的營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)體系

在指標(biāo)類(lèi)型的設(shè)置上，可采用主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)兩種類(lèi)型。主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)相結(jié)合，是以一種動(dòng)態(tài)的而非靜態(tài)的指標(biāo)進(jìn)行衡量，因此是一種更合理的測(cè)量方法。[35]主觀指標(biāo)所衡量的是地方政府治理實(shí)踐的社會(huì)反響，即政府治理實(shí)踐在公眾心中產(chǎn)生了怎樣的影響，公眾如何看待政府治理的決策和執(zhí)行?？陀^指標(biāo)所衡量的是地方政府治理實(shí)踐的行動(dòng)過(guò)程，即將精力和財(cái)力投入到哪些方面進(jìn)行建設(shè)，采取了怎樣的措施，進(jìn)展到什么程度。地方政府治理效能評(píng)價(jià)中既涉及對(duì)治理實(shí)踐的投入、產(chǎn)出的反映和統(tǒng)計(jì)，還包含了對(duì)治理實(shí)踐的變化和改善的看法及其評(píng)價(jià)，因此，有必要針對(duì)不同評(píng)價(jià)需要和評(píng)價(jià)對(duì)象，從主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)中進(jìn)行篩選并設(shè)置相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)類(lèi)型。

在指標(biāo)權(quán)重的確定上，可以采用主觀賦值和客觀賦值兩種方式。指標(biāo)權(quán)重反映了各個(gè)指標(biāo)在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的相對(duì)重要程度。主觀賦值是根據(jù)評(píng)估者所積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)指標(biāo)的重要程度作出主觀判斷;而客觀賦值是從原始數(shù)據(jù)出發(fā)，通過(guò)運(yùn)用數(shù)理模型和計(jì)算公式進(jìn)而得出指標(biāo)權(quán)重的過(guò)程。不同層次的指標(biāo)需采用不同的權(quán)重賦值方法。主觀賦值法有利于綜合評(píng)估者的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，解釋性強(qiáng)且能夠適用于評(píng)估的具體需要，但易受到人為因素的影響，因此，可將其運(yùn)用在營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)中一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重賦值上，可運(yùn)用層次分析法?？陀^賦值法有利于在最大程度上確保指標(biāo)權(quán)重的精度和準(zhǔn)確性，但會(huì)存在偏離客觀實(shí)際以及降低指標(biāo)解釋性的問(wèn)題，因此，將其運(yùn)用在一級(jí)指標(biāo)下各次級(jí)指標(biāo)的權(quán)重確定更為合適，可運(yùn)用主成分分析法。

在指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取上，可以采用政府部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)相結(jié)合的方式。政府部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是由地方政府進(jìn)行整理和統(tǒng)計(jì)形成的年度數(shù)據(jù)，或由審計(jì)部門(mén)出具的內(nèi)控報(bào)告或標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)報(bào)告，涵蓋的范圍相對(duì)較廣，內(nèi)容類(lèi)型相對(duì)全面，能夠較為客觀地反映地方政府治理實(shí)踐的進(jìn)展情況，但存在數(shù)據(jù)更新滯后、內(nèi)部資料保密等問(wèn)題。實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)相對(duì)于政府部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更具有靈活性和針對(duì)性，能夠就具體問(wèn)題進(jìn)行深入挖掘，有利于從服務(wù)對(duì)象的角度反映政府治理實(shí)踐的實(shí)際落地情況，但存在調(diào)查范圍局限、主觀色彩較強(qiáng)等問(wèn)題。因此，可以綜合考量國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒、地方年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)、部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等政府部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以及第三方評(píng)估報(bào)告、CGSS調(diào)查數(shù)據(jù)、區(qū)域性問(wèn)卷調(diào)查等實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，在結(jié)合不同數(shù)據(jù)來(lái)源的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析和對(duì)比。

基于以上分析，建立地方政府治理效能評(píng)價(jià)中的營(yíng)商政務(wù)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表3）。

四、結(jié)論與啟示

提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和水平，是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵舉措，也是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的必然要求。[36]以營(yíng)商政務(wù)環(huán)境為關(guān)鍵性指標(biāo)之一來(lái)評(píng)價(jià)地方政府治理效能，不僅能夠反映地方政府在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)方面的客觀實(shí)績(jī)，還有利于探索未來(lái)地方政府治理實(shí)踐的改進(jìn)路徑。治理效能體現(xiàn)的是政府履行職能完成既定目標(biāo)的程度，因此也是政府執(zhí)行力的現(xiàn)實(shí)反映。回顧國(guó)內(nèi)外關(guān)于地方政府治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的既有文獻(xiàn)，并從中借鑒營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)的設(shè)計(jì)方法，是建立適用于我國(guó)國(guó)情的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要基礎(chǔ)。營(yíng)商政務(wù)環(huán)境指標(biāo)的設(shè)計(jì)是對(duì)地方政府治理效能和營(yíng)商政務(wù)環(huán)境綜合考量的結(jié)果，既要基于地方政府治理效能的分析框架，又要涵蓋營(yíng)商政務(wù)環(huán)境的內(nèi)容要素，因此是二維的交叉與融合。

回顧既有文獻(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于未來(lái)研究有著重要啟示。一是治理效能的概念界定。明確治理效能的概念是構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。在界定概念時(shí)，既要在梳理有關(guān)研究的基礎(chǔ)上把握脈絡(luò)演進(jìn)和普遍特征，又要結(jié)合當(dāng)前的研究趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，厘清概念界定的爭(zhēng)議之處和矛盾焦點(diǎn)，批判性和選擇性地借鑒和重塑治理效能的內(nèi)涵和外延。二是問(wèn)題導(dǎo)向的指標(biāo)選擇。在對(duì)現(xiàn)有研究成果予以分析和借鑒的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)問(wèn)題域的定位，以問(wèn)題為導(dǎo)向?qū)⑴c研究相關(guān)的指標(biāo)和內(nèi)容抽離出來(lái)。在對(duì)理論精髓進(jìn)行系統(tǒng)掌握的同時(shí)，還要對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行深入挖掘，從而提出適用于問(wèn)題域的新的指標(biāo)維度。三是測(cè)量數(shù)據(jù)的類(lèi)型選擇。由于評(píng)價(jià)對(duì)象不同，因而所適用的數(shù)據(jù)類(lèi)型也會(huì)存在差異。主觀數(shù)據(jù)和客觀數(shù)據(jù)對(duì)于不同層級(jí)政府的適用程度不同，一般來(lái)講，評(píng)價(jià)地方政府較為適用于主客觀數(shù)據(jù)相結(jié)合的方式，數(shù)據(jù)獲取的難易程度適中，評(píng)價(jià)結(jié)果也較為全面。四是指標(biāo)體系的實(shí)踐檢驗(yàn)。在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)完成后，需要對(duì)指標(biāo)設(shè)計(jì)的信度和效度進(jìn)行檢驗(yàn)，從而保證指標(biāo)體系的有效性和適用性?？梢酝ㄟ^(guò)統(tǒng)計(jì)軟件和數(shù)據(jù)分析工具進(jìn)行初步檢驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上還可以選擇一定行政區(qū)域范圍內(nèi)的地方政府并對(duì)其治理實(shí)踐進(jìn)行實(shí)地測(cè)評(píng)。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

The Index of Government Environment of Doing Business

in the Evaluation of Local Government Effectiveness：

Literature Review and Index Design

Duan Yihan

Abstract：The establishment of an evaluation index system suitable for China's national conditions is an important prerequisite for the scientific evaluation of local government governance effectiveness，while the accurate positioning and reasonable design of key indicators are its core.Based on the current needs of China，the advantages and disadvantages of the government environment of doing business reflect the local government effectiveness in the construction of business environment，which is one of the key indicators to evaluate the governance effectiveness of local governments.Based on the existing controversies and problems in theoretical research，this research review the existing literature of evaluation index system of governance effectiveness at home and abroad，and draw lessons from the research of index design of the government environment of doing business.Furthermore，put forward the index design of the government environment of doing business in order to evaluate the local governance effectiveness.

Key words：local government;governance efficiency;business environment;environmental indicators;evaluation index system