網(wǎng)約車監(jiān)管形式研究

張俊青 蘇倩

摘 要：在共享經(jīng)濟(jì)的大背景下，網(wǎng)約車以其創(chuàng)新的模式便利了人們的交通出行，提高了閑置車輛的利用效率，彌補(bǔ)了交通運(yùn)力的不足，近年來得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。但是，其發(fā)展過程中的合法性問題以及對(duì)城市交通的影響也使政府監(jiān)管面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，通過對(duì)網(wǎng)約車的發(fā)展和網(wǎng)約車監(jiān)管起源的分析，探討網(wǎng)約車監(jiān)管的必要性和監(jiān)管的合理形式，分析得出，網(wǎng)約車監(jiān)管需要將經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和健康安全監(jiān)管相結(jié)合，才能促進(jìn)網(wǎng)約車行業(yè)健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車;經(jīng)濟(jì)監(jiān)管;健康安全監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F572;F724.6;TP393.09? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）08-0050-02

基于應(yīng)用程序的按需網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車服務(wù)（網(wǎng)約車）已經(jīng)在許多城市得到了充分的發(fā)展，便利了人們的出行，在一定程度上解決了交通運(yùn)力不足，提高了資源配置的效率。然而，在發(fā)展過程中它的合法性問題也日益凸顯，尤其是網(wǎng)約車的安全性、私家車從事非專門營(yíng)運(yùn)的合法性問題。除此之外，網(wǎng)約車的發(fā)展也對(duì)城市交通造成了一些負(fù)面影響，比如擁堵和環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重、出租車空駛里程增加等等，這些影響使得網(wǎng)約車行業(yè)近年來引起社會(huì)各界激烈的爭(zhēng)議。由此看來，對(duì)于網(wǎng)約車監(jiān)管幾乎不可避免。丁學(xué)蓮等對(duì)共享經(jīng)濟(jì)背景下專車存在的問題進(jìn)行分析，并對(duì)專車服務(wù)的規(guī)制提出了建議[1]。董成惠認(rèn)為，網(wǎng)約車監(jiān)管的核心價(jià)值應(yīng)是由政府主導(dǎo)下的公共交通安全和秩序的公共政策而非市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)政策[2]。劉奕認(rèn)為，網(wǎng)約車行業(yè)的健康發(fā)展需要優(yōu)化網(wǎng)約車的監(jiān)管體系[3]。因此，本文聚焦于網(wǎng)約車的起源及其監(jiān)管的必要性，探討適合網(wǎng)約車行業(yè)的監(jiān)管形式。只有通過有效監(jiān)管，才能維護(hù)網(wǎng)約車這種創(chuàng)新的商業(yè)模式、緩解其負(fù)外部性，促進(jìn)網(wǎng)約車行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、網(wǎng)約車的發(fā)展

網(wǎng)約車，源于“汽車共享”的理念，指通俗意義上的順風(fēng)車或者合乘。20世紀(jì)40年代以來，為應(yīng)對(duì)城市交通擁堵、能源價(jià)格不斷上漲的壓力，北美地區(qū)興起“汽車共享”思潮，試圖以此發(fā)揮小汽車的集約特長(zhǎng)，緩解交通與能源問題。經(jīng)過政府鼓勵(lì)、社會(huì)參與、企業(yè)創(chuàng)新其成就確實(shí)蔚為可觀。

“汽車共享”的第一輪發(fā)展緣于二戰(zhàn)期間的戰(zhàn)爭(zhēng)需要。為節(jié)約重要戰(zhàn)爭(zhēng)物資，很多地方的公共交通不能滿足大眾需求，因此政府鼓勵(lì)4人共享汽車通勤并創(chuàng)建了支持汽車共享的項(xiàng)目。“汽車共享”的第二輪發(fā)展源于20世紀(jì)60年代及70年代，主要為應(yīng)對(duì)石油危機(jī)。同時(shí)，在20世紀(jì)60年代初，由于傳統(tǒng)出租車服務(wù)不能靈活響應(yīng)市場(chǎng)需求，供求矛盾逐漸突出，早期的需求響應(yīng)性約租車服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，但關(guān)于約租車的觀念在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)并沒有確定下來。私人汽車所有者曾多次試圖提供以營(yíng)利為目的的乘車服務(wù)，但無論是20世紀(jì)初美國(guó)的Jitneys還是其他的非正規(guī)出租車，這樣做在美國(guó)一直是非法的。自20世紀(jì)70年代以來，美國(guó)和其他國(guó)家政府部門一直在推動(dòng)需求響應(yīng)型交通（即“打電話叫車”服務(wù)）和順風(fēng)車合乘（即以通勤線路為基礎(chǔ)的合乘和普通的合乘服務(wù)）的發(fā)展，甚至對(duì)其提供補(bǔ)貼，然而，基于電話的系統(tǒng)操作起來既笨重又昂貴，這項(xiàng)技術(shù)并未廣泛使用。“汽車共享”的第三輪發(fā)展源于20世紀(jì)90年代后。隨著計(jì)算機(jī)和手機(jī)廣泛應(yīng)用，特別是地理信息系統(tǒng)、電子郵件、社交軟件等基于地理位置和信息互通的應(yīng)用普及，汽車共享發(fā)展迅速。在此期間，聯(lián)邦政府及州政府甚至立法支持汽車共享。進(jìn)入21世紀(jì)后，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)逐漸應(yīng)用到汽車共享方面，為汽車共享提供了新的動(dòng)力。2007年以后出現(xiàn)了利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)的汽車共享平臺(tái)，如2007年誕生于愛爾蘭的Avego（現(xiàn)已改名為Carma），此系統(tǒng)專注于汽車合乘;2008年美國(guó)出現(xiàn)了類似的系統(tǒng)——Carticipate。這些系統(tǒng)的應(yīng)用都得到了政府與地方交通部門的支持。

2012年以來，基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的網(wǎng)約車迅速發(fā)展。這些網(wǎng)約車企業(yè)采用非運(yùn)營(yíng)車輛從事運(yùn)輸服務(wù)，與傳統(tǒng)約租車一樣提供有償?shù)念A(yù)約運(yùn)送服務(wù)。雖然網(wǎng)約車公司說其提供運(yùn)輸服務(wù)的目的并不是獲得報(bào)酬，但實(shí)質(zhì)上乘客給司機(jī)所謂的“自愿的捐贈(zèng)”是其為了規(guī)避監(jiān)管所創(chuàng)造的名詞，其本質(zhì)仍是通過提供運(yùn)輸服務(wù)獲得報(bào)酬。因此，明確這些基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的約租車服務(wù)的性質(zhì)，是合理監(jiān)管這項(xiàng)創(chuàng)新服務(wù)的基礎(chǔ)。

二、網(wǎng)約車監(jiān)管的起源

舊金山——世界上第一個(gè)制定網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的城市，其監(jiān)管決議在很大程度上為美國(guó)其他大城市監(jiān)管網(wǎng)約車定下了基調(diào)。2012年，當(dāng)網(wǎng)約車公司在這里首次推出網(wǎng)約車服務(wù)時(shí)，城市和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)立即認(rèn)定它們違法。因?yàn)樗鼈兛此品项A(yù)約出租車或豪華轎車的定義，但是卻沒有滿足兩者的要求，游離在兩者的監(jiān)管范圍之外。隨著網(wǎng)約車發(fā)展暴露出的問題越來越多，制定規(guī)則來管理網(wǎng)約車服務(wù)已經(jīng)迫在眉睫。

加州公共事務(wù)管理委員會(huì)（CPUC）從一開始就傾向于將網(wǎng)約車服務(wù)視為一種獨(dú)特的服務(wù)，而無須太多的監(jiān)管。CPUC將考慮三種服務(wù)的定義：出租車、豪華轎車或一種需要有自己規(guī)則的獨(dú)特服務(wù)類型（或者可能完全不受監(jiān)管）。

2013年9月CPUC一致通過了最后的決定，創(chuàng)造了一個(gè)新的監(jiān)管類別——交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)公司（TNC）。該公司需要獲得CPUC的許可并遵守有關(guān)背景調(diào)查、車輛安全、責(zé)任保險(xiǎn)和數(shù)據(jù)提供的規(guī)定。值得注意的是，這一決定支持了CPUC為維護(hù)公共安全而規(guī)范網(wǎng)約車的服務(wù)，但也在很大程度上支持了網(wǎng)約車服務(wù)[4]。

加州公共事務(wù)管理委員會(huì)（CPUC）和舊金山交通運(yùn)輸局（SFMTA）認(rèn)為，對(duì)于網(wǎng)約車制定監(jiān)管規(guī)則的目的不是要對(duì)創(chuàng)新和提供消費(fèi)者想要的新服務(wù)的扼殺，而是要評(píng)估公共安全風(fēng)險(xiǎn)，并確保公眾的安全不會(huì)在其中受到損害。緊接著美國(guó)的許多城市和州都效仿舊金山和加州的做法，并采取了類似的規(guī)定以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車合法化。

三、網(wǎng)約車監(jiān)管分析

（一）監(jiān)管必要性分析

網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管的理由主要有兩個(gè)方面。首先，網(wǎng)約車行業(yè)出現(xiàn)的問題已經(jīng)不能依靠網(wǎng)約車市場(chǎng)自身來解決;其次，監(jiān)管顯然能夠改善已查明的問題，而且這也是最有效的手段。

網(wǎng)約車行業(yè)最突出的問題是其合法性問題。從網(wǎng)約車誕生之初，社會(huì)各界對(duì)網(wǎng)約車的合法性問題就存在較大分歧。作為共享經(jīng)濟(jì)背景下的網(wǎng)約車服務(wù)，它的出現(xiàn)將閑置車輛通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)與用戶需求對(duì)接，提高了社會(huì)資源的利用效率，彌補(bǔ)了城市出租車、公共交通運(yùn)力不足。但是隨著網(wǎng)約車不斷發(fā)展，大量私家車?yán)镁W(wǎng)約車平臺(tái)規(guī)避政府監(jiān)管進(jìn)入網(wǎng)約車行業(yè)，造成網(wǎng)約車市場(chǎng)魚龍混雜。網(wǎng)約車平臺(tái)似乎也沒有制定嚴(yán)格的門檻監(jiān)管私家車的入駐，造成車主認(rèn)證信息不完善，對(duì)乘客的安全帶來了十分巨大的影響。尤其是去年發(fā)生的兩起順風(fēng)車乘客遇害案件，凸顯了網(wǎng)約車市場(chǎng)監(jiān)管不力的現(xiàn)象。

除此之外，大量私家車進(jìn)入網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)城市交通也產(chǎn)生了巨大的影響。大量閑置車輛上路加劇了交通擁堵、環(huán)境污染等問題，也沖擊了傳統(tǒng)出租車行業(yè)利益，有些地方甚至出現(xiàn)了出租車司機(jī)罷工的現(xiàn)象。這種惡性競(jìng)爭(zhēng)擾亂了市場(chǎng)秩序，看似便利了消費(fèi)者的出行，實(shí)際上損害了消費(fèi)者的利益。

（二）監(jiān)管的合理形式分析

針對(duì)上述的問題我們應(yīng)該考慮，我們想要解決的問題是監(jiān)管好經(jīng)濟(jì)還是監(jiān)管好健康安全;我們應(yīng)該了解這是一個(gè)需要經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的競(jìng)爭(zhēng)效率低下的問題還是這是一種需要健康安全監(jiān)管緩解的負(fù)外部性問題。明確這個(gè)行業(yè)的監(jiān)管必要性是首要問題。監(jiān)管規(guī)則是否能解決問題并比其他任何應(yīng)對(duì)措施更有效，是第二個(gè)需要確定的問題。這些問題的答案對(duì)于決定什么樣的監(jiān)管是合適的，以及這些監(jiān)管是否合理至關(guān)重要。

監(jiān)管主要分為經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和健康安全監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制定規(guī)則，旨在解決市場(chǎng)效率低下的問題，尤其是自然壟斷問題。在其他機(jī)制中，通過制定價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出限制以及最低工資標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管試圖減輕市場(chǎng)效率低下對(duì)行業(yè)和消費(fèi)者的不利影響。支持經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的理由往往緣自這樣一種觀點(diǎn)，即允許網(wǎng)約車服務(wù)的監(jiān)管門檻低于出租車行業(yè)對(duì)出租車公司的監(jiān)管門檻是不公平的，因?yàn)檫@將使網(wǎng)約車服務(wù)更具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

與經(jīng)濟(jì)監(jiān)管相反，健康安全監(jiān)管是試圖彌補(bǔ)社會(huì)由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性。健康安全監(jiān)管可以通過制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則來解決這些問題，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的目的是讓造成這些問題的行為者分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，或者迫使有關(guān)信息向市場(chǎng)公開。在消費(fèi)者無法準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)中，健康安全監(jiān)管通常旨在識(shí)別和減輕風(fēng)險(xiǎn)。通過健康安全監(jiān)管可以更好地解決外部性問題，然而禁止網(wǎng)約車進(jìn)入出租客運(yùn)市場(chǎng)或設(shè)定價(jià)格不一定能從根本上解決健康和安全問題。

綜上所述，任何針對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)的監(jiān)管計(jì)劃都應(yīng)該反映出健康和安全，而不單純是經(jīng)濟(jì)上的監(jiān)管。這兩種監(jiān)管方案的最終區(qū)別在于它們?cè)趫?zhí)行監(jiān)管過程中所使用的工具。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管通常利用價(jià)格限制和進(jìn)入市場(chǎng)的障礙以保持一個(gè)強(qiáng)大的企業(yè)處在自然壟斷地位，同時(shí)人為地限制價(jià)格以減輕對(duì)消費(fèi)者造成的傷害。

結(jié)語

網(wǎng)約車全球范圍的發(fā)展使其監(jiān)管問題成為世界性問題，其推廣與發(fā)展在滿足人們出行需要的同時(shí)也出現(xiàn)了與其他城市交通方式的惡性競(jìng)爭(zhēng)，尤其表現(xiàn)在出租車行業(yè)。此外，網(wǎng)約車服務(wù)的公共安全隱患也急需法律規(guī)范和政府監(jiān)管。本文以網(wǎng)約車發(fā)展和網(wǎng)約車監(jiān)管的起源為依據(jù)，分析了網(wǎng)約車發(fā)展所帶來的一些社會(huì)問題的原因，提出了適合網(wǎng)約車的監(jiān)管形式應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和健康安全監(jiān)管相結(jié)合，這樣才能緩解利益沖突、促進(jìn)公共安全。

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