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    健康中國建設(shè)與重構(gòu)現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度

    2020-04-10 11:03:17劉繼同
    人民論壇 2020年8期
    關(guān)鍵詞:福利醫(yī)療國家

    【關(guān)鍵詞】新冠肺炎疫情 ?健康中國 ?現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度 ? ?【中圖分類號】R197.1 ? ?【文獻標識碼】A

    中國新冠肺炎疫情與全球健康治理議題

    新冠肺炎疫情已經(jīng)成為2020年全球性影響最廣泛、最深刻、最長遠、最重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之一,引發(fā)全球健康政治學(xué)與全球健康治理議題。中國和世界多國緊急響應(yīng):1月25日(農(nóng)歷正月初一),中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議,專門聽取新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作匯報,對疫情防控特別是患者治療工作進行再研究、再部署、再動員,會議決定,黨中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組,在中央政治局常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作;國家衛(wèi)健委從全國各地抽調(diào)精兵強將,組建多支援鄂抗疫醫(yī)療隊,對口支援武漢和湖北抗疫;軍隊系統(tǒng)在做好自身疫情防控同時,全力支援地方疫情防控,再次彰顯新時代軍人戰(zhàn)士風(fēng)貌;習(xí)近平總書記多次強調(diào),全面提高依法防控依法治理能力,為疫情防控提供有力法治保障;全國人大法律工作委員會針對公眾關(guān)心疫情防控相關(guān)的諸多法律問題提供及時、權(quán)威的解答,中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨指揮槍、舉國體制、中央權(quán)威與全國一盤棋、對口支援,以及國家強有力組織動員能力等“制度性優(yōu)勢”彰顯無遺,獲得國際社會普遍贊賞和高度評價,塑造“負責(zé)任大國”的國家形象。全體中華兒女用萬眾一心、眾志成城的抗疫行動和生命代價,真實詮釋和全面構(gòu)建人類命運共同體的中國模式。

    更為重要的是,這次新冠肺炎疫情防控與2003年SARS疫情最大的一處不同是,全球健康政治學(xué)與全球健康治理議題首次具有全球性、全面性、綜合性、實質(zhì)性和國際政治涵義。由于自2010年起中國成為世界第二大經(jīng)濟體,人員、物質(zhì)、資金、信息和物流國際流動,中國和世界各國人民的身心健康、福利和美好生活需要,普遍成為最重要的第一社會需要,中國和世界各國人民的身心健康需要,由傳統(tǒng)“低級政治”升級為“最高級政治”層次,世界各國相互依賴和相互影響程度顯著提高,重構(gòu)新型國際政治經(jīng)濟關(guān)系與全球政治新秩序,加強醫(yī)療健康、福利制度建設(shè)領(lǐng)域的全球合作與交流互鑒,構(gòu)建人類命運共同體成全球需要。有鑒于此,打贏本次抗“疫”戰(zhàn)至關(guān)重要。如何在全球國際政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和國際政治關(guān)系議程中,科學(xué)合理界定全球性醫(yī)療健康、福利制度的性質(zhì)、宗旨、目標、理論基礎(chǔ)、基本原則、地位、功能、結(jié)構(gòu)、作用已成當務(wù)之急。在深度全球化背景下,新冠肺炎疫情防控運動清晰顯示,健康福利議題的“內(nèi)政”與“外交”邊界已高度重疊,健康福利制度建設(shè)迫切需要超越傳統(tǒng)思維模式,迫切需要超越傳統(tǒng)國家為基礎(chǔ)的健康福利外交模式,構(gòu)建“以國家為基礎(chǔ)和為主體”的新型全球健康、福利外交模式,將現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度建設(shè)放在全球健康政治議程中通盤考慮,提高全球健康治理話語權(quán)。

    人類健康福利需要與健康福利制度建設(shè)

    人類文明的精髓、核心、關(guān)鍵和最偉大成就是通過各種各樣的制度建設(shè),滿足人類不斷增長和發(fā)展變化的社會需要。人的現(xiàn)代化和社會現(xiàn)代化的最高層次是綜合性和系統(tǒng)性的制度建設(shè)。人類與動物本質(zhì)區(qū)別眾多,人既是社會動物,是有思想、有意識、有情感、有欲望、有需要、有預(yù)期的社會有機體,又是家庭生活、群體生活、社區(qū)生活、組織生活和集體生活的社會人。每個人都有不同成長經(jīng)歷,從事不同工作,扮演不同角色,發(fā)揮不同作用,每時每刻都在社會互動中工作與生活,在社會生活中主要通過社會交換與勞動職業(yè)分工滿足自身各種需要??傮w來說,人類欲望、需求和需要是多種多樣和不斷發(fā)展變化的,總體發(fā)展趨勢是趨高性,即由基本的生存、生理需要,逐步升級為愛、歸屬感、安全感、身份認同和自我實現(xiàn)需要,由基礎(chǔ)性的體質(zhì)、身體健康,上升為心理健康、人格健康、社會健康、行為健康和靈性健康。更為重要的是,在人類諸多社會需要之中,如性、衣、食、住、行、用、義務(wù)教育等需要滿足都是階段性和暫時性的,如學(xué)齡兒童義務(wù)教育有年限,擁有住房就滿足住房需要。人類社會需要體系中唯有身心健康是全方位、全生命周期,需要從嬰兒到墓地的連續(xù)性服務(wù)。而且身體健康是幸福美好生活的前提和身體基礎(chǔ)。沒有健康的體魄就難有理智健全的人。有鑒于此,世界各國政府普遍建立“社會福利”性質(zhì)的醫(yī)療、健康照顧服務(wù)制度,通過社會福利性質(zhì)的醫(yī)療照顧(medical care)、健康照顧(health care)服務(wù)體系,預(yù)防傳染病和各類疾病,通過為身體患病之人和精神障礙者提供臨床診療康復(fù)服務(wù),恢復(fù)他們的社會功能和社會角色,保障病患和其他普通人正常工作、生活秩序,改善國民生活質(zhì)量,提高全社會總體福利水平。而且世界各國歷史發(fā)展經(jīng)驗證明:社會發(fā)展和文明程度越高,身心健康、福利制度越發(fā)達。在家庭、宗教、政治、軍事、經(jīng)濟、教育和各種社會制度中,健康照顧制度處于最高層次。醫(yī)療照顧、健康照顧制度普遍是現(xiàn)代社會福利制度框架中最基礎(chǔ)、最重要和最高層次制度。黨中央高度重視醫(yī)療健康工作,明確提出“推進健康中國建設(shè)”。福利的基本涵義是幸福美好生活。從這種意義上說,中國特色社會主義制度建設(shè)的戰(zhàn)略重點與優(yōu)先領(lǐng)域就是醫(yī)療健康制度建設(shè)。

    需要強調(diào)的是,目前國內(nèi)對醫(yī)療照顧和健康照顧等核心概念的認知和理解存在重大理論缺陷,對醫(yī)學(xué)本質(zhì)是什么,醫(yī)療照顧、健康照顧服務(wù)本質(zhì)屬性是什么等諸多基礎(chǔ)性理論問題缺乏政治共識、社會共識與專業(yè)共識,直接影響醫(yī)療照顧、健康照顧服務(wù)制度和總體性社會福利制度建設(shè)質(zhì)量。核心概念的認知和理解狀況既反映國家執(zhí)政理念和政治哲學(xué)價值觀,又反映理論政策質(zhì)量和制度建設(shè)質(zhì)量狀況,是觀察、分析和評價制度建設(shè)質(zhì)量的最佳途徑。例如,醫(yī)療照顧概念(medical care)與健康照顧概念(health care)。目前,衛(wèi)生系統(tǒng)對前者的習(xí)慣說法是不準確的醫(yī)療保健,對后者的習(xí)慣說法是不恰當?shù)男l(wèi)生保健,關(guān)鍵是將最重要的care(中文譯為關(guān)愛、關(guān)懷、照顧等)概念翻譯為保健,即保持健康的簡稱。實際上,care概念是醫(yī)療服務(wù)和健康服務(wù)的本質(zhì)屬性,是醫(yī)療服務(wù)、健康服務(wù)的價值靈魂和專業(yè)價值觀目標。按照英文詞典的權(quán)威界定,價值觀視角的care可翻譯為關(guān)愛、關(guān)懷、專業(yè)精神和專業(yè)倫理,個性化和專業(yè)化醫(yī)療、健康服務(wù)視角的care可譯為“照顧”,是指充滿人文關(guān)懷的專業(yè)服務(wù)。以人為本,尊重人的價值,人的尊嚴,以人的需要滿足為己任是所有專業(yè)化人類服務(wù)的共性。工業(yè)化、城市化、市場化以來,世界各國現(xiàn)代國家普遍先后建立以社會救助服務(wù)體系、社會保險體系、義務(wù)教育體系、住房與家庭服務(wù)體系和醫(yī)療健康服務(wù)體系等為主體的社會服務(wù)體系。這種各式各樣的社會服務(wù)亞體系,共同構(gòu)成現(xiàn)代社會福利制度框架的主體部分,地位重要。這是世界各國普遍將醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度定性為社會福利制度重要組成部分的制度理由。醫(yī)學(xué)服務(wù)的本質(zhì)是全人、全方位和全生命周期的關(guān)愛、關(guān)懷和照顧服務(wù)。醫(yī)學(xué)的本質(zhì)是愛。簡言之,醫(yī)療、健康照顧服務(wù)的福利本質(zhì)和最高層次“國策”地位指明健康中國建設(shè)目標。

    醫(yī)藥健康體制改革與健康中國建設(shè)目標

    健康中國既是國家治理和國家發(fā)展目標,又是國家治理和國家發(fā)展戰(zhàn)略,還是國家治理和國家發(fā)展范圍內(nèi)容、優(yōu)先領(lǐng)域,更是中國參與全球健康治理的基本策略與制度路徑,實現(xiàn)美好生活、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”和第二個百年目標的制度前提。健康中國并不簡單地意味全體國民都身體健康無病,或者是有效預(yù)防和基本上消除傳染病,少得病,晚得病,少得大病,提高全民預(yù)期健康壽命年,將健康中國建設(shè)目的局限于身體健康。這次新冠肺炎疫情清晰地說明:健康中國建設(shè)目標的內(nèi)涵外延豐富多彩,而且層次結(jié)構(gòu)鮮明。首先,健康中國建設(shè)的首要目標和最高層次是健康國家建設(shè),核心是國家健康權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化。國家健康權(quán)力泛指國家與政府所擁有的有關(guān)制定醫(yī)療、健康政策、法律和資源分配權(quán)力總稱。國家健康權(quán)力是國家政治權(quán)力的重要組成部分,國家健康權(quán)力結(jié)構(gòu)與質(zhì)量決定健康中國狀況。其次,國家健康權(quán)力使用和權(quán)力結(jié)構(gòu)主要通過國家規(guī)劃、設(shè)計、創(chuàng)建、實施、運轉(zhuǎn)和管理醫(yī)療、健康照顧服務(wù)體系反映出來。醫(yī)療健康照顧服務(wù)體系建設(shè)狀況既反映國家政治發(fā)展戰(zhàn)略,又反映國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化狀況,因為現(xiàn)代醫(yī)療、健康照顧服務(wù)是專業(yè)性最高,政治色彩最濃,政治權(quán)力、市場權(quán)力、社會和專業(yè)權(quán)力相互交織程度最高、最錯綜復(fù)雜的領(lǐng)域。這意味著國家健康權(quán)力結(jié)構(gòu)越優(yōu)化,醫(yī)療、健康照顧服務(wù)制度源頭規(guī)劃、設(shè)計越科學(xué)合理,且符合現(xiàn)代醫(yī)療、健康照顧服務(wù)制度發(fā)展普遍規(guī)律,健康國家和健康中國制度建設(shè)質(zhì)量就越高。在健康、福利全球化,尤其是在全球健康治理和全球健康政治學(xué)議題日趨主流化的國際背景下,如何妥善處理醫(yī)療、健康照顧服務(wù)制度建設(shè)的“國際通則”與“中國特色”,充分發(fā)揮中國特色社會主義的獨特制度優(yōu)勢,構(gòu)建既具中國特色,又兼顧普遍發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代健康照顧制度,這是健康國家與健康中國建設(shè)最高政治目標,是中國特色社會主義建設(shè)和全球健康治理的緊迫需要。

    深化醫(yī)藥健康體制改革既是健康國家建設(shè)的基本政治途徑,又是推進健康中國建設(shè)的主要政治手段,還是中國特色現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度建設(shè)和提高社會制度質(zhì)量的基本政治途徑。1949年新中國成立后,中央政府根據(jù)當時國情民意,建立福利性質(zhì)醫(yī)療健康照顧服務(wù)體系,廣泛開展愛國衛(wèi)生運動,使用較低的醫(yī)療費用,徹底改善幾億中國人的健康狀況與生活質(zhì)量,獲得國際社會的廣泛贊譽和一致好評,為全人類健康、福利事業(yè)貢獻中國經(jīng)驗,如三級網(wǎng)絡(luò)。改革開放尤其是1992年建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來,1997年醫(yī)療健康服務(wù)本質(zhì)屬性,由以往單一的“福利性”演變?yōu)槎摹案@浴迸c“公益性”,2000年后只剩余“公益性”,福利性不見蹤影;醫(yī)院籌資模式由財政預(yù)算資金為主,演變?yōu)槭袌龌I資的業(yè)務(wù)經(jīng)費為主;原本和諧友愛的醫(yī)患關(guān)系,演變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性緊張醫(yī)患關(guān)系,及世界罕見的暴力殺醫(yī)、傷醫(yī)現(xiàn)象。與此同時,醫(yī)院市場化籌資模式催生越來越多床位數(shù)量規(guī)模上千張的特大型三甲醫(yī)院,家庭健康、婦幼保健、社區(qū)健康、中醫(yī)藥服務(wù)、公共衛(wèi)生和傳染病防控服務(wù)發(fā)展艱難、緩慢。

    更重要的是,理論上說,中國醫(yī)療機構(gòu)是采取社會保險制度的籌資模式,社會醫(yī)療保險基金應(yīng)是醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)補償?shù)闹饕馈5?,由于對社會醫(yī)療保險概念與原理認知的偏差,制度設(shè)計形成選擇較低層次的社會“基本醫(yī)療保險”,而非較高層次的“社會健康保險制度”。由于統(tǒng)籌層次太低,且規(guī)定只能住院報銷,導(dǎo)致社會醫(yī)療保險基金挪用、貪污、浪費和閑置,難以實現(xiàn)社會保險基金預(yù)防為主和風(fēng)險分擔(dān)作用,更難發(fā)揮“大數(shù)法則”與社會互助互濟功能,形成“形式化”醫(yī)療保險籌資模式:一方面大量醫(yī)保資金沉淀結(jié)余,另一方面財政補貼日增。同時,改革開放以來,社會醫(yī)療保險基金不是采用國際慣例的醫(yī)療健康系統(tǒng)“內(nèi)部專業(yè)監(jiān)管”,而是非專業(yè)和外行性的行政管理體制,極大影響社會醫(yī)療保險資金分配、使用效率與效果。世界各國現(xiàn)代醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度建設(shè)的基本經(jīng)驗和普遍規(guī)律是:國家如何優(yōu)化健康權(quán)力結(jié)構(gòu),如何妥善處理國家行政權(quán)威與醫(yī)生專業(yè)權(quán)威之間的關(guān)系,是健康國家建設(shè)的關(guān)鍵。

    美好生活需要與重構(gòu)現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度

    2017年10月,黨的十九大報告明確指出,中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。美好生活的實現(xiàn),需要進一步發(fā)展當代人類社會中國特色社會主義福利國家、福利社會與美好社會建設(shè)的嶄新制度模式。社會主義的本質(zhì)內(nèi)蘊是集體主義,不是個人主義;是社會公平、社會平等和社會福利價值觀、價值目標,不是弱肉強食、叢林法則和利益政治;是和諧、團結(jié)和具有整合性的社會,不是四分五裂和各自為政的社會;是健康中國和福利中國,不是疾病中國和貧困落后愚昧中國;是社會政策與經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展,不是經(jīng)濟政策的單兵突進和一切唯GDP的畸形發(fā)展;是以人民為中心和預(yù)防為主的健康中國,不是以疾病治療為中心和傳統(tǒng)落后的生物醫(yī)學(xué)模式;是全人、全方位和全生命周期的健康照顧服務(wù),不是只關(guān)注軀體疾病和末期治療的醫(yī)療模式;是醫(yī)院、社區(qū)、家庭一體化和連續(xù)化健康服務(wù),不是重醫(yī)院,輕個人、家庭健康和社區(qū)健康;是全體個人生活和行為模式的健康化與預(yù)防性,不是個人生活和行為模式的醫(yī)療化和補救性;是既對自己身心健康、福利負責(zé),又對他人關(guān)懷和利他的現(xiàn)代公民,不是自私自利的個體;是身心健康與社會福利制度的高度整合和一體化發(fā)展,不是醫(yī)療、健康照顧與福利的分隔。簡言之,中國特色社會主義制度核心應(yīng)包含現(xiàn)代健康照顧服務(wù)體系,其精髓是廣義的社會福利制度。中國特色現(xiàn)代社會福利制度的核心目標是滿足人們的美好生活需要,是保障全民健康福祉和生活質(zhì)量。

    如何增進民生福祉,將人民健康放在更加優(yōu)先的戰(zhàn)略地位,重構(gòu)中國現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度,推進健康中國、健康社會、健康家庭、健康社區(qū)、健康個人和健康文明生活方式建設(shè),實現(xiàn)醫(yī)療和健康照顧服務(wù)制度的現(xiàn)代化,目標已明確,方向已清晰,關(guān)鍵是制度建設(shè)的基本途徑,核心是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,實質(zhì)是健康國家與國家健康權(quán)力的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。總體來說,健康中國建設(shè)和重構(gòu)現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度的制度途徑主要是基礎(chǔ)理論研究,規(guī)劃設(shè)計現(xiàn)代健康服務(wù)制度,制定政策法規(guī),改革完善醫(yī)療健康照顧服務(wù)行政管理體制等:第一,遵循世界各國普遍規(guī)律,恢復(fù)醫(yī)療健康照顧服務(wù)“福利”性質(zhì),明確國家的健康責(zé)任。醫(yī)療、健康照顧服務(wù)本質(zhì)屬性是最基礎(chǔ)、最重要和最關(guān)鍵的問題,因為性質(zhì)決定誰是醫(yī)療健康照顧的主要對象、誰是醫(yī)療健康照顧服務(wù)的主要籌資主體。國家與個人在醫(yī)療、健康照顧服務(wù)體系中政治權(quán)力、公民權(quán)利、社會責(zé)任和社會義務(wù)應(yīng)有明確的劃分。理論質(zhì)量決定制度建設(shè)質(zhì)量。第二,適應(yīng)現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度福利本質(zhì)屬性客觀規(guī)律,改變目前主導(dǎo)的“衛(wèi)生經(jīng)濟學(xué)”理論范式和思維模式,轉(zhuǎn)而以“健康財政學(xué)”為中國現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度建設(shè)理論基礎(chǔ)。中國健康財政學(xué)的核心研究議題是社會保險財政學(xué),全民覆蓋的社會健康保險是發(fā)展方向。需要指出的是,健康財政學(xué)是中國學(xué)者的重大理論創(chuàng)新,是中國對全球健康治理的理論貢獻。第三,充分尊重現(xiàn)代醫(yī)療、健康照顧服務(wù)制度發(fā)展的普遍規(guī)律,提高制度框架規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量。任何事物都有其自身發(fā)展規(guī)律與客觀規(guī)律。發(fā)現(xiàn)和尊重規(guī)律是確?,F(xiàn)代制度建設(shè)質(zhì)量的制度前提。例如,在醫(yī)療健康服務(wù)領(lǐng)域,人類疾病譜、死因譜和傳染病傳播流行都有其自身客觀規(guī)律和科學(xué)原理,漠視或違背規(guī)律就會受到嚴厲制裁和懲罰,付出難以估量的社會成本和社會代價。第四,如何深化醫(yī)藥健康體制改革?在充分尊重現(xiàn)代醫(yī)療健康照顧服務(wù)發(fā)展客觀規(guī)律前提下,考慮中國社會發(fā)展歷史階段性和國情民意社會文化基礎(chǔ),科學(xué)制定既符合普遍性國際規(guī)律,又具有中國特色的醫(yī)療、健康政策、行政法規(guī)、法律,這是現(xiàn)代健康照顧制度建設(shè)的主體。第五,根據(jù)醫(yī)療、健康照顧服務(wù)活動高度專業(yè)化、疾病不確定性及醫(yī)療服務(wù)局限性等特點,建議在財政部中增設(shè)“健康與福利司”,將國家醫(yī)療保障局納入國家衛(wèi)健委行政管理體制框架內(nèi),目的是建立能夠最大化平衡、協(xié)調(diào)國家行政權(quán)威與醫(yī)生專業(yè)權(quán)威的醫(yī)療、健康行政管理體制。

    (作者為北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系教授、博導(dǎo))

    【注:本文系劉繼同主持的2019年國家哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“中國特色現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度研究”(項目編號:19BSH159)、財政部與國家衛(wèi)健委聯(lián)合委托課題“我國衛(wèi)生財政投入政策演進歷程及其評價研究”的階段性成果】

    責(zé)編/周小梨 ? ?美編/楊玲玲

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