黑龍江省地方政府債務風險防控的問題與對策研究

戰(zhàn)永潔

摘 要：防控和化解地方政府債務風險是政府和學界重視研究的重要課題。以黑龍江省為例，針對地方政府債務防控存在的預算管理缺乏動態(tài)約束、債務風險預警有待完善、舉債管理和約束力不足、國企改制加重財政負擔和歷史欠賬累計較為嚴重等問題，提出了健全債務風險防控制度、規(guī)范政府債務預算管理、完善政府信用管理機制、推進國企債務混改轉(zhuǎn)型和增強化解債務風險能力等對策，旨在為地方政府及其部門決策提供有益參考。

關鍵詞：地方政府;債務風險;債務防控;預算管理

中圖分類號：F812? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）08-0037-03

在我國繼續(xù)實施積極財政政策和政府政績考核GDP等導向背景下，多數(shù)地方各級政府收支失衡、舉債規(guī)模擴大和道德風險等問題日漸顯現(xiàn)。隨著全面振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的實施，黑龍江省經(jīng)濟運行平穩(wěn)向好，但限于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力、生產(chǎn)要素縮緊和結構性矛盾突出等頑疾，整體經(jīng)濟和財政實力較弱，債務風險累聚。因此，在闡述黑龍江省地方政府經(jīng)濟狀況及債務問題的基礎上，探索防控政府債務風險舉措。

一、地方政府債務風險相關概念的界定

地方政府債務一般是指各級地方政府及其有關管理部門按照有償原則從國內(nèi)外籌集財政資金而形成的償付義務。通常將必然發(fā)生或已發(fā)生的債務稱為顯性債務、直接債務，是指建立在法律或合同基礎之上所形成的債務，具有合規(guī)化和透明化的特征;而將可能發(fā)生的債務稱為隱性債務、或有負債，是指以非政府債券方式舉借而形成的最終須由政府資金償還的一類債務，包括各種融資方式、簽訂協(xié)議而形成的政府支出責任事項的資金。本文主要闡述和分析顯性債務即地方政府債務的相關問題。

根據(jù)2016年11月國務院辦公廳關于印發(fā)《地方政府性債務風險應急處置預案》的通知等相關規(guī)定，地方政府性債務風險主要包括地方政府發(fā)行的一般債券或?qū)ｍ梻霈F(xiàn)無力償付本息的可能性;地方政府債券以外的其他存量政府債務出現(xiàn)不能償付本息的可能性;由企事業(yè)單位舉借、地方政府及有關部門提供擔保的存量或有債務出現(xiàn)風險，政府需依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔的可能性;企事業(yè)單位因公益性項目舉借、由非財政性資金償還，地方政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務出現(xiàn)風險，但政府為維護經(jīng)濟安全或社會穩(wěn)定需要承擔一定救助責任卻無力救助的可能性。

二、黑龍江省地方政府債務風險防控的總體狀況

（一）地方經(jīng)濟發(fā)展的基本情況

從經(jīng)濟總量看，2018年黑龍江省GDP總值為1.64萬億元，同比增長4.70%，分別在31個省（市、自治區(qū)）中排名第23位和第29位;人均GDP為43 274.4元，排名26位。2016—2018年GDP均值1.59萬億元，年均增速為5.73%，在全國分別位列第22位和第27位。

黑龍江省具有較強投資依賴，但在“三去一降一補”供給側(cè)結構改革的帶動下，投資對經(jīng)濟增長的帶動作用有所回落。例如，2018年全省固定資產(chǎn)投資完成額1.06萬億元，同比下降4.7%;全省實現(xiàn)進出口總值1 747.7億元（同比增長36.4%），但貿(mào)易逆差較大，其中出口294.0億元（同比下降16.7%）、進口1 453.7億元（同比增長56.5%）;社會消費品零售總額由2016年的8 402.5億元升至2018年的9 672.45億元，年均增長率達到8.20%。

（二）各級地方政府債務的基本情況

截至2017年末，全國地方政府債務余額為16.51萬億元（限額18.82萬億元）、綜合財力為29.21萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為56.52%。至2018年末，全國地方政府債務余額18.39萬億元（限額20.00萬億元）、綜合財力為33.43萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為55.01%。其中，黑龍江省地方政府債務情況如下：

2016—2018年，黑龍江省地方政府債務余額分別為3 120.30億元、3 802.00億元和4 120.40億元，屬于債務限額內(nèi);負債率呈逐年上升趨勢，分別為20.34%、21.30%和25.16%;2018年全省地方政府債務余額位于全國第22位，絕對規(guī)模處于下游水平。以地方政府債務余額與一般公共預算收入規(guī)模相比，2017年末全省地方政府債務余額是一般公共預算收入的2.78倍，列全國第9位。從債務期限看，截至2019年3月，2019—2021年須兌付的債券金額分別為247.12、481.15和671.07億元。

從債務規(guī)模看，黑龍江省地方政府債務主要集中于市級政府。比如，2017年省本級、市本級、縣（區(qū)市）級的地方政府債務，分別占比11.4%、62.3%和26.2%。截至2018年末，全省地級市層次的政府債務余額，最高為哈爾濱市的1 938.6億元，最低的大興安嶺地區(qū)僅為23.73億元;從負債率上看，政府負債率處于3%～34%之間，屬于上總體可控范圍內(nèi)，其中伊春市最高為34.37%;從債務限額度（債務余額/債務限額）上看，最高為大慶市（債務限額被全部使用），最低的鶴崗市為71.68%。

（三）地方債務風險防控的相關法規(guī)

從國家層面上看，有關地方政府債務風險管理的法律法規(guī)較多。例如，2014年修訂的新《預算法》和國務院頒布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》，以及《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（2015）、《地方政府性債務風險分類處置指南》、《地方政府一般債務預算管理辦法》（2016）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（2017）和《關于完善市場約束機制 嚴格防范外債風險和地方政府債務風險的通知》（2018）等。2019年《政府工作報告》明確指出，“防范化解重大風險要強化底線思維”、“穩(wěn)妥處理地方政府債務風險、防控輸入性風險”等。

黑龍江省政府及其有關部門高度重視防范化解經(jīng)濟社會重大風險，按照國務院部署要求，2016年以來制定了一些列實施政府債務風險管理的政策和法規(guī)。主要包括《關于對全省政府債務實行限額管理的實施意見》（2016）、《關于印發(fā)黑龍江省政務誠信建設工作方案的通知》（2017）、《黑龍江省地方政府性債務風險應急處置預案》（2017）、《關于進一步加強政府性債務風險防控和化解工作的意見》（2017）、《黑龍江省公共服務領域政府和社會資本合作（PPP）操作流程（試行）》（2018）等多項政策文件。

三、黑龍江省地方政府債務風險防控的問題分析

黑龍江省債務防控處于起步階段，限于財政支出增長需要、政府債務存量規(guī)模、國企轉(zhuǎn)型經(jīng)營和金融信用規(guī)制等狀況，以致“財政—銀行—融資平臺”的資金流轉(zhuǎn)模式仍存，地方政府債務風險防控還存在一定的問題。

（一）預算管理缺乏動態(tài)約束

在落實黑龍江省《關于推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的意見》（2017）中，雖強化了區(qū)縣級預算管理體制和財政資金統(tǒng)籌使用機制，但缺乏完善的預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控規(guī)范和績效管理的全流程評價體系，特別是對區(qū)縣級預決算支出缺乏有力約束，區(qū)縣級預決算“雙公開”的管理辦法有待進一步落實;審計部門的監(jiān)督職能及工作機制有待規(guī)范，企事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險支付、政府性債務等關鍵風險點的識別仍需加強;政府預算績效管理范圍較窄，其績效管理實效性有待提升。

（二）債務風險預警有待完善

黑龍江省地方政府債務管理和債務風險應急職責目前主要集中在省財政廳政府債務管理處，人民銀行、發(fā)改委和審計等部門的職責分配在實踐層面有待進一步明晰和落實。按照《黑龍江省地方政府性債務風險應急處置預案》規(guī)定，四類風險的主要劃分依據(jù)是地方存量債務本息償還比，如Ⅰ級（特大）債務風險事件的界定標準之一是全省無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任占比15%以上，這種按存量劃分風險事件方式具有一定的滯后性，無法切實發(fā)揮地方政府債務的預警作用。

（三）舉債管理及約束力不足

目前，黑龍江省國有企業(yè)監(jiān)管體制仍為國資委、財政廳和發(fā)改委分散式管理模式，三方分別承擔著考核企業(yè)經(jīng)營、制定國有資本預算和布局資本規(guī)劃的任務，而國有企業(yè)舉債的硬性約束和監(jiān)管明顯缺位。例如，尚未建立高債務率國有企業(yè)重點監(jiān)管制度;降杠桿、減負債僅是作為硬性指派任務，未能健全以資產(chǎn)負債率指標為核心的資產(chǎn)負債監(jiān)測與預警體系，硬性約束效力不足。此外，聯(lián)同金融和第三方中介機構通過授信管理和失信懲戒等協(xié)同約束機制仍需進一步完善。

（四）國企改制加重財政負擔

近年來實施的《黑龍江省全面深化國資國企改革指導意見》對國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)型經(jīng)營具有重大的現(xiàn)實意義，但也存在財政壓力上升等短期陣痛。例如，哈爾濱市2017年114戶待清理市屬國有僵尸企業(yè)拖欠職工工資、社會保險費和負債總額54.24億元，加之多數(shù)企業(yè)欠繳巨額稅款，遠超資產(chǎn)總額43億元，且3.33萬在職和退職人員需計發(fā)的經(jīng)濟補償還將增加債務負擔，同時改組改制和破產(chǎn)進程緩慢（當年僅清理15戶，占比13.16%），“三供一業(yè)”分離和廠辦大集體人員安置等增加了財政壓力。

（五）歷史欠賬累計較為嚴重

目前黑龍江省養(yǎng)老金負擔較重。根據(jù)《黑龍江省健康老齡化行動計劃（2018—2020年）》，預計到2020年全省65周歲以上老年人口將達到539萬人（占比14.4%）。其中，有相當一部分比例的老齡人口在“雙軌制”時期未能足額繳納養(yǎng)老金，加之養(yǎng)老金逐年上調(diào)帶來了更大的財政壓力;區(qū)縣財權和支出責任矛盾較為突出，如方正縣2017年一般公共預算收入僅為2.26億元，但支出卻高達16.08億元，自給率僅為14.04%。此外，農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛機制形成的虧損，也潛在增加財政壓力。

四、提升黑龍江省地方債務風險防控能力的對策

（一）健全債務風險防控制度

可借鑒江蘇省《推進政府投資工程集中組織建設的指導意見》（2018）等法規(guī)，在《黑龍江省公共服務領域政府和社會資本合作（PPP）操作流程（試行）》（2018）等法規(guī)基礎上，逐步細化PPP等新型模式的規(guī)范化操作說明，并形成PPP及其債務風險庫;在《黑龍江省地方政府性債務風險應急處置預案》（2017）中、完善和強化重大、較大債務風險事件處理機制，按照不同市縣的經(jīng)濟發(fā)展狀況和財政收支狀況，形成動態(tài)化和區(qū)域差異化的風險事件認定指標體系;規(guī)范融資平臺舉債制度，從公司治理角度完善融資平臺公司辦法，特別是對舉債規(guī)模和用途予以嚴格限制;構建政府債務風險預警機制和流程，完善各級政府綜合財務報告制度，強化債務風險的識別和預警等。

（二）規(guī)范政府債務預算管理

根據(jù)國家制定的《地方政府一般債務預算管理辦法》等法規(guī)，著力構建重點分明、內(nèi)容完備的黑龍江省債務預算管理制度。比如，由省政府牽頭，組織財政、審計和司法部門加強對各級政府實施《預算法》、《行政監(jiān)察法》等法制的監(jiān)管力度，擴大司法體系對舉債行為的威懾效應;將債務預算納入中長期滾動預算范疇，將權責發(fā)生制引入債務預算管理，保證債務預算的連貫性和前瞻性;探索債務風險應急預算，對應設立債務風險基金;明確政府債務預算支出成本和效益的范圍，設定科學的績效考核指標。此外，應完善政府債務會計內(nèi)控和債務風險審計協(xié)同機制[1]，強化政府債務會計風險管理和審計治理;設立統(tǒng)一的政府債務預算管理機構，明確財政、審計和人大三個預算監(jiān)督主體的考核責任。

（三）完善政府信用管理機制

黑龍江省各級政府應增強政府信用管理意識，從源頭遏制國有民營融資結構二元化和財政風險金融化趨勢。黑龍江人民銀行和銀保監(jiān)局等主管部門應堅持依法制衡和“一案雙查”原則，以國家《關于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見》（2017）為主導，明確全省范圍政府信用管理的重點領域、行業(yè)和對象。加快構建黑龍江省轄區(qū)政府機關和國有企業(yè)信用評定機制，引入大數(shù)據(jù)技術和第三方征信評級平臺，從財源建設狀況和授信區(qū)域標準確定信用等級并加強動態(tài)監(jiān)察;創(chuàng)新銀行貸款自主監(jiān)管模式，重點是增強“僵尸”企業(yè)貸款約束，強化貸前審查、貸中貸后管理[2];通過資產(chǎn)篩選、盡職調(diào)查和存續(xù)期管理等手段，規(guī)避基礎資產(chǎn)風險事件[3]等。

（四）推進國企債務混改轉(zhuǎn)型

黑龍江省應取消現(xiàn)存的企業(yè)與政府職能部門“一套班子、兩塊牌子”固化格局，增強現(xiàn)代企業(yè)管理觀念;制定《國有股權減持規(guī)劃》，通過債轉(zhuǎn)股和放開社會資本準入限制等手段推進股權結構多元化改革;提升國企自主經(jīng)營水平，持續(xù)完善投融資、經(jīng)營模式和用人等自主決策權限和能力[4]，加大對科技金融、科技園區(qū)和新興產(chǎn)業(yè)及高端服務業(yè)等領域的投資布局;通過“土地運作”模式向“產(chǎn)業(yè)資本經(jīng)營”模式的轉(zhuǎn)變，以帶動大平臺到準融資平臺再到非融資平臺的轉(zhuǎn)型;制定《國有企業(yè)負債增量約束辦法》，構建國企負債重點監(jiān)管名單制度;運用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術加強對國企財務風險指標的動態(tài)監(jiān)控[5]，建立銀政企間的國有資產(chǎn)信息和資金流向監(jiān)控平臺等。

（五）增強化解債務風險能力

解決地方政府債務風險問題的關鍵是加快地方經(jīng)濟發(fā)展、增強地方綜合財力。黑龍江省各級政府可推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，完善科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展機制，大力培育財源，挖掘新增長點;以“一窗四區(qū)”為核心，建設黑龍江（中俄）自由貿(mào)易區(qū)、沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)、跨境經(jīng)濟合作示范區(qū)、面向歐亞物流樞紐區(qū);優(yōu)化大小興安嶺生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展，推進林權制度改革，大力發(fā)展林下經(jīng)濟;建立資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的新機制，推進自然資源政府資產(chǎn)負債表工作進程，建立資源開發(fā)補償和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，發(fā)展資源型城市的接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)[6]，確保經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，不斷提升各級政府綜合財力，提升應對各類債務風險的能力。

參考文獻：

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